FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL L ES DÉFIS AUXQUELS SONT CONFRONTÉS LES PAYS

Dans le document ORGANISATION MONDIALE (Page 92-99)

SÉANCE V: SÉANCE DE CLÔTURE Président: Secrétariat de l'OMC

FONDS MONÉTAIRE INTERNATIONAL L ES DÉFIS AUXQUELS SONT CONFRONTÉS LES PAYS

À FAIBLE REVENU PRODUCTEURS DE COTON

Cyrille Briançon Chef de Division

Introduction

Au cours des dernières années, les importantes subventions accordées aux producteurs de coton dans les pays industriels ont fait baisser les cours mondiaux du coton et ont réduit les revenus des producteurs des pays en développement. Cela a limité les possibilités de croissance et de développement de ces pays, ainsi que leurs efforts de réduction de la pauvreté. Cette question a été mise en avant lors de la réunion ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) à Cancún, lorsque quatre pays africains (Bénin, Burkina Faso, Mali et Tchad) ont demandé que les pays industrialisés éliminent les subventions sur le coton et compensent les producteurs de coton africains pour la perte de revenu subie. Bien qu'aucun accord n'ait été conclu à Cancún, le débat sur l'opportunité ou pas de soutenir les pays africains producteurs de coton a été relancé. Par conséquent, le Fonds monétaire international est heureux de participer à ce séminaire organisé par l'OMC et d'apporter sa contribution au débat.

Le Fonds monétaire international (Fonds monétaire), en collaboration avec les autres institutions financières internationales (IFI), a poussé et continuera à pousser les pays industrialisés à démanteler les subventions à l'agriculture, y compris pour le secteur cotonnier, et à ouvrir leurs marchés aux exportations des pays à faible revenu. Ceci représente une priorité pour le Fonds monétaire dans le cadre de l'agenda de développement. Ceci est également devenu un test de l'engagement des pays industrialisés à réaliser les objectifs de développement du Cycle de Doha. Par ailleurs, le Fonds monétaire continuera d'inciter les pays producteurs de coton d'améliorer l'efficience de leur secteur, de diversifier la production, et d'introduire des mécanismes de stabilisation des revenus des fermiers qui font appel aux forces du marché. Les IFIs sont disponibles pour apporter l'assistance technique et financière nécessaire pour mettre en œuvre ces réformes. En ce qui concerne les institutions de Bretton Woods, en particulier, la Banque mondiale continuera à prendre l'initiative dans le domaine des réformes structurelles du secteur coton, tandis que le Fonds monétaire, de son côté, appuiera les pays faisant des efforts pour ajuster leur économie et pour corriger les déséquilibres de leur balance des paiements – y compris ceux provenant de la volatilité des cours du coton.

Ce document offre un aperçu des développements économiques, des défis de politiques économiques et de la direction des réformes dans les pays producteurs de coton.

L'importance croissante du secteur coton

Le secteur cotonnier en Afrique de l'Ouest et du centre s'est accru rapidement au cours des 40 dernières années, avec une production de coton doublant en moyenne chaque décennie depuis les années 60 (graphique 1). Par conséquent, la part du coton africain dans la production mondiale de coton s'est accrue de 0,5 pour cent en 1960 à près de 5 pour cent actuellement. De plus, étant donné que la quasi-totalité de cette production est exportée, la part du coton africain dans les exportations mondiales a aussi augmenté de manière significative – atteignant environ 15 pour cent actuellement.

Il y a eu cependant des périodes au cours desquelles la production de coton en Afrique a subi des variations importantes – par exemple, la stagnation du début des années 90, la croissance rapide à la

suite de la dévaluation du franc CFA en 1994, et la forte baisse de la production en 2000, à la suite de la sécheresse, de la mauvaise gestion des entreprises publiques et des prix bas au producteur.

Ainsi, en raison de cette tendance générale à la hausse de la production et des exportations, l'importance macro-économique de la production de coton et des activités y associées – notamment la transformation, la distribution des intrants, le transport, et le marketing – a augmenté d'une façon significative. Ceci est reflété, par exemple, dans l'impact grandissant du secteur coton au niveau des comptes nationaux, de l'emploi dans les milieux ruraux, la balance des paiements, et les finances publiques. Par exemple, les exportations de coton comptent actuellement pour environ deux tiers des exportations de biens du Burkina Faso et du Bénin, soit 5 pour cent à 6 pour cent du PIB. Au Mali, les exportations de coton comptent aussi pour 6 pour cent du PIB, mais l'or est devenu le principal produit d'exportation.

Les défis auxquels les pays à faible revenu producteurs de coton doivent faire face

En dépit de l'accroissement rapide de la production et des exportations de coton, les pays d'Afrique de l'ouest et du centre sont confrontés à des défis en matière de développement. Par exemple, ces pays demeurent parmi les plus pauvres au monde, avec une croissance en deçà des taux requis pour réduire de manière substantielle la pauvreté, même si le taux de croissance a généralement augmenté depuis la seconde moitié des années 90. Le climat pour les investissements domestique et étranger n'est pas suffisamment favorable, et donc n'encourage pas la création d'une valeur ajoutée à travers la transformation des produits primaires, y compris le coton, et de manière plus générale la diversification des activités économiques.

Le secteur coton dans les pays africains doit également faire face à un certain nombre de défis particuliers. Par exemple, les subventions et le protectionnisme des pays industrialisés restreignent la capacité des pays africains d'exploiter leur avantage comparatif dans la culture du coton. Cependant, pour mieux comprendre les difficultés auxquelles doivent faire face les pays producteurs de coton, le débat mérite d'être placé dans un contexte plus large. Dans ce cas, trois questions émergent:

- La forte volatilité d'année en année des cours du coton. Les études montrent que la source de volatilité la plus importante provient des fluctuations de la croissance du revenu et de la demande dans les pays industrialisés consommateurs. Cependant, le degré de volatilité en partie reflète l'impact des subventions accordées aux producteurs de certains pays. En effet, les subventions fournissent aux producteurs qui en bénéficient des incitations pour maintenir la production à un niveau déterminé même en présence d'une baisse de la demande et des prix; cela entraîne donc une baisse des prix plus marquée. Au cours des décennies récentes, les prix ont également été affectés significativement par d'autres facteurs. Par exemple, les chocs pétroliers des années 70 ont conduit à une forte augmentation suivie d'une baisse des prix du coton. Certains changements de politique économique, tels que la forte réduction des stocks de coton aux États-Unis au milieu des années 80, et plus récemment dans d'autres pays ont conduit à des fortes baisses de prix de courte durée.

- Le ratio des prix au producteur et des prix internationaux qui varient beaucoup d'un pays à l'autre. Par exemple, les prix au producteur en Inde et au Zimbabwe sont généralement plus élevés que ceux en Afrique de l'Ouest; cela était en particulier le cas à la suite de la dévaluation du franc CFA en 1994. De plus, parmi les pays de l'Afrique de l'Ouest, les prix au producteur ont souvent été plus élevés au Bénin et en Côte d'Ivoire, pays où la libéralisation du secteur du coton est à un stade plus avancé.

De telles comparaisons nécessitent néanmoins une grande prudence, étant donné que les compagnies de coton bénéficient souvent d'une position de monopole, ce qui peut les inciter à offrir aux producteurs soit des services publics divers ou des intrants à des prix en deçà de leur prix de revient. Cependant, il est important de reconnaître que,

d'une façon générale, comme tout monopole, l'intégration verticale de la production de coton en Afrique comporte des inefficiences inhérentes à ces structures d'organisation de marché qui semblent entraîner des pertes des revenus persistantes pour les producteurs.

- La tendance à long terme à la baisse des prix réels du coton (graphique 2). Une fois de plus, cette tendance est partiellement le résultat des augmentations de l'offre causées par les subventions, qui ont permis à la production d'être maintenue et souvent augmentée dans des régions qui autrement paraîtraient marginales. Mais la baisse à long terme des prix résulte plus des facteurs de l'offre que des fluctuations de la demande. En particulier, le progrès technologique – y compris des meilleurs engrais, pesticides et variétés des semences – a augmenté les rendements de coton;

les prix relatifs des produits substituts (et en particulier des fibres artificielles) a baissé; et l'élasticité de la demande par rapport au revenu est généralement faible pour la plupart des produits primaires. La fin du système des quotas sous l'accord OMC sur les textiles et les vêtements, d'autre part, pourra donner un coup de pouce structurel à la demande et aux prix du cotton.

La réponse à ces défis

Comment la communauté internationale – et les institutions de Bretton Woods en particulier – pourraient mieux répondre à la combinaison des difficultés de court et long termes auxquelles font face les pays producteurs de coton, et quelles sont les politiques économiques que les pays producteurs devraient adopter en réponse à ces difficultés?

Ainsi que souligné dans l'introduction, le Fonds monétaire continuera à encourager les pays industriels à éliminer les subventions sur les produits agricoles, y compris sur le coton, et à ouvrir leur marché aux produits en provenance des pays à faible revenu. En éliminant de tels freins au développement, ces réformes seraient une contribution à la fois significative et pérenne de la part des pays industrialisés pour la promotion d'une croissance soutenue dans les pays en voie de développement.

D'autres formes d'appui de la part du Fonds monétaire pourraient être considérées. D'une façon générale, l'instrument d'intervention privilégié du Fonds monétaire pour les pays à faible revenu est la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC). Les accords au titre de la FRPC appuient les programmes macro-économiques visant à corriger des déséquilibres de la balance des paiements liés à des problèmes structurels. Ainsi, les programmes appuyés par la FRPC cherchent à étayer des politiques macro-économiques et structurelles afin de rétablir les conditions d'une croissance économique durable et de lutter contre la pauvreté. De manière plus générale, les programmes appuyés par le Fonds monétaire reflètent les politiques économiques inscrites dans le Document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) élaboré par chaque pays à travers un processus participatif.

Bien que les Statuts du Fonds monétaire ne lui permettent pas de financer un secteur spécifique de l'économie, il peut appuyer les pays confrontés à un choc de la balance des paiements, y compris ceux provenant du secteur du coton. Plus particulièrement, les services du Fonds monétaire étudient comment les besoins des pays dépendant du secteur du coton peuvent être pris en compte d'une façon plus explicite et comment le Fonds monétaire pourrait démontrer sa volonté d'envisager, dans le cadre de la FRPC, une augmentation des financements au cas où la balance des paiements d'un pays subissait un choc inattendu.

Il est important de noter qu'il y a des précédents quant à l'adoption d'une telle approche – notamment dans les cas du Mali et du Tchad en 2001 où, suite à une baisse des prix du coton, le Conseil d'Administration du Fonds monétaire a autorisé une augmentation de l'accès au ressources de

la FRPC. Ainsi, l'aspect important des approches qui sont à l'étude serait que les intentions du Fonds monétaire soient plus explicites et connues d'avance pour les pays producteurs de coton ayant un programme macro-économique appuyé par le Fonds monétaire.

Besoin d'une réponse plus large aux chocs exogènes

Un tel support du Fonds monétaire ne résoudrait néanmoins que très partiellement les problèmes des pays à faible revenu producteurs de coton. En particulier, les défis auxquels fait face le secteur coton – et les échecs des tentatives passées visant à supporter les producteurs de coton (voir ci-dessous) – ont conduit à une meilleure appréciation du besoin d'appréhender les réformes et l'assistance de façon plus profonde, plus soutenue et plus prévisible. En particulier, un consensus semble apparaître aux niveaux national et international autour d'une stratégie de réforme pour augmenter la participation des producteurs dans la gestion du secteur, accroître la part des producteurs dans les revenus d'exportation, réduire le risque systémique, et améliorer la gouvernance. Cette stratégie repose sur les éléments clés suivants:

- transférer au secteur privé les activités périphériques des entreprises cotonnières parapubliques – y compris les services d'extension, les activités de transport, l'achat et la distribution des intrants et des équipements, et la commercialisation de coton graine et de graine de coton;

- renforcer les capacités techniques et commerciales des associations de producteurs afin qu'elles puissent contracter directement des crédits auprès des banques à travers un système commercial de recouvrement liant le remboursement des crédits à la commercialisation du coton fibre. De tels efforts devraient être appuyés par des réformes institutionnelles plus larges – y compris pour supporter le développement de mécanismes de garanties et l'application des contrats;

- introduire la concurrence en ouvrant le secteur aux usines d'égrenage privées. Dans la plupart des cas, ceci nécessiterait la privatisation des usines d'égrenage appartenant aux entreprises parapubliques. De plus, la commercialisation de la fibre devrait être faite à travers un système d'enchères transparent et concurrentiel. La concurrence dans l'égrenage, tout comme dans la distribution d'intrants et la commercialisation ne devrait pas s'arrêter aux frontières: une plus forte intégration régionale – qui augmenterait la portée des transactions transfrontalières autour de la fibre de coton, par exemple – contribuerait également à améliorer l'efficacité et le rendement des producteurs;

- introduire des méthodes de gestion des risques appropriées – y compris les risques liés aux prix des matières premières et aux fluctuations de taux de change. Il y a un besoin considérable pour les pays africains producteurs de coton d'acquérir une expertise dans la gestion des risques, un domaine où le secteur privé jouit clairement d'un avantage comparatif.

Les IFI fournissent des conseils et de l'assistance dans ces réformes structurelles du secteur coton – sous la direction de la Banque mondiale, conformément à son mandat. Le Fonds monétaire a été – et restera sans doute – impliqué dans ces réformes en coordination avec la Banque mondiale, étant donné l'importance systémique du secteur coton dans les pays concernés, et donc son importance dans la performance macro-économique.

Au-delà de la réforme du secteur coton, la baisse sur le long terme des prix du coton démontre le besoin pour les pays producteurs de coton de poursuivre des réformes en profondeur permettant au secteur privé de jouer pleinement son rôle afin d'arriver à une croissance durable plus élevée et de promouvoir la diversification. Les institutions de Bretton Woods sont disposées à fournir l'assistance

et les conseils nécessaires pour mettre en œuvre de telles réformes, guidées en cela, pour un nombre croissant des pays, par le cadre pour le développement économique tel que défini dans les DSRP.

Approches alternatives pour supporter les producteurs de coton

Le consensus qui s'est dégagé en faveur de la stratégie de réforme présentée dans la section précédente est fondé en partie sur les difficultés des autres approches qui ont été utilisées pour amortir les effets négatifs des fluctuations de prix, supporter le revenu des producteurs ou promouvoir le développement économique global. Par exemple, dans plusieurs pays producteurs de coton en Afrique, les monopoles publics ont fourni aux producteurs dans le passé (et continuent toujours pour certains cas) un certain niveau d'assurance des prix. Cela a généralement impliqué la détermination d'un prix de base au début de chaque saison, suivie de dépôts sur ou de retraits d'un fonds de stabilisation selon que le prix de marché observé à la fin de la campagne soit plus élevé ou plus faible, respectivement, que ce prix initial. Une approche alternative qui a été envisagée implique un support direct aux producteurs, dans la logique d'un filet social de sécurité.

De tels arrangements créent néanmoins un certain nombre de problèmes:

- Le risque fiscal: Les schémas de garantie des prix ou des revenus risquent d'engendrer des engagements fiscaux coûteux avec un horizon temporel indéfini. Par exemple, quand les fonds de stabilisation des prix sont épuisés – soit suite à de longues périodes de baisse des prix, ou du fait d'une mauvaise gestion, ou pour d'autres raisons – les budgets des États ont été souvent sollicités pour combler les pertes et respecter les engagements auprès des producteurs. Au Mali, par exemple, le coût budgétaire de l'appui au secteur coton a été jusqu'à 2 pour cent du PIB pendant la période de 2001 à 2003.

- Les distorsions du marché et les problèmes de gouvernance: Les garanties de prix, que ce soit dans les pays industrialisés ou dans les pays à faible revenu cachent aux producteurs les signaux et incitations importants émanant du marché, en particulier les signaux indiquant un besoin de baisser la production. De plus, les bénéfices de ces arrangements ont eu tendance à profiter de façon disproportionnée aux grands producteurs, et les fonds de stabilisation associés ont souvent été sujets à une mauvaise gestion et à des abus. Les schémas pour supporter les revenus tendent à affaiblir les incitations pour l'amélioration de la productivité, et peuvent conduire les producteurs à produire sur des terres marginales afin de devenir éligibles au mécanisme de support.

- Les problèmes d'équité: Les schémas pour supporter les revenus qui ciblent les producteurs de coton sont difficiles à justifier dans des pays où la pauvreté touche une large frange de la population. Le même problème se pose pour les garanties de prix qui ont souvent nécessité un appui budgétaire supplémentaire.

Enfin, quelques tentatives ont été faites pour accélérer la diversification et le développement par des incitations à l'investissement accordées à des industries ou des secteurs spécifiques, en particulier à travers des subventions publiques et des exonérations de taxes. Cette approche est également problématique, surtout parce que les pressions pour obtenir de tels avantages proviennent souvent de secteurs où le pays concerné n'a pas d'avantage comparatif. Ainsi, ces activités ne sont soutenables que dans la mesure où elles bénéficient du support continu de l'État. Un problème crucial est que les ressources budgétaires utilisées pour financer ces activités pourraient être dirigées vers des secteurs qui pourraient supporter la croissance sur le long terme, tels que l'éducation, la santé, et les infrastructures de base.

Conclusion

Cette note a présenté certaines mesures qui pourraient aider les pays à faible revenu producteurs de coton, y compris en renforçant le secteur coton lui-même et en fournissant une plate-forme pour un développement durable. De telles mesures nécessitent à la fois un appui aux niveaux international et national. Au niveau international, une condition clé est de réduire les subventions des pays industrialisés à leur secteur coton, et d'élargir l'accès des produits provenant des pays en développement à leurs marchés. La communauté internationale peut aussi fournir des conseils et une assistance financière aux pays producteurs de coton, et cette note indique comment le Fonds monétaire pourrait donner un signal plus fort sur ses intentions de supporter l'ajustement dans ces pays. Un effort concerté des acteurs nationaux et des partenaires extérieurs serait également utile pour appuyer les réformes structurelles dans les pays producteurs de coton. En partie, ces réformes seraient orientées vers l'amélioration de la concurrence et de la productivité dans le secteur, afin

Cette note a présenté certaines mesures qui pourraient aider les pays à faible revenu producteurs de coton, y compris en renforçant le secteur coton lui-même et en fournissant une plate-forme pour un développement durable. De telles mesures nécessitent à la fois un appui aux niveaux international et national. Au niveau international, une condition clé est de réduire les subventions des pays industrialisés à leur secteur coton, et d'élargir l'accès des produits provenant des pays en développement à leurs marchés. La communauté internationale peut aussi fournir des conseils et une assistance financière aux pays producteurs de coton, et cette note indique comment le Fonds monétaire pourrait donner un signal plus fort sur ses intentions de supporter l'ajustement dans ces pays. Un effort concerté des acteurs nationaux et des partenaires extérieurs serait également utile pour appuyer les réformes structurelles dans les pays producteurs de coton. En partie, ces réformes seraient orientées vers l'amélioration de la concurrence et de la productivité dans le secteur, afin

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