GLOBAL Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE III
D. Diagramar la estrategia a medio plazo en términos empíricos
3. Un horizonte más verde
Una serie de objetivos medioambientales hace que el reto de alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible sea sumamente umamente difícil. La agenda de desarrollo que se expone en este capítulo exige un crecimiento sostenido de la producción y la demanda, tanto en las regiones desarrolladas como en desarrollo, lo que implica ingentes incrementos de la demanda de energía y de productos básicos. En este sentido, para lograr metas ambientales es preciso llevar a cabo esfuerzos en tres planos: a) mejoras drásticas de la eficiencia energética que permitan reducir eficazmente la sensibilidad de la demanda de energía respecto al crecimiento económico; b) reduc-ciones en la generación de energía a partir de fuentes emisoras de carbono, que deberían compensarse en parte con una mayor producción de energía a partir de fuentes no emisoras de carbono; c) transferencias tecnológicas y financieras que apoyen la transición energética. Este último aspecto es especialmente importante en el caso de los países en desarrollo, que, según las proyecciones actuales, crecerán más rápi-damente que los países desarrollados en los próximos decenios, pero que en general aún andan rezagados cuando se trata de la adopción de tecnologías verdes y además suelen depender de las exportaciones de
GRÁFICO 3.8 Gasto público en bienes y servicios en 2000-2030
(Dólares constantes de 2005, ppa, porcentaje de variación interanual)
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD y Modelo de Políticas Mundiales de las Naciones Unidas (GPM).
Economías desarrolladas Economías en desarrollo
2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018 2021 2024 2027 2030 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018 2021 2024 2027 2030
Sin cambio de políticas Estímulo global -5,0
-4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0
2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0 11,0
GRÁFICO 3.9 Gasto público neto en transferencias y otros desembolsos, descontadas ayudas públicas en 2010-2030
(Dólares constantes de 2005, ppa, porcentaje de variación interanual)
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD y Modelo de Políticas Mundiales de las Naciones Unidas (GPM).
Economías desarrolladas Economías en desarrollo
2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 Sin cambio de políticas Estímulo global
-1,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0
-5,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0
energía generadoras de emisiones de carbono para obtener divisas. La coordinación internacional puede ser crucial para salir de esa situación de dependencia.
a) Demanda de energía
Como porcentaje del PIB mundial, la demanda global de energía lleva reduciéndose a una tasa media anual del 1 % (en términos reales) desde 1970, aunque su nivel ha aumentado. De mantenerse esta tendencia y de evolucionar el crecimiento mundial con arreglo a lo examinado anteriormente, en 2030 la demanda global de energía habrá aumentado en casi un 60 %
respecto a su nivel de 2010. Este incremento supone una superación de las metas medioambientales. De hecho, el peor escenario contemplado por el IPCC parte del supuesto de un aumento de la demanda global de solo el 44 % (IPCC, 2018: 14)17. Además, todos los escenarios considerados aceptables por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) parten del supuesto de que el crecimiento del PIB global será moderado (próximo a la estimación de referencia señalada anteriormente que es de aproximadamente un 3,5 % anual) y no rápido.
GRÁFICO 3.10 Total de ingresos tributarios en 2010-2030
(Dólares constantes de 2005, ppa, porcentaje de variación interanual)
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD y Modelo de Políticas Mundiales de las Naciones Unidas (GPM).
Sin cambio de políticas Estímulo global Economías desarrolladas
Economías en desarrollo
2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018 2021 2024 2027 2030 2000 2003 2006 2009 2012 2015 2018 2021 2024 2027 2030 0,0
2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 CUADRO 3.2 Multiplicadores fiscales (incremento
del PIB tras un incremento de 1.000 millones de dólares en el gasto público en
bienes y servicios) (En millones de dólares)
Gasto del
gobierno Imposición directa
Argentina 1 618 -204
Australia 1 525 -122
Brasil 1 671 -189
Canadá 1 360 -73
Caribe 1 522 -207
China 1 724 -206
Francia 1 340 -80
Alemania 1 291 -85
India 1 505 -223
Indonesia 1 779 -252
Italia 1 408 -154
Japón 1 646 -181
República de Corea 1 315 -129
México 1 428 -212
Otros países de la Unión Europea 1 326 -104
Federación de Rusia 1 602 -145
Arabia Saudita 1 282 -102
Sudáfrica 1 469 -209
Turquía 1 421 -207
Reino Unido 1 374 -119
Estados Unidos 1 752 -218
Norte de África 1 316 -141
Otros países africanos 1 455 -203 Otras economías en transición 1 442 -183 Otras economías desarrolladas 1 391 -124 Otros países de Asia Oriental 1 181 -114 Europa no integrada en la Unión
Europea 1 302 -88
Otros países de América del Sur 1 606 -183 Otros países de Asia Meridional 1 489 -192 Otros países de Asia Occidental 1 297 -104 Fuente:Cálculos de la secretaría de la UNCTAD y Modelo de
Políticas Mundiales de las Naciones Unidas (GPM).
Nota:Véase el cuadro 3.1.
La evidencia empírica indica que la estrategia de crecimiento sostenible propuesta en este capítulo es compatible con un aumento de la demanda mundial de energía para 2030, esto es, un 14 % aproximadamente con respecto a 2010. Como la estrategia genera un crecimiento más rápido del PIB (aproximadamente el 4,7 % anual), la demanda de energía por unidad producida tendrá que reducirse en aproximadamente un 4,5 % anual en promedio.
En comparación con la tendencia actual del 1 %, es evidente que se trata de un objetivo de reducción muy ambicioso (véase el gráfico 3.11). Pero la evi-dencia internacional deja entrever que es factible.
Por ejemplo, Francia, Japón, Estados Unidos y Alemania Occidental, acuciados por la segunda cri-sis internacional del petróleo, mejoraron la eficiencia energética en al menos un 4 % anual durante cinco o más años. Algunos países en desarrollo, partiendo
de niveles más bajos de eficiencia, también han logrado mejoras sostenidas. Durante las décadas de 1980 y 1990, China mejoró su eficiencia a un ritmo promedio de casi el 6 % anual, y de casi el 7 % anual a partir de 2012. Entretanto, los promedios anuales de la mejoras en la India en la década de 2000, mientras duró el auge de los precios del petróleo, fueron de casi el 3 %.
b) Producción de energía y emisiones de dióxido de carbono
La mejora de la eficiencia energética general es solo una de las dimensiones del problema. Otra es el tránsito de las fuentes de energía generadoras de emisiones de carbono a otras que no lo sean. En la actualidad, la producción total de energía es de unos 20.000 millones de toneladas equivalentes de petróleo, de las que alrededor del 8 % se genera a partir de fuentes renovables. Esta combinación es la causa de que las emisiones brutas de CO2 se sitúen en el nivel de 36.000 millones de toneladas. Si las pautas de producción actuales se proyectan hacia el futuro, para el año 2030, aun después de tener en cuenta una aceleración moderada de la producción de energía no generadora de emisiones de carbono, las emisiones brutas de CO2 alcanzarán la cota de los 47.500 millones de toneladas, lo que arroja un total mundial de 24.000 millones y 3.000 millones de toneladas equivalentes de petróleo para las fuen-tes generadoras y no generadoras de emisiones de carbono, respectivamente. Por el contrario, para alcanzar una meta ambiental mínimamente aceptable
para 2030, el IPCC propone en uno de sus escenarios moderados una reducción de las emisiones brutas de CO2 del 41 % en 2030 en relación con 2010, junto con un hipotético incremento del 21 % de la producción total de energía. Para ello sería preciso llevar a cabo un tránsito sumamente difícil hacia unas fuentes de energía que no generaran emisiones de carbono. Tras experimentar con diversos escenarios, resulta que solo puede ser ligera la mejora que podría ser congruente con las extrapolaciones realizadas a escala mundial de casos nacionales relativamente satisfactorios en los que una reducción de la pro-ducción de energía a partir de combustibles fósiles se vio acompañada de un considerable aumento de la producción a partir de fuentes no generadoras de emisiones de carbono. Concretamente, es posible asumir la hipótesis de una rápida desaceleración y sucesivas disminuciones de la producción de ener-gía a partir de fuentes generadoras de emisiones de carbono, que pasarían de más de 18.000 millones de toneladas en la actualidad a 15.000 millones de toneladas equivalentes de petróleo para 2030, y una aceleración considerable del uso de fuentes de energía renovables, que pasaría de 1.500 millones a unos 3.500 millones de toneladas. Esta combina-ción de factores entrañaría una reduccombina-ción de entre 30.000 y 32.000 millones de toneladas de emisiones brutas de CO2 en el horizonte de 2030 (véase el gráfico 3.12). Esta situación podría coincidir con un escenario que se situaría entre los que el IPCC califica de escenario de “sobregiro nulo o limitado”
y de “sobregiro acentuado”. Sin embargo, el alcance del cambio de política necesario para que esto ocurra no es en absoluto nimio.
c) Otras necesidades: hacer frente a los choques en la relación de intercambio, la inversión y la financiación
No se puede exagerar el desafío que plantea una agenda tan transformadora a escala mundial, aunque sea moderada en sus resultados. Las mejoras en eficiencia energética y el tránsito hacia fuentes de energía no emisoras de carbono exigen intercam-bios de tecnología y apoyos financieros, factores ambos que deben ser la base del empuje de la inversión necesaria, incluida la inversión pública en infraestructura física y social, como se analizó anteriormente. El intercambio de tecnología es esencial porque solo unas pocas economías han avanzado suficientemente en la creación de nuevas formas de generar energía a la escala necesaria para que resulten rentables. En el caso de muchas otras
GRÁFICO 3.11 Intensidad en energía de la producción global (volumen) en 1970-2030
(En gramos equivalentes de petróleo)
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD y Modelo de Políticas Mundiales de las Naciones Unidas (GPM).
0 50 100 150 200 250 300 350 400
1970 1976 1982 1988 1994 2000 2006 2012 2018 2024 2030 Sin cambio de políticas
Estímulo global
economías, el listón está demasiado alto, por lo que lo mejor que podrían hacer es adherirse a una agenda “más verde”, pues carecen de la tecnología adecuada y de los recursos financieros para adqui-rirla. Es más, un tránsito a escala mundial desde la energía generada con combustibles fósiles, junto con la hipotética caída demanda global de energía en relación con la producción, comportará una constante presión a la baja sobre el precio mundial de los productos derivados de los combustibles fósiles, aun cuando inicialmente el estímulo fiscal y el impulso de la inversión a nivel mundial puedan causar un cierto grado de inflación de los precios del petróleo.
En estas condiciones, el precio del petróleo —en comparación con una proyección derivada de las tendencias actuales— puede experimentar una evo-lución como la que aparece en el gráfico 3.13. En función del grado en el que la agenda ambiental que se abra camino incorpore la mejoras en la producción y la reutilización de otros productos primarios, así como de las tecnologías que mejoren la eficiencia energética, es probable que dicha agenda acarree graves pérdidas en la relación de intercambio de la mayoría de las economías en desarrollo cuyos ingresos en divisas sean sumamente dependientes de los productos primarios. De hecho, los estudios ponen de relieve que el cumplimiento de las metas de emisiones requiere la reducción de la dependencia no solo del petróleo, sino también de los productos primarios (Izurieta y Singh, 2010).
Esto supone que, por un lado, la hipotética estra-tegia de crecimiento rápido y desarrollo sostenible requiere un impulso descomunal, aunque factible, de la inversión pública y privada en las economías tanto desarrolladas como en desarrollo (véase el gráfico 3.14). Supone también que en ambos grupos de países será considerable la demanda interna de financiación que posibilite un impulso de la inversión a largo plazo.
Por otra parte, las restricciones financieras que experimentan la mayoría de los países en desarrollo
GRÁFICO 3.12 Producción de energía y emisiones en 1970-2030
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD y Modelo de Políticas Mundiales de las Naciones Unidas (GPM).
Nota: MTOE = millones de toneladas equivalentes de petróleo.
Sin cambio de políticas Estímulo global Producción de energía a partir de
fuentes emisoras de carbono Producción de energía a partir de
fuentes no emisoras de carbono Emisiones de CO2
0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000
5000 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500
1970 1982 1994 2006 2018 2030 1970 1982 1994 2006 2018 2030
1970 1982 1994 2006 2018 2030 0
10 000 20 000 30 000 40 000 50 000
GRÁFICO 3.13 Precio del petróleo en escenarios alternativos (Índice, 2005 = 100)
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD y Modelo de Políticas Mundiales de las Naciones Unidas (GPM).
Sin cambio de políticas New Deal verde global 0
50 100 150 200 250
2000 2006 2012 2018 2024 2030
pueden resultar muy estrictas. Una agenda coordina-da a nivel mundial que favorezca las transferencias tecnológicas necesarias para la mitigación del cambio climático podría flexibilizarlas en parte.
También puede considerarse que, a juzgar por las pautas previstas en el precio del petróleo presen-tadas anteriormente (que también pueden mostrar algunos de los productos primarios que entran en la producción de infraestructura y capital fijo), los países exportadores, al menos inicialmente, podrán contar con fuentes adicionales de divisas. En última instancia, esta estrategia necesitará, no obstante, que se produzca un aumento considerable de la demanda de recursos en los países en desarrollo, tanto en tér-minos de financiación interna como externa, a tasas anuales superiores al 10 %, aproximadamente, en los primeros cuatro o cinco años, que posteriormente caerían hasta el 4-5 % anual (véase el gráfico 3.15).
Es cierto que la demanda de financiación también creció considerablemente en el período 2016-2017, pero este aumento obedeció principalmente a la recuperación tras la caída que experimentó tras el episodio de pánico colectivo que tuvo lugar en 2013 cuando la Reserva Federal anunció que iba a reducir su programa de expansión cuantitativa, episodio conocido como taper tantrum. Además, en los años 2012 a 2018 el principal motor de la demanda de financiación fue la especulación inducida por la expansión cuantitativa. En cambio, el incremento que generaría una estrategia coordinada a nivel mundial a partir de 2019 sería principalmente con-secuencia de la financiación en inversión productiva y en infraestructura.
Aunque lo expuesto anteriormente son estimaciones empíricas de proyecciones que están condicionadas al conjunto de supuestos de política para dar forma a un verdadero programa de desarrollo sostenible, debe quedar claro que añadir metas ambientales a la que ya de por sí es una exigente estrategia de crecimiento y desarrollo requiere esfuerzos consi-derables tanto a nivel nacional como internacional.
Lo que cabe dilucidar es si los hipotéticos cambios que se requieren para contribuir a mitigar el cambio climático, siquiera sea de manera discreta, también pueden o no contribuir al crecimiento y al empleo.
GRÁFICO 3.14 Crecimiento de la inversión total (privada y pública) en 2000-2030 (Dólares constantes de 2005, porcentaje interanual ppa)
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD y Modelo de Políticas Mundiales de las Naciones Unidas (GPM).
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 Sin cambio de políticas Estímulo global
Economías desarrolladas Economías en desarrollo, salvo China
GRÁFICO 3.15 Necesidades de financiación totales (internas y externas) como proporción del PIB, salvo China, en 2012-2030 (Dólares constantes de 2005, ppa en porcentaje)
Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD y Modelo de Políticas Mundiales de las Naciones Unidas (GPM).
Sin cambio de políticas Estímulo global -30,0
-20,0 -10,0 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0
2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030
Las estrategias hacia el desarrollo sostenible y el crecimiento económico pueden optar por diversas vías, en función de las condiciones estructurales y las limitaciones de cada país. Con todo, los princi-pales factores que cabe considerar pueden derivarse de los análisis de los multiplicadores presentados anteriormente (cuadros 3.1 y 3.2). Si los encargados de formular políticas consiguen lograr que se incre-mente la proporción de los ingresos laborales hasta niveles cercanos a los registrados en un pasado no muy lejano, el crecimiento experimentará una subida de entre el 0,25 y el 0,75 % anual según el país. Si la totalidad o la mayoría de los países actúan en la misma dirección, los efectos de retroalimentación generarán un crecimiento más rápido y sostenido. La coordinación internacional es crucial para conseguir la implicación de todos los países, así como para facilitar la transmisión de los efectos de la demanda y la productividad mediante el potenciamiento de las redes comerciales y financieras.
Se puede hacer una observación similar en relación con la evaluación de los efectos de un estímulo fiscal financiado con cargo a un incremento de la tribu-tación progresiva y de la creación de crédito. Los multiplicadores del gasto público de determinados países van desde 1,3 a 1,8. En el marco de una agenda coordinada a nivel mundial o regional, esos efectos se amplifican. Reviste una especial importancia saber hasta qué punto la inversión privada se ve estimulada por el impulso fiscal inicial (el efecto de atracción).
Considerando la actual debilidad o insuficiencia de la demanda en muchas economías, se espera que el estímulo fiscal se materialice en un aumento conside-rable de la inversión privada y, por consiguiente, en un crecimiento más rápido de la productividad que el resultante de mantenerse las actuales orientaciones de las políticas.
Una inversión pública significativa en sistemas de transporte y energía limpios es imperativa para esta-blecer unas sendas de crecimiento de bajas emisiones de carbono y operar la transformación de la produc-ción de alimentos que permita atender las necesidades de una población mundial en crecimiento, así como, de manera más general, para hacer frente a los
problemas que ocasionan la contaminación y la degradación del medio ambiente. Ese proceso deberá estar respaldado por políticas industriales eficaces, mediante un mix de ayudas públicas, incentivos fis-cales, préstamos y garantías en ámbitos específicos y una mayor inversión en investigación, desarrollo y adaptación tecnológica, así como una nueva gene-ración de leyes en materia de propiedad intelectual y concesión de licencias. Se necesitarán medidas y apoyo específicos en los países en desarrollo que les permita avanzar sin tener que transitar por la vieja y polvorienta senda del desarrollo como así lo hicieron en su día las actuales economías avanzadas.
En este caso, la coordinación es decisiva por otros dos motivos. En primer lugar, en muchos países, en particular del mundo en desarrollo, las limita-ciones al crecimiento pueden venir, no por el lado de la demanda, sino por los estrangulamientos de la oferta en determinados sectores o por la falta de financiación extranjera. Es preciso, pues, adoptar una estrategia coordinada para garantizar que ninguno de esos choques provoque una fuga de capitales y que el comercio pueda compensar las deficiencias de la oferta interna. En segundo lugar, el estado de la tecnología, los conocimientos técnicos y los equipos de capital complejos pueden ser factores fundamen-tales que frenen el crecimiento de la productividad en muchos países en desarrollo. En muchos casos, esos países no podrán lograr las condiciones básicas necesarias para su despegue económico y realizar las economías de escala requeridas para ser rentables.
La coordinación para apoyar las transferencias de tecnología y el acceso a los mercados es, por ello, fundamental.
Teniendo en cuenta las estimaciones examinadas, y presuponiendo la existencia de un grado efectivo de coordinación internacional en materia de políticas (incluida la cooperación Sur-Sur), parece realista pensar que un conjunto de políticas basadas en la redistribución, la expansión fiscal y el impulso de las inversiones promovidas por el Estado propiciará que las economías desarrolladas puedan registrar unas tasas sostenidas de crecimiento del PIB de entre un 1 y un 1,5 % superiores a las que pueden