Flujos financieros ilícitos de empresas multinacionales y pérdidas de ingresos multinacionales y pérdidas de ingresos

tributarios

Optimizar la movilización de recursos internos por parte de los países en desarrollo requiere contener las fugas de ingresos públicos ligadas a flujos financieros ilícitos motivados por consideraciones fiscales. Esto ocurre principalmente cuando las empresas multi-nacionales reducen sus obligaciones tributarias en materia de impuesto de sociedades trasladando sus beneficios a filiales ubicadas en paraísos fiscales¹. También sucede cuando las empresas multinacionales aprovechan las lagunas existentes en la legislación tributaria nacional o en los tratados de tributación internacional².

La Sociedad de las Naciones aprobó las actuales nor-mas internacionales sobre el impuesto de sociedades

en la década de 1920. Sus principales características incluyen el principio de entidad separada, que con-sidera a las filiales de las empresas multinacionales como entidades independientes, y el principio de plena competencia, según el cual las transacciones imponibles realizadas entre las distintas entidades de las empresas multinacionales se tratan como si estas entidades no estuvieran relacionadas entre sí.

Estos principios se adoptaron en un período en que el comercio internacional abarcaba principalmente productos primarios y bienes acabados de estructuras empresariales relativamente simples. Los principios señalados se han vuelto menos pertinentes a medida que los productos intermedios y los activos intangi-bles han adquirido mayor peso en las transacciones internacionales y la producción se ha organizado progresivamente en torno a cadenas de valor mun-diales (TDR 2018). Además, resulta cada vez más

difícil para las autoridades tributarias fiscalizar los precios de las transferencias entre las distintas entida-des de una empresa multinacional, debido a la falta de referencias de transacciones comparables entre entidades independientes. Esta situación ha permitido a las empresas multinacionales asignar sus activos más valiosos y el grueso de sus beneficios a filiales radicadas en jurisdicciones de baja tributación, con el resultado de una proliferación de flujos financieros ilícitos motivados por consideraciones impositivas.

a) Cuantificación del problema

La propia naturaleza de los flujos financieros ilícitos y la consiguiente falta de transparencia hace muy difícil calcular las pérdidas fiscales ocasionadas por la elusión de impuestos que practican algunas empre-sas³. Aunque dos estudios recientes (cuadro 5.1) han aportado nuevas estimaciones a la literatura existente (véanse, por ejemplo, Dharmapala, 2014; y Cobham y Janský, 2018, para cálculos detallados), estas todavía presentan diferencias sustanciales, debido a las disi-militudes en la metodología, el período de referencia y los países objeto de estudio.

Tørsløv et al. (2018) son conservadores a la hora de cuantificar las pérdidas tributarias, que sitúan en 180.000 millones de dólares a nivel mundial, y en 49.000 en las economías en desarrollo y en transi-ción⁴ —de los cuales la mitad corresponde a los países BRICS (Brasil, Federación de Rusia, India, China y Sudáfrica). Por el contrario, Cobham y Janský (2018) estiman que las pérdidas de ingresos públicos ascienden a unos 500.000 millones de dólares al año, de los cuales 194.000 corresponden a las economías en desarrollo y en transición⁵.

A pesar de la gran divergencia en el volumen esti-mado de los flujos financieros ilícitos, en general sí se concuerda en dos cuestiones. En primer lugar, un pequeño número de jurisdicciones tributarias reci-ben volúmenes desproporcionadamente grandes de beneficios obtenidos por una actividad económica realizada en otra. Entre ellas figuran varias econo-mías desarrolladas que albergan grandes centros financieros, lo que contrasta con el estereotipo de que los paraísos fiscales son pequeños países insulares. En segundo lugar, la pérdida de ingresos tributarios se encuentra ampliamente repartida entre el resto de jurisdicciones. En términos absolutos, esas pérdidas son mayores en los países de ingreso alto pero, como proporción del PIB o de la recaudación tributaria total, las fugas de ingresos tributarios

son más relevantes en los países de ingreso bajo.

Paradójicamente, a pesar de que las jurisdicciones que se han beneficiado de los flujos financieros ilí-citos motivados por consideraciones fiscales durante décadas representan un grupo reducido, fue solo recientemente cuando los gobiernos de los países perjudicados han comenzado a abordar el problema mediante políticas de amplia envergadura.

b) Respuestas de política recientes y en curso Se han adoptado varias medidas a nivel nacional y multilateral, especialmente desde la crisis financiera mundial, para poner freno a los flujos financieros ilícitos motivados por consideraciones impositivas de las empresas multinacionales. En gran medida fue una reacción ante la indignación de la ciudadanía a las constantes presiones de la austeridad fiscal, que coincidieron con el escándalo desencadenado por las informaciones sobre la escasa o nula tributación de algunas empresas multinacionales en los países en que operaban, gracias al traslado de beneficios a centros financieros extraterritoriales de baja tribu-tación. En esta subsección se pasa revista a algunos

CUADRO 5.1 Pérdida de ingresos ocasionada por la elusión de impuestos de las empresas sobre la base de una serie de estudios recientes

Cobham y

Janský (2018) Tørsløv et al.

(2018)

Año de referencia 2013 2015

País o área geográfica Economías desarrolladas 300,7 0,3 133,4 0,2 Economías en desarrollo

y en transición de las cuales:

193,6 2,3 49,4 0,2

África 18,8 2,3 n.d. n.d.

América Latina y el Caribe 35,6 2,3 n.d. n.d.

Países en desarrollo de Asia y

Oceanía 138,8 1,7 n.d. n.d.

Economías en transición 0,4 0,6 n.d. n.d.

Mundo 494,3 182,8

Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD, basados en Cobham y Janský (2018: table A2 - GRD estimates) y Tørsløv et al. (2018).

Nota: Cobham y Janský (2018) abarcan más países que Tørsløv et al. (2018), especialmente en lo que respecta a las economías en desarrollo y en transición, y proporcionan estimaciones individuales para 145 países. El estudio de Tørsløv et al. (2018) engloba 26 países desarrollados, 11 economías en desarrollo y en transición (Brasil, Chile, China, Colombia, Costa Rica, Federación de Rusia, India, México, República de Corea, Sudáfrica y Turquía) y un residual denominado “resto del mundo”, que se incluye en el segundo grupo. Las jurisdicciones que los autores respectivos consideran paraísos fiscales no se incluyen en las cifras que figuran en el cuadro.

de los logros recientes y se destacan algunos de sus principales inconvenientes.

i) Nivel multilateral

El Proyecto de la OCDE y del G20 sobre la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios, Proyecto BEPS (por sus siglas en inglés: Base Erosion and Profit Shifting), iniciado en 2013 bajo la dirección de ambas organizaciones, tiene por objetivo gravar los beneficios allá donde se realizan actividades eco-nómicas lucrativas y se crea valor. Como parte del proyecto se han publicado una serie de informes que contienen recomendaciones de políticas en 15 ámbitos de acción (OECD, 2013a, 2013b, 2015a). En junio de 2016 se estableció un Marco Inclusivo para garantizar una aplicación amplia y completa. Con todo, a pesar del gran número de miembros que lo integran (en junio de 2019 eran 129, cifra que representaba más del 95 % de la producción mundial), todavía se cues-tiona su legitimidad, debido al limitado papel de los países en desarrollo en la toma de decisiones (véanse, por ejemplo, Mosquera, 2015; Burgers y Mosquera, 2017; Fung, 2017).

Los logros del Marco Inclusivo se centran en dos ámbitos principales⁶. En primer lugar, la institución de la Convención Multilateral sobre la Aplicación de Medidas relativas a los Tratados Fiscales para Prevenir la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios, también conocida como el Instrumento Multilateral, que entró en vigor el 1 de julio de 2018. Este Instrumento Multilateral permite a las jurisdicciones integrar los resultados del Proyecto BEPS en sus redes existentes de acuerdos bilatera-les sobre doble imposición, para dificultar que las empresas multinacionales puedan eludir impuestos en dos jurisdicciones. En segundo lugar, el Estándar Común de Reporte (CSR, por sus siglas en inglés) para el intercambio automático de información tiene por objeto aumentar la transparencia y el intercambio de información a efectos tributarios. Más de 100 países⁷ se han comprometido a implementarlo, y los intercambios de información iniciales tuvieron lugar entre los primeros usuarios en 2017⁸. Paralelamente, en el marco de la Acción 13 del Proyecto BEPS y del paquete de medidas para la implementación de la presentación de informes sobre cada país, las autoridades tributarias empezaron a compartir indi-cadores fundamentales de cada entidad integrante de cualquier empresa multinacional con unos ingre-sos consolidados a nivel de grupo de al menos 750 millones de euros. Se intercambiaron datos sobre los ingresos declarados, los beneficios antes del

impuesto de sociedades, el impuesto de sociedades abonado y devengado, el capital social, las ganancias acumuladas, el número de empleados y los activos tangibles. Esta información facilita la inspección de las autoridades tributarias nacionales y puede servir de base para las auditorías tributarias⁹.

Si bien estos logros del Proyecto BEPS representan un hito en la reforma de la arquitectura tributaria interna-cional, subsisten importantes deficiencias¹⁰. Sobre todo en los países en desarrollo, la complejidad añadida de las nuevas normas y el hecho de que estas no tengan en cuenta algunas de las especificidades de sus economías están dificultando la comprensión y aplicación del conjunto de recomendaciones del Proyecto BEPS, lo cual sobrecarga más si cabe la limitada capacidad de las autoridades tributarias de muchos países en desarrollo.

Además, los países pueden sentirse presionados, por ejemplo, por la amenaza de verse incluidos en listas de países que no respetan las normas fiscales interna-cionales ampliamente acordadas. Tratar de evitar la inclusión en esas listas y las sanciones consiguientes puede hacer que un país desvíe recursos para enmendar prácticas que quizás conlleven escasos beneficios o repercusiones positivas de carácter indirecto para el país (IMF, 2019). Además, muchos observadores pre-vén un aumento del número de controversias en materia tributaria, por lo que se corre el riesgo de que estas se solucionen mediante procedimientos de arbitraje cuya transparencia pueda ser deficiente (ICRICT, 2019a)¹¹. Si bien se están realizando algunos esfuerzos inter-nacionales para ayudar a los países en desarrollo a crear capacidad en el ámbito de la auditoría tributaria, las limitaciones de recursos siguen constituyendo un escollo fundamental para esos países. Además, cunde la preocupación de que las normas jurídicas indicativas, creadas en el marco del Proyecto BEPS, se convierta en derecho imperativo. Esto ya ha ocu-rrido, por ejemplo, en el marco de la Corporación Financiera Internacional del Grupo Banco Mundial, la Organización Mundial del Comercio (OMC) o los tratados bilaterales de inversión¹², y otro tanto podría suceder con otras instituciones internacionales.

Quizás lo más significativo es que el problema de la competencia tributaria sigue sin ser abordado por el Proyecto BEPS, excepto en casos extremos que pueden caer dentro del ámbito de la “planificación fiscal agresiva” con arreglo a la Acción 5 del Proyecto BEPS. La competencia tributaria se ha generalizado y ha supuesto una reducción significativa de los tipos oficiales del impuesto de sociedades (gráfico 5.1).

A pesar del Proyecto BEPS, cunde la preocupación por el resto de ámbitos en que pueden darse prácticas de traslado de beneficios. El FMI (IMF, 2019: 10-11) señala que todavía surgen importantes oportunida-des de traslado de beneficios, sobre todo —aunque no exclusivamente— en relación con la asignación del riesgo dentro de las empresas multinacionales, la valoración de los activos intangibles y la elusión o limitación de la presencia física. Con la creciente importancia y prominencia de los modelos de negocio complejos, que presentan un componente sustancial de activos intangibles y hacen un uso intensivo de la tec-nología, estas dificultades no harán más que aumentar.

Algunos expertos incluso sostienen que el trabajo rea-lizado en el marco del Proyecto BEPS sobre prácticas tributarias perjudiciales ha dado lugar a que los países se vean presionados a adoptar ciertas medidas, entre ellas la normalización (y el aumento) de “incentivos aceptables” —tales como los regímenes tributarios preferenciales conocidos como Patent Box (regímenes especiales de patentes), las zonas económicas especia-les o las zonas francas industriaespecia-les. Estas respuestas adoptadas de manera unilateral son perjudiciales para las contramedidas colectivas (ICRICT, 2019a).

Es importante señalar que en el Proyecto BEPS se observó el principio de consideración de las filiales de las empresas multinacionales como entidades separadas que realizan transacciones en condiciones de plena competencia, fundamentalmente porque varios países miembros de la OCDE insistieron en ello cuando se inició el proyecto. Al mitigar las esperan-zas de que el Proyecto BEPS pudiera adoptar con el tiempo un sistema de tributación unitaria, se podría haber proporcionado un incentivo a las corporaciones para incrementar su “planificación” tributaria. Sin embargo, el inveterado llamamiento de la UNCTAD en favor de un cambio hacia la tributación unitaria ha conseguido recientemente el respaldo de la Directora Gerente del FMI (Lagarde, 2019). Además, a princi-pios de 2019, la OCDE inició consultas nominalmente relacionadas con la “digitalización” pero entendidas de manera uniforme como destinadas a abordar de manera más amplia los principios rectores de las normas tributarias internacionales. En esas consultas se están considerando diversas opciones para evolu-cionar del principio de plena competencia a un criterio de reparto en base a una fórmula¹⁵.

ii) Nivel nacional

Entre las iniciativas de carácter nacional, la Ley de Reducción de Impuestos y Empleo de 2017 de Se estima que la pérdida de ingresos que genera la

competencia tributaria podría ser hasta cinco veces mayor que la causada por los flujos financieros ilí-citos motivados por consideraciones impositivas¹³. Aunque la competencia tributaria y la elusión de impuestos guardan únicamente una relación indirecta, es posible que al dificultar la elusión de impuestos para las empresas multinacionales se provoque una competencia tributaria aún más intensa en el caso de las inversiones reales, ya que cabría esperar que las empresas multinacionales respondan cabildeando ante las autoridades públicas para lograr mayores rebajas de impuestos. Esto podría contribuir aún más a una competencia a la baja en el caso de los tipos del impuesto de sociedades. Además, las empresas multinacionales podrían relocalizar sus actividades reales en jurisdicciones de baja tributación, lo que les permitiría satisfacer el “criterio de actividad sustancial” y, en consecuencia, ahorrar gastos en concepto de impuestos, independientemente del grado de ineficiencia de ese traslado desde el punto de vista económico. En general, la situación obliga a reconocer que la aplicación por las jurisdicciones de tipos de gravamen bajos o nulos surte efectos indirectos adversos, por lo que debe evitarse una competencia a la baja a la hora de fijar los tipos ofi-ciales del impuesto de sociedades¹⁴.

GRÁFICO 5.1 Tipo legal medio del impuesto de sociedades, por grupo de países en 2000-2018 (En porcentaje)

Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD, a partir de la información de la base de datos Corporate Tax Statistics de la OCDE.

Nota: Las cifras que figuran en el gráfico son medias no ponderadas.

Se excluyen las jurisdicciones que aplican un tipo impositivo.

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 África

América Latina y el Caribe Países en desarrollo de Asia Países desarrollados Economías en transición 10

15 20 25 30 35

los Estados Unidos de América supuso un cambio radical. Aparte de reducir el tipo del impuesto fede-ral de sociedades del 35 % al 21 % y de basarse en algunos de los principios del Proyecto BEPS —en particular el principio de imposición única, según el cual todos los ingresos deben tributar una sola vez¹⁶—, esta Ley estableció un tipo mínimo efec-tivo global del impuesto de sociedades sobre los beneficios extraterritoriales. Esto podría allanar el camino para la aplicación de enfoques similares en otros lugares, como evidencian por ejemplo los llamamientos en este sentido realizados por Francia y Alemania a finales de 2018 y principios de 2019 (Reuters, 2018a, 2019).

La Directiva de la Unión Europea por la que se esta-blecen normas contra las prácticas de elusión fiscal entró en vigor en los 28 Estados miembros el 1 de enero de 2019. Además de las normas mínimas del Proyecto BEPS¹⁷, una recomendación clave pasó a ser obligatoria para los Estados miembros: una norma general común contra la elusión para que los regí-menes tributarios “agresivos” puedan ser declarados ilegales más fácilmente por los tribunales. Mientras tanto, la reciente adopción de un “gravamen sobre los beneficios desviados” en el Reino Unido y Australia

—que tiene por objeto contrarrestar la utilización de técnicas agresivas de planificación tributaria—

se aparta del enfoque consensuado del Proyecto BEPS^{18 19}. Si bien este hecho refleja la frustración por la lentitud del proceso de implementación del Proyecto BEPS, es posible que ese tipo de medidas unilaterales no siempre se adapten a las necesidades de los países en desarrollo.

Paralelamente, varios países latinoamericanos han trabajado para frenar el uso de paraísos fiscales mediante el establecimiento y el mantenimiento acti-vo de listas de ese tipo de jurisdicciones. El Brasil, por ejemplo, ha impuesto un tipo de retención tributaria cuando se trata de pagos de servicios a entidades radicadas en paraísos fiscales identificados que es más elevado (25 %) que el aplicable en las de juris-dicciones ordinarias (15 %). Al mismo tiempo, varios países en desarrollo han adoptado el “sexto método”

para la valoración de los precios de transferencia, siguiendo la experiencia de la Argentina, como se explica más adelante²⁰.

Tanto las iniciativas multilaterales como las específi-cas de cada país han contribuido a que las cuestiones impositivas pasen a ocupar un lugar prioritario en la agenda internacional. Sin embargo, han provocado

que el sistema sea más complejo y, por lo tanto, más difícil de gestionar, especialmente para los pequeños países en desarrollo. Además, no hay indicios de que hayan disminuido las pérdidas de ingresos públicos debidas a flujos financieros ilícitos motivados por consideraciones impositivas. En conjunto, suscita dudas sobre el enfoque actual y exige una reforma profunda del sistema tributario internacional. A con-tinuación se detallan los principios fundamentales en los que debería basarse dicha reforma.

c) Posibles soluciones

Es evidente que las empresas multinacionales pueden aprovecharse indebidamente de los sistemas impositi-vos nacionales que tratan a sus filiales como sociedades individuales separadas. Si se acepta que los beneficios de las empresas multinacionales se generan colectiva-mente a nivel de grupo, tiene mucho más sentido la adopción de un sistema de tributación unitaria para todo el grupo. La introducción de un tipo mínimo efec-tivo global del impuesto de sociedades sobre el total de beneficios de una empresa multinacional limitaría los perjuicios que ocasiona la competencia tributaria entre países y evitaría el arbitraje en esta materia. Este tipo podría fijarse en torno al 20 % o 25 %, que es el promedio de los tipos nominales actuales aplicados en todo el mundo. Esto simplificaría en gran medida el sistema fiscal mundial y contribuiría a aumentar la recaudación tributaria de todos los países.

Llegados a este punto, cabría dilucidar la manera de repartir entre los países esos impuestos sobre los beneficios de las empresas. En este sentido, actualmente se están debatiendo varias opciones al respecto. Uno de los mecanismos sería de la asigna-ción de beneficios residuales, que implica atribuir un rendimiento “normal” a los países de origen y utilizar una fórmula para asignar los beneficios restantes (residuales) a otros países en los que opera la empresa multinacional. Otra posibilidad es gravar los flujos de efectivo en función del destino de estos. Bajo este sistema, el país en el que se venden los bienes recauda el impuesto (de modo que las importaciones están sujetas a tributación, pero las exportaciones no) y el gravamen no se aplica a los beneficios, sino a los flu-jos de efectivo —los ingresos menos todos los gastos no financieros, incluidos los gastos de capital y los salarios. La tercera vía, y la más prometedora para los

Llegados a este punto, cabría dilucidar la manera de repartir entre los países esos impuestos sobre los beneficios de las empresas. En este sentido, actualmente se están debatiendo varias opciones al respecto. Uno de los mecanismos sería de la asigna-ción de beneficios residuales, que implica atribuir un rendimiento “normal” a los países de origen y utilizar una fórmula para asignar los beneficios restantes (residuales) a otros países en los que opera la empresa multinacional. Otra posibilidad es gravar los flujos de efectivo en función del destino de estos. Bajo este sistema, el país en el que se venden los bienes recauda el impuesto (de modo que las importaciones están sujetas a tributación, pero las exportaciones no) y el gravamen no se aplica a los beneficios, sino a los flu-jos de efectivo —los ingresos menos todos los gastos no financieros, incluidos los gastos de capital y los salarios. La tercera vía, y la más prometedora para los