Les activités de la Banque mondiale dans le secteur du coton

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Annexe II: Contribution par l'intermédiaire du Cadre intégré

LA BANQUE MONDIALE

5. Les activités de la Banque mondiale dans le secteur du coton

Le Groupe de la Banque mondiale a réalisé des activités liées au coton dans plusieurs pays en développement. Les interventions de la Banque ont jusqu'à présent pris les formes suivantes: octroi de prêts pour aider le secteur du coton – au titre tant des investissements que de l'assistance technique – sous forme de prêts de la BIRD ou de crédits accordés par l'IDA; et présentation d'avis en matière de politiques grâce à des travaux économiques et sectoriels concernant habituellement les réformes des politiques associées au paiement rapide des prêts et des crédits.

Activités de prêt et projets d'assistance technique

La Banque mondiale a approuvé plusieurs projets d'investissement et d'ajustement liés au coton.v Deux opérations ont été approuvées dans les années 90. Le Projet de développement du sous-secteur du coton en Ouganda, qui a été approuvé en 1994 pour un montant total de 14 millions de dollars EU, visait à améliorer les résultats de l'industrie cotonnière grâce à la libéralisation des opérations de transformation du coton et de commercialisation des exportations; à établir un cadre réglementaire efficient pour l'industrie cotonnière; et à améliorer l'efficacité de la gestion, des opérations techniques et de l'exploitation d'une industrie de l'égrenage solvable. Le projet visait également à accroître l'efficience des services de soutien en appuyant les programmes nationaux de recherche et de vulgarisation, ainsi qu'à renforcer les mécanismes de fourniture et l'offre de crédits et de semences. Le Projet d'amélioration du secteur cotonnier en Ouzbékistan, qui a été approuvé en 1995 pour un montant de 66 millions de dollars EU, était destiné à libérer les prix du coton graine, à rapprocher les prix à la production du coton graine commercialisé sous le régime de l'État des prix internationaux, à créer une industrie privée de la culture du coton, à éliminer les subventions aux intrants et à faire passer le commerce du coton d'un régime de troc à un régime de transactions au comptant.

Plus récemment, la Banque mondiale a accordé à l'Afrique de l'Ouest et du Centre des prêts dont les composantes affectaient directement ou indirectement le secteur cotonnier. Le Crédit d'investissement pour la réforme de la filière du coton au Bénin (approuvé en 2002) devrait faciliter le passage à un régime concurrentiel grâce au soutien des opérations du secteur privé et à des changements institutionnels suite à la privatisation des activités d'égrenage de la Société nationale

pour la promotion agricole (SONAPRA). Cette composante du projet met principalement l'accent sur le soutien des institutions se livrant à l'égrenage du coton et à sa commercialisation primaire afin de les aider à être plus efficaces et efficientes. L'assistance technique et les services de consultation porteront sur les responsabilités de la gestion, la vérification et les opérations de financement, y compris l'octroi d'une formation en vue du renforcement des capacités institutionnelles. Par ailleurs, le projet appuiera la mise en œuvre de programmes de services techniques à l'échelle du secteur afin d'aider les opérateurs privés à prendre en charge les services agricoles et les autres fonctions de soutien technique assumées par la SONAPRA. Les initiatives destinées à privatiser les usines d'égrenage de la SONAPRA comprennent notamment la fourniture de services d'aide et de consultation qui visent essentiellement à régler les problèmes sociaux et à répondre aux besoins financiers du programme de conversion du gouvernement.

Le Deuxième crédit à l'appui de la réduction de la pauvreté (PRSC II) au Burkina Faso, qui a été approuvé en 2002, fait partie intégrante de la stratégie d'assistance au pays qui vise à appuyer le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP). Il s'agit de la deuxième d'une série de trois opérations prévues. Le projet est destiné à aider le gouvernement à obtenir de meilleurs résultats dans la gestion des ressources publiques grâce i) au renforcement des budgets affectés aux programmes et au rattachement des crédits à des objectifs, stratégies et plans d'action sectoriels spécifiques; ii) à l'amélioration de la fourniture des services dans les domaines de l'éducation, de la santé et du développement rural; et iii) au renforcement du cadre fiduciaire afin de favoriser la responsabilisation et la transparence dans l'utilisation des fonds publics, y compris de l'aide extérieure. Dans le contexte de sa composante concernant le développement rural, le gouvernement surveillera de près, avec le concours de la Banque mondiale, l'incidence à moyen terme de la libéralisation du secteur cotonnier sur la pauvreté et il prendra au besoin des mesures correctives. Le prochain programme PRSC III (50 millions de dollars) devrait continuer de faciliter le programme de réformes dans le secteur cotonnier en appuyant les mécanismes participatifs pour élaborer les règles et les conditions devant régir l'ouverture de deux zones cotonnières à l'investissement privé, pour attribuer les contrats et pour résoudre les questions relatives au financement des intrants.

Le Crédit à l'ajustement structurel au Tchad, qui a été approuvé en 2003, vise à appuyer le programme de réformes du secteur cotonnier. Son but premier est d'améliorer les moyens de subsistance de quelque 300 000 familles démunies. Étant donné la complexité du programme de réformes, qui est lancé à un moment où les prix mondiaux du coton sont déprimés et où les marchés ruraux fonctionnent à peine, il sera difficile de s'assurer que le programme atteigne l'objectif qui lui a été fixé. Pour surmonter ce risque, une étude a été réalisée afin de déterminer quel serait le meilleur moyen pour l'État de se départir de la société Cotontchad. Par ailleurs, une analyse ex ante et ex post détaillée de l'incidence sur la pauvreté et les conditions sociales est en cours de finalisation et ses résultats serviront à la conception du programme de réformes et permettront, au besoin, d'effectuer des ajustements ex post.

Le Troisième crédit d'ajustement structurel au Mali, qui a été approuvé en 2001 et qui est actuellement en cours, appuie i) le redressement et la restructuration du secteur cotonnier de manière à rétablir une croissance économique positive, et ii) des réformes des dépenses publiques destinées expressément à favoriser l'atteinte des objectifs de réduction de la pauvreté du gouvernement. Ce dernier a défini sa politique de réformes et de libéralisation du secteur cotonnier, dont un plan de privatisation des activités agro-industrielles et commerciales de la société cotonnière nationale. La première phase du projet comprend des activités initiales de dessaisissement et la conception d'un programme de libéralisation intégrale du secteur. Le programme de restructuration s'étendra nécessairement sur plusieurs années et exigera que soit créé un cadre approprié afin d'attirer les capitaux et le savoir-faire privés et de renforcer les capacités des principaux participants, dont les organisations de producteurs. L'aide au renforcement de la capacité des organisations de producteurs de jouer un rôle croissant dans la gestion du secteur cotonnier sera fournie séparément.

Enfin, aux termes du Projet Services agricoles et organisations de producteurs, qui a été approuvé en 2001, les autorités maliennes s'attendent à mettre en œuvre la première phase du programme de réformes. Les objectifs du programme sont i) de rétablir la stabilité financière de la société cotonnière nationale afin de lui permettre d'obtenir le financement nécessaire à la prochaine campagne agricole; ii) de permettre à la société cotonnière nationale de réaliser des gains d'efficience grâce à sa restructuration et au dessaisissement des activités non essentielles; iii) de céder au secteur privé les activités de cueillette et de commercialisation du coton dans une région de production cotonnière; iv) de privatiser la société de trituration du coton; v) de s'assurer que le prix à la production du coton de la campagne 2001-2002 soit suffisamment élevé pour maintenir la confiance des agriculteurs, pour compenser les lourdes pertes de revenus ruraux subies en 2000-2001 et pour réduire l'incidence sur la pauvreté en milieu rural; et vi) de définir et de préparer la dernière phase du programme de réformes sectorielles.

Activités autres que de prêt

Outre ses opérations de prêts, la Banque mondiale s'est engagée dans d'autres activités qui comprennent des avis en matière de politiques, des travaux sectoriels, des activités de diffusion de l'information et, plus récemment, la gestion des risques de fluctuation des prix (encadré 1).

La Banque mondiale a activement contribué au processus de réformes dans les pays producteurs de coton de l'Afrique de l'Ouest et du Centre. À cette fin, de nombreuses consultations ont eu lieu entre les parties prenantes pertinentes, y compris les organisations de producteurs, les sociétés cotonnières nationales, l'entreprise cotonnière parapublique française et les donateurs multilatéraux. À l'origine, l'examen de la nécessité des réformes a donné lieu à un débat houleux, fort probablement attribuable à des malentendus. Par la suite, toutefois, un consensus s'est dégagé. Ainsi qu'il a été mentionné dans le numéro spécial de Cotton Outlook consacré au secteur cotonnier de l'Afrique de l'Ouest et du Centre (page 2): "Much of the impetus for change in the regions has come from … the World Bank [which] provides a clear outline of the main policy options now under consideration. It is encouraging to note that the sometimes acrimonious nature of the recent debate with regard to the future of cotton in Francophone producing countries appears to be giving away to a more constructive dialogue" (Pour une bonne part, la nécessité d'apporter des changements dans les régions émanait de ... la Banque mondiale [qui] définit clairement les grandes options actuellement à l'étude en matière de politiques. Il est encourageant de constater que le caractère parfois acrimonieux du récent débat qui s'est tenu sur l'avenir du coton dans les pays producteurs francophones semble avoir fait place à un dialogue plus constructif).

La Banque mondiale a tenu avec le concours de l'AFD deux grandes réunions régionales, à savoir, un colloque technique sur les politiques dans le secteur cotonnier, qui a eu lieu à Ouagadougou en 1999, et une réunion ministérielle, organisée à Abidjan en 2002, sur les réformes du secteur cotonnier et l'environnement du commerce mondial du coton. Par ailleurs, la Banque mondiale finalise actuellement une étude sur des stratégies de développement à long terme du secteur cotonnier dans les pays de l'Afrique de l'Ouest et du Centre, qui met l'accent sur quatre grands domaines: le potentiel de développement de l'industrie du textile et des vêtements; de nouveaux mécanismes de négoce advenant une expansion du secteur cotonnier; la création et la diffusion de technologies en vue de soutenir la compétitivité à long terme du secteur; et l'amélioration de l'incidence de la culture du coton sur la pauvreté. La Banque mondiale et le CCIC ont conjointement parrainé une conférence sur "Le coton et les négociations commerciales mondiales" (8 et 9 juillet 2002), qui a permis de sensibiliser les participants à l'environnement politique mondial du marché du coton. Le coton occupe aussi une place importante dans un ouvrage que doit prochainement publier la Banque mondiale, Global Agricultural Trade and Developing Countries. Le Conseil des administrateurs de la Banque mondiale a assisté à de nombreuses séances d'information portant sur des produits de base, dont une consacrée exclusivement au coton (31 mars 2003).

La gestion des risques de fluctuation des prix dans le secteur cotonnier est un autre domaine où la Banque mondiale a été active. Cette gestion est complexe en raison de la présence d'un risque de base élevé – c'est-à-dire d'une faible corrélation entre les contrats à terme sur le marché de New York et l'Indice A, la principale mesure des prix sur le marché mondial du coton.vi Outre le risque de base, le fait que les producteurs et négociants se servent des contrats à terme sur le marché de New York à l'extérieur des États-Unis comporte un risque de change (par exemple le risque de change entre l'euro et le dollar, dans le cas de l'Afrique de l'Ouest et du Centre). Malgré ces difficultés, la Banque mondiale reconnaît que la gestion des risques dans un environnement où les producteurs de coton sont pleinement exposés au jeu de la demande et de l'offre est une question qui doit faire l'objet d'un examen approfondi. Actuellement, la Banque mondiale et le CCIC examinent les systèmes existants de fixation des prix et de commercialisation dans certains pays de l'Afrique de l'Ouest et du Centre dans le but d'évaluer le potentiel de divers mécanismes de gestion et de réduction des risques. Les travaux porteront sur deux grands domaines. Premièrement, ils s'attacheront aux mécanismes existants de commercialisation et de fixation des prix, ainsi qu'à la manière dont ces risques sont actuellement répartis. Deuxièmement, ils s'attacheront aux mécanismes susceptibles de réduire les risques qui débordent le cadre des contrats à terme sur le marché de New York, tels que les contrats négociés hors bourse et les contrats à terme offerts par de grandes banques, des négociants en coton et des sociétés de placement.

6. L'avenir

Les pays à faible revenu qui dépendent du coton font face à des défis à plusieurs niveaux.

Premièrement, le coton est soumis à la vive concurrence des fibres chimiques, en particulier après les progrès de la technologie des années 70 qui ont ramené les prix des fibres synthétiques au niveau de ceux du coton. Deuxièmement, les politiques de soutien agricole dans les grands pays producteurs de coton font augmenter la production et font baisser les prix mondiaux. Troisièmement, dans les pays en développement où le coton est une source importante de revenus ruraux, les programmes de réformes visant à restructurer le secteur cotonnier pour en accroître l'efficience n'ont toujours pas été menés à terme ou viennent parfois tout juste d'être lancés.

En ce qui concerne la demande, tous les producteurs doivent se charger de la promotion du coton. Deux signes sont encourageants. Premièrement, la consommation de coton aux États-Unis n'a pas cessé d'augmenter depuis une décennie. Les États-Unis maintiennent un programme dynamique de promotion du coton dont le budget annuel s'élève à quelque 60 millions de dollars (Jacobson et Smith, 2003). Il a pour grande particularité de sensibiliser davantage les consommateurs au coton grâce à la campagne "Seal of Cotton". Skelly (2003) constate l'existence d'une forte corrélation entre la campagne publicitaire lancée dans le cadre du programme et la part de marché absorbée par le coton aux États-Unis. Deuxièmement, une initiative a récemment été lancée par le CCIC pour mettre en place un programme de promotion du coton. À cette fin, le Forum international pour la promotion du coton (IFCP) a été créé en 2003 dans le but d'encourager et de faciliter l'organisation de programmes nationaux de développement du marché par les associations et organisations commerciales nationales, financés par des ressources intérieures. L'IFCP devrait atteindre son objectif en servant de centre d'échange d'idées et de stratégies pouvant être appliquées par les organisations nationales, et en facilitant la mise en place et l'intensification de mesures nationales de stimulation de la demande. Il est beaucoup trop tôt pour évaluer les résultats de l'initiative de promotion du coton, mais il s'agit certainement d'un pas dans la bonne direction.

Bien qu'un examen détaillé des politiques de soutien aux producteurs et de leurs incidences sur les pays en développement n'entre pas dans le cadre de la présente communication, il est clair que toute solution à long terme doit permettre d'opérer des réductions significatives des subventions qui ont des effets de distorsion de la production et des échanges, et qu'il s'agit d'une question dont il faudra traiter dans les négociations commerciales multilatérales. Si les subventions versées aux agriculteurs dans les pays industrialisés ne sont pas éliminées, l'autre solution serait de les fournir sous

forme de mécanismes de soutien du revenu découplé. Les transferts de revenus au titre de tels mécanismes se fondent sur la production et les prix passés et ils ont donc relativement peu d'effets sur la production.

En ce qui concerne les réformes, un certain nombre de pays en développement, en particulier en Afrique subsaharienne, ont engagé des réformes de leurs politiques dans les années 90. Bien qu'elles ne constituent pas une panacée, ces réformes ont été à de nombreux égards couronnées de succès. De façon générale, les producteurs de coton dans les pays où des réformes ont été mises en œuvre ont obtenu une part plus élevée des prix f.a.b. Ils ont aussi été payés plus rapidement, et ils ont mieux adapté leur capacité d'offre. Dans un environnement où les prix des produits de base sont en baisse, on ne saurait dire qu'il s'agit de résultats insignifiants. Cependant, dans certains cas, le processus de réformes n'a pas été mené à terme (Tanzanie), a été annulé (Zimbabwe), a progressé lentement (Afrique de l'Ouest) ou n'a pas été enclenché (Ouzbékistan). Dans ces circonstances, la poursuite des réformes est la seule solution possible.

La Banque mondiale et d'autres donateurs internationaux peuvent jouer un rôle utile pour appuyer les réformes grâce à la tenue d'échanges sur les politiques et à la mise en place de programmes d'investissements appropriés. Sachant qu'une stratégie efficace de réduction de la pauvreté en milieu rural doit offrir aux producteurs de produits de base la possibilité de diversifier leurs sources de revenus, la stratégie à long terme devrait être conçue de manière à ce que le programme d'investissements porte sur les biens publics nécessaires au développement général des milieux ruraux plutôt que sur des prêts par produit de base. Mais il est également important d'effectuer des investissements pour améliorer la compétitivité du secteur. Il serait à cette fin nécessaire d'accroître l'efficience de la chaîne de production grâce à des restructurations. Tel que mentionné précédemment, la Banque mondiale a approuvé un certain nombre de projets qui touchent directement ou indirectement la filière cotonnière en Afrique de l'Ouest.

La Banque mondiale a coopéré avec le Groupe de travail international sur la gestion des risques liés aux produits de base à un projet pilote visant à offrir des instruments de gestion des risques afin d'aider les organisations de producteurs et les institutions de financement rural dans les pays en développement à accroître leur efficience par la gestion des risques de fluctuation des prix auxquels elles sont exposées. Le projet apporte une assistance technique et une formation aux institutions des pays en développement et aux fournisseurs internationaux d'instruments de gestion des risques afin de les mettre en contact. Le projet s'intéressait à l'origine aux producteurs de café, mais il a tout dernièrement commencé à s'adresser aux producteurs de coton.

Par ailleurs, il serait possible d'accroître les revenus des producteurs en améliorant la rentabilité de la production agricole – par exemple, en améliorant les travaux de recherche et de vulgarisation concernant le coton et en aidant les producteurs de coton à avoir accès aux technologies les plus appropriées. Ces technologies peuvent comprendre la production de coton génétiquement modifié. En Chine, par exemple, où le coton génétiquement modifié est utilisé à grande échelle par de petits exploitants, les coûts de production ont baissé de 20 à 25 pour cent (Pray et autres, 2001). Cet abaissement des coûts se traduit par un doublement du revenu net des producteurs de coton. En Australie, le coton génétiquement modifié ne requiert que la moitié des produits chimiques utilisés pour produire du coton classique (Campbell, 2003). Il conviendrait également de mentionner que le coton génétiquement modifié n'a pas été perçu de façon négative par les consommateurs, comme cela a été le cas pour les produits alimentaires.

Il est également important d'atténuer la vulnérabilité macro-économique des pays producteurs de coton face aux chocs que pourrait subir le marché. À plus long terme, cela signifiera la

Il est également important d'atténuer la vulnérabilité macro-économique des pays producteurs de coton face aux chocs que pourrait subir le marché. À plus long terme, cela signifiera la

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