Politiques affectant le marché du coton

Le coton a fait l'objet de diverses interventions au niveau de sa commercialisation et de ses échanges. Townsend et Guitchounts (1994) ont estimé qu'au début des années 90, plus des deux tiers de la production cotonnière provenait de pays où il existait une certaine forme d'intervention des pouvoirs publics, dont des politiques de taxation et de subventionnement. Le CCIC (2002 et 2003), qui surveille constamment le niveau du soutien accordé à leur secteur cotonnier par les grands producteurs depuis 1997-1998, a constaté que huit pays au moins avaient systématiquement soutenu leur production cotonnière – le Brésil, la Chine, l'Égypte, l'Espagne, les États-Unis la Grèce, le Mexique et la Turquie. Le niveau du soutien accordé entre 1998 et 2002 par ces huit pays a atteint en moyenne 5,3 milliards de dollars (tableau 4). En 2002 – soit l'année où le soutien a été le plus élevé – l'aide fournie aux producteurs de coton s'est élevée à 3,6 milliards de dollars aux États-Unis, à 1,2 milliard de dollars en Chine et à près de 1 milliard de dollars dans l'UE. Au Brésil, en Égypte, au Mexique et en Turquie, les producteurs ont reçu au total 110 millions de dollars. L'Inde a également accordé à son secteur cotonnier en 2002 un soutien que l'on évalue à 0,5 milliard de dollars.ⁱⁱⁱ

Outre le soutien interne, certaines restrictions sont en place à la frontière. En 2003, les taux des droits d'importation étaient les suivants: Argentine (7,5 pour cent); Brésil (7,5 à 10 pour cent);

Égypte (5 pour cent); Inde (10 pour cent); Ouzbékistan (10 pour cent); Zimbabwe (20 pour cent).

Les pays qui maintenaient des contingents tarifaires étaient notamment la Chine (3 pour cent applicable dans les limites du contingent, 90 pour cent hors contingent; contingent tarifaire de 856 250 tonnes en 2003) et les États-Unis (4,4 cents/kg applicables dans les limites du contingent et 31,4 cents/kg hors contingent; contingent tarifaire de 73 207 tonnes en 2002, alors que les importations de coton totalisaient 6 295 tonnes). Dans la suite de cette section, nous analysons la structure et le niveau des interventions des pouvoirs publics aux États-Unis, dans l'Union européenne et en Chine. Nous nous penchons également sur le cas de l'Ouzbékistan, pays qui assujettit son secteur cotonnier à la taxation.

Les États-Unis

Aux États-Unis, les principaux mécanismes de soutien sont les versements découplés (anciennement connus sous le nom de contrats de flexibilité de la production), les primes de complément (également connues sous le nom de versements au taux des prêts), les assurances, les subventions aux filatures nationales (le mécanisme Step-2, ainsi qu'il est convenu de l'appeler, qui est souvent assimilé à une subvention à l'exportation), et les versements d'urgence (instaurés en 1998 pour compenser la "perte" de revenus attribuable au bas niveau des prix des produits de base, mais rendus permanents au titre de la Loi sur l'agriculture de 2002). Les versements directs, qui sont des versements annuels prédéterminés fondés sur des régions traditionnellement productrices de coton, ont été introduits en vertu de la Loi sur agriculture de 1996 pour compenser les "pertes" attribuables à l'élimination des primes pour complément. Les versements au prix du marché, qui consistent en des primes de complément de prêts, en des gains sur les prêts à la commercialisation et en des non-remboursements, sont destinés à compenser les producteurs de coton pour la différence entre le prix mondial et le taux des prêts (c'est-à-dire le prix cible) lorsque ce dernier dépasse le premier. Les versements Step-2 sont effectués aux exportateurs de coton et aux utilisateurs finals nationaux admissibles lorsque les prix intérieurs sont supérieurs aux prix mondiaux, de manière à permettre aux exportateurs des États-Unis de maintenir leur compétitivité.

Selon les données du Département de l'agriculture des États-Unis, en 1997, soit la première année d'existence de la Loi sur l'agriculture de 1996, le soutien accordé aux producteurs de coton des États-Unis a atteint 878 millions de dollars. Près de 700 millions de dollars ont été accordés sous forme de versements au titre de contrats de flexibilité de la production et le reste, sous forme d'une subvention au titre de l'assurance. En 1998, le soutien a atteint 1,2 milliard de dollars. Lorsque les prix ont commencé à fléchir, les mesures d'aide d'urgence ont été instaurées, ce qui a porté le soutien à 1,9 milliard de dollars en 1999, à 3,5 milliards en 2000, à 2,2 milliards en 2000-2001, et à 3,6 milliards en 2002.

En 2002, les États-Unis ont adopté la Loi sur l'agriculture de 2002, qui sera en vigueur pendant six ans. La nouvelle législation maintient le soutien accordé antérieurement au moyen de divers versements effectués au titre des prêts, des contrats de flexibilité et de l'assurance, ainsi que les versements Step-2, tout en consacrant l'aide d'urgence à titre de "versements anticycliques". Les données provisoires pour 2002-2003 et 2003-2004 indiquent que les dépenses budgétaires consacrées au secteur cotonnier (à l'exception des versements Step-2 et de l'assurance) s'élèveront à 2,7 et 2,5 milliards de dollars, respectivement.

La meilleure synthèse de la complexité et des coûts du programme cotonnier des États-Unis a peut-être été faite dans le rapport de la vérification effectuée par la Cour des comptes des États-Unis en 1995:

Le programme cotonnier est devenu au cours des 60 dernières années un enchevêtrement complexe de mesures de soutien des prix intérieurs et internationaux dont profitent les producteurs, mais dont les coûts sont considérables pour les pouvoirs publics et la société. Entre 1986 et 1993, les coûts du programme ont totalisé 12 milliards de dollars, soit 1,5 milliard de dollars en moyenne par année.

Par ailleurs, le programme est extrêmement complexe. Des douzaines de facteurs clés agissent les uns sur les autres et se neutralisent mutuellement pour déterminer les prix, les superficies plantées et les versements, et pour restreindre les importations. Les conditions économiques dramatiques et les nombreux facteurs qui ont donné naissance au programme cotonnier des années 30 n'existent plus ... Le Congrès [des États-Unis] pourrait, par exemple, réduire ou éliminer progressivement les versements sur plusieurs années, peut-être d'ici à ce qu'arrive à expiration la prochaine loi sur l'agriculture [de 1996].

L'Union européenne

Pendant les années 60 et 70, les deux grands producteurs de coton européens, la Grèce et l'Espagne, ont à eux deux produit en moyenne 130 000 tonnes de coton par année chacun. Après leur accession à l'Union européenne, leur production de coton a crû à un rythme annuel moyen de 7,3 pour cent, pour atteindre en moyenne plus de 400 000 tonnes pendant les années 90. Le soutien accordé aux producteurs de coton en vertu de la Politique agricole commune repose sur la différence entre le prix du marché et un prix (de soutien) d'objectif. La politique détermine aussi la quantité produite du fait qu'elle établit la production maximale qui donne droit à une aide – soit 255 000 tonnes pour la Grèce et 82 000 tonnes pour l'Espagne.

L'Union européenne a modifié son programme cotonnier en 1999 (Commission européenne, 2000). Le prix d'objectif et la quantité maximale garantie ont été maintenus, mais le montant des

"pénalités" (réductions de la subvention) en cas de production supérieure à la quantité maximale garantie a été augmenté. Aux termes des modifications apportées à la politique, le montant de la subvention est réduit de 0,6 pour cent du prix d'objectif, comparativement à 0,5 pour cent avant 1999, pour chaque dépassement de la production excédentaire de 1 pour cent. Plus la production augmente, plus la pénalité est élevée, ce qui permet effectivement de plafonner les dépenses budgétaires. Il importe de mentionner que la quantité maximale garantie varie d'un pays à l'autre (et non d'un producteur à l'autre), ce qui signifie qu'au niveau du producteur cette restriction non seulement créée des complexités administratives, mais également se traduit par une mauvaise allocation des ressources, puisqu'il n'existe pas de mécanisme bien défini d'attribution des contingents. Karagiannis et Pantzios (2002), par exemple, ont fait valoir que le système actuel n'a pas rempli sa fonction de limitation des excédents tout en occasionnant des pertes de revenus agricoles.

Entre 1996 et 2000, les dépenses budgétaires consacrées à l'aide au secteur cotonnier ont oscillé entre 740 et 903 millions d'euros, ce qui signifie qu'en moyenne, les producteurs de coton de l'UE ont reçu plus du double du prix mondial. Les producteurs de coton de l'UE ont obtenu une aide même lorsque les prix étaient élevés, puisque l'enveloppe budgétaire du secteur cotonnier doit être dépensée. Ainsi, ils ont reçu à peu près le même niveau d'aide en 1995 et en 2002, alors que les prix du coton en 1995 étaient deux fois plus élevés qu'en 2002. Outre les subventions à la production, les producteurs de coton de l'UE bénéficient de subventions aux intrants, telles que des crédits au titre des achats de machines, des assurances et des services d'irrigation dont le financement est assuré par les fonds publics.

Le 23 septembre 2003, la Commission européenne a proposé une réforme de son secteur cotonnier. En vertu de la proposition, un montant estimé à 700 millions d'euros permettra de financer deux mesures de soutien, dont 60 pour cent sous la forme d'un versement agricole unique découplé des décisions de production actuelle et 40 pour cent sous la forme d'un paiement à l'hectare. Seuls les agriculteurs qui ont produit du coton au cours de la période de trois ans allant de 1999 à 2001 auront droit au versement découplé. Le paiement à l'hectare sera accordé pour une superficie maximale de 340 000 hectares en Grèce, de 85 000 hectares en Espagne et de 360 hectares au Portugal, et il sera réduit d'un montant proportionnel si les sommes réclamées portent sur une superficie supérieure à la superficie maximale allouée à chaque pays. Pour avoir droit aux versements découplés, les producteurs de coton doivent maintenir les terres en bon état d'exploitation agricole. Pour bénéficier des paiements à l'hectare, ils doivent planter (mais pas nécessairement produire) du coton.

La Chine

La Chine est actuellement le principal producteur, consommateur et détenteur de stocks de coton. Le gouvernement a pris le plein contrôle du secteur cotonnier chinois en 1953 après l'introduction du premier plan quinquennal (Zhong et Fang, 2003). Les politiques de planification centrale adoptées à l'époque, qui étaient similaires à celles de l'Union soviétique, sont demeurées en

vigueur pendant 35 ans. Le gouvernement central fixait des objectifs de production et des contingents d'approvisionnement. L'exercice de ce monopole était aisé parce que toutes les usines d'égrenage appartenaient à des coopératives. En 1978, des mesures ont été prises pour accroître la production de coton en relevant son prix et en fournissant davantage d'engrais. Une deuxième série de mesures a été prise en 1980 après l'abolition partielle du système de production collective et l'attribution aux agriculteurs de droits d'utilisation des terres.

Les données disponibles montrent que le gouvernement chinois protège son secteur cotonnier par des prix de soutien, des droits d'importation, des subventions à l'exportation et la gestion de stocks publics. Le gouvernement fixe le prix de référence du coton, qui est habituellement supérieur aux prix mondiaux. La Chine perçoit également un droit de douane de 3 pour cent sur les importations de coton à concurrence de 0,86 million de tonnes (qui a atteint 90 pour cent par la suite). Le CCIC a constaté que le soutien accordé au secteur cotonnier au cours de la période de six ans ayant débuté en 1998 avait varié entre 0,8 et 2,6 milliards de dollars.^iv Huang, Rozelle et Chang (2003) ont estimé qu'en 2001, le taux nominal de protection de coton atteignait en moyenne 17 pour cent.

En 1999, le gouvernement chinois a annoncé des mesures de réforme qui prévoyaient la création d'une bourse du coton pour faciliter les transactions intérieures sur le marché au comptant, la réduction des prix payés aux producteurs et la diminution des stocks. En septembre 2001, d'autres réformes ont été annoncées et sont en cours (Zhong et Fang, 2003). Premièrement, le marché intérieur du coton sera ouvert au commerce interrégional. Deuxièmement, il sera permis à diverses entreprises d'acheter directement du coton auprès des producteurs sous réserve de l'approbation du gouvernement provincial. Troisièmement, les usines d'égrenage seront séparées des coopératives de commercialisation, et deviendront dans les faits des entreprises commerciales. Les réformes ont dans une certaine mesure atteint les objectifs fixés. En l'espace de deux ans, les stocks de la Chine ont baissé, tombant de 3,5 millions de tonnes en 1998-1999 à 2 millions de tonnes en 2001-2002.

Parallèlement, le soutien accordé au secteur cotonnier est tombé de 2,4 milliards de dollars à 1 milliard de dollars. Au cours de cette même période, les prix du coton ont atteint en moyenne 1,30 et 1,04 dollar/kg, respectivement. Par ailleurs, le contingent tarifaire pour 2004 a été porté à près de 1,9 million de tonnes, ce qui était de loin supérieur au niveau probable des importations. Enfin, Jingling (2003, page 103) mentionnait récemment ce qui suit à propos des subventions du gouvernement chinois:

"Soucieuse de préserver les intérêts des agriculteurs et de favoriser la stabilité de leurs revenus, la Chine examine activement le système de subventions directes de la plupart des produits agricoles, tels que les céréales et le coton, et elle cherche à ajuster les subventions indirectes existantes pour en faire des subventions directes et à réorienter les subventions accordées auparavant aux entreprises de distribution au bénéfice direct des agriculteurs. Cela dit, la méthode et les normes de subventionnement ne déborderont pas le cadre des règles de l'OMC."

L'Ouzbékistan

L'Ouzbékistan, qui est le cinquième producteur et le deuxième exportateur de coton en importance au monde, produit plus de 1 million de tonnes de coton, dont la plupart sont exportées.

Au cours de la campagne 1998-1999, les exportations de coton ont représenté un tiers des exportations totales de marchandises, tandis que la contribution du secteur au PIB s'établissait en moyenne à 6,4 pour cent. Avant 1991, l'État contrôlait tous les aspects du secteur cotonnier de l'Ouzbékistan. La plupart du coton était utilisé par les filatures de la Russie ou exporté vers les pays de l'Europe de l'Est aux termes d'accords de troc. Après l'effondrement de l'Union soviétique, l'Ouzbékistan a commencé à exporter du coton vers les pays de l'Ouest en échange de devises.

Jusqu'en 1996, une certaine partie de la production de coton était encore acheminée vers la Russie en vertu d'accords de troc.

Bien qu'une douzaine d'années se soient écoulées depuis le changement du régime de commerce extérieur, la plupart des aspects de la commercialisation et du commerce dans le secteur ressemblent de très près aux dispositions qui existaient avant 1991. De nombreuses entités participent à toutes les activités situées en aval de la production du coton, dont les plus importantes sont i) la société d'égrenage de l'État; ii) les organisations commerciales d'État responsables des exportations;

et iii) le Ministère des relations extérieures et économiques, qui se charge des transactions financières.

Toutes les opérations situées en amont et en aval de l'égrenage sont menées par l'UzKhlopkoprom/UzPkhtasanoitish (UKP), qui est maintenant une société d'État mais qui était auparavant un ministère. L'UKP est responsable de la cueillette, du stockage, de l'égrenage et du classement du coton; du paiement des versements aux producteurs; et de la fourniture des intrants.

L'UKP possède des avoirs considérables, dont toutes les usines d'égrenage et installations de stockage ainsi que les machines et le matériel de manutention.

Les trois organisations commerciales d'État s'occupent de tous les aspects relatifs à l'exportation du coton. Leurs principales responsabilités sont notamment de passer des contrats avec les négociants, d'organiser les expéditions, de recevoir le paiement des exportations, de convertir les recettes d'exportation dans la monnaie locale et de payer l'UKP. Bien que les organisations commerciales d'État aient d'autres responsabilités (telles que l'acquisition de machines et de matériel pour le compte du gouvernement), leur activité principale est l'exportation du coton. Comme un contingent de coton à exporter est attribué à chaque organisation, il n'y a pas de concurrence entre les entreprises.

La troisième entité importante est le Ministère des relations extérieures et économiques, dont la fonction principale consiste à gérer les opérations relatives au commerce du coton – fixation des prix, sélection des acheteurs et contrôle des recettes perçues en dollars. Plusieurs autres entités interviennent dans le secteur, telles que la société d'État responsable du transport intérieur et international du coton, l'organisation chargée du contrôle de la qualité et les services douaniers.

Il semble que les producteurs de coton soient lourdement taxés tant directement, en raison du bas prix accordé par l'UKP (qui obtient à son tour des organisations commerciales d'État un prix fixe imposé par le Ministère) qu'indirectement, par l'intermédiaire du régime de taux de change. Selon une récente étude, si le prix au départ de l'usine d'égrenage est de 1,03 dollar/kg, les organisations commerciales d'État reçoivent l'équivalent de 0,63 dollar/kg (sur la base d'un prix mondial de 1,24 dollar/kg). Concernant la différence entre les deux prix (1,03 et 0,63 dollar/kg, l'étude parvient à la conclusion suivante: "on ne sait pas très bien à qui bénéficie le gain que représente cette différence.

Il est présumé qu'une fois déduit le droit de commercialisation, le reste est versé au Ministère des finances sous forme de droits d'exportation". Le prix officiellement payé aux producteurs par l'UKP est de 126 000 cym/tonne de coton graine, ce qui, à un taux de change de 960 cym/dollar et pour un ratio d'égrenage de 32 pour cent, équivaut à un prix de 0,41 dollar/kg, soit environ le tiers du prix mondial.

Ce n'est pas sans raison que l'on peut conclure que, mis à part le fait que les exportations de coton en provenance de l'Ouzbékistan sont passées d'une structure de troc à un régime à vocation commerciale, le secteur est toujours étroitement contrôlé par le gouvernement. De plus, les producteurs sont lourdement taxés, puisqu'ils ne reçoivent que le tiers du prix d'exportation du coton.

Mais cette dernière affirmation doit être pondérée car le taux de change n'est pas librement déterminé (et il est donc susceptible d'être faussé) et que les intrants sont fournis à des prix qui ne sont pas fixés par le marché.