La transformación de la banca ha sido un elemento medular de la transición financierizada hacia un mundo hiperglobalizado. La combinación de activi-dades de venta al por menor e inversión, el cambio de modelo al empaquetado, reempaquetado e intercam-bio comercial de activos existentes, la elaboración de nuevos productos financieros y la tendencia a ocultar estas actividades a los entrometidos reguladores han dado lugar a mercados financieros sumamente concentrados. Estos, a su vez, son supervisados por bancos que se dedican a prácticas especulativas, y a menudo depredadoras, que en ese proceso han creci-do hasta hacerse demasiacreci-do grandes para quebrar. La crisis financiera mundial puso de manifiesto la magni-tud del despilfarro y los daños que pueden generar los mercados financierizados. Por otra parte, tal como se señala en capítulos anteriores del presente Informe, la inversión productiva se ha resentido de ello tanto en el sector privado como en el público, pese a la proli-feración del crédito y el incremento espectacular de los flujos de capital transfronterizos. Si bien hay quien argumenta que gracias a las reformas acometidas a raíz de la crisis el sistema actual es “más seguro, más sencillo y equitativo” (FSB, 2017), esa afirmación es discutible, ya que incluso quienes están en el núcleo del sistema financiero siguen desconfiando de las
“mentiras de las finanzas” (Carney, 2018).
No obstante, aunque las políticas públicas no han logrado dar la respuesta que requería la crisis, la banca pública está experimentando una especie de renacimiento. Ello obedece, en parte, a la pre-ocupación de que la banca privada no ha hecho lo suficiente para favorecer el desarrollo, pero en parte también por el reconocimiento del papel positivo que han desempeñado los bancos públicos con su financiación anticíclica. En los años inmediatamente
posteriores a la crisis financiera global son numerosos los nuevos bancos y fondos públicos nuevos creados, en particular en los países en desarrollo, al tiempo que los bancos públicos existentes se han fortalecido y han visto ampliadas sus funciones. Algunos nuevos bancos ya han eclipsado a las instituciones de Bretton Woods por el volumen de sus activos, capacidad de préstamo y cobertura. ¿Pueden estos bancos con-vertirse en el centro neurálgico del gran impulso inversor necesario para cumplir los objetivos de la Agenda 2030 y acometer un New Deal verde global?
Sin duda, ese tipo de instituciones públicas ofrecerían el medio más directo de ampliar la disponibilidad de financiación para el mundo en desarrollo, en particular. No obstante, se da la paradoja de que, pese al amplio consenso existente en torno a la idea de que se requiere mucha más financiación a largo plazo para satisfacer las necesidades en materia de infraestructura y alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), los principales accionistas de las grandes instituciones financieras multilaterales mues-tran poco interés en potenciar ese tipo de apoyo. Más bien, como se señala en el capítulo II, la intención es inducir un aumento significativo de la financiación del sector privado para que invierta en infraestructura.
Hay cuatro aspectos que se deben tener en cuenta para superar esa paradoja. En primer lugar, el capital que es paciente y catalizador tiende a ser público, no privado. En segundo lugar, si bien es un factor importante el tipo de crédito que ofrecen esos bancos, el volumen también importa; el número de bancos públicos que cuentan con fondos suficientes es dema-siado reducido. En tercer lugar, el “redescubrimiento”
de la banca pública no debe desembocar en una deri-vación hacia necesidades privadas y especulativas
a costa de las productivas; se requiere un mandato claro que valore la rentabilidad social, no solo la financiera. En cuarto lugar, y tal vez más importante, la simple existencia de bancos denominados públicos no significa automáticamente que su incidencia sea
“pública” o que repercuta en el desarrollo: para que eso ocurra, los bancos deben articularse con otras instituciones financieras en un sistema amplio que apoye el desarrollo inclusivo y sostenible. Hasta ahora, algunas de las respuestas más notables ante los desafíos actuales han provenido de bancos y fondos públicos del Sur. Entre otras iniciativas, figuran la creación y expansión concertada de bancos regionales de desarrollo y fondos para infraestructuras; la con-cesión directa por bancos nacionales de préstamos a inversores, tanto a nivel regional como nacional, y el recurso a los bancos centrales para generar, asig-nar y regular crédito donde resulte más necesario.
Algunos bancos del Norte también están realizando actuaciones similares, pero queda mucho por hacer, e incluso las iniciativas del Sur de mayor visibilidad requieren más respaldo para estar a la altura de las grandes esperanzas depositadas en ellas.
Sin embargo, aunque cada vez se oyen más voces en favor de la banca pública, algunos países han tomado otro rumbo. En el Brasil, por ejemplo, con el nuevo Gobierno federal, el banco público de desarrollo BNDES se ha visto recientemente en la tesitura de tener que devolver por adelantado los préstamos que había recibido del Tesoro Nacional, que hasta ahora era su principal fuente de financiación. Los recursos del banco podrían reducirse aún más en virtud de una nueva propuesta de utilizar el ahorro nacional obligatorio para contribuir a sufragar el gasto de la seguridad social brasileña. Estas medidas restarían al Brasil capacidad para financiar inversiones a largo plazo, ya que el BNDES es actualmente responsable de financiar más de la mitad de los préstamos con vencimiento a más de cinco años (Rossi, 2018).
Mientras tanto, en la India hay llamamientos para que se privaticen los bancos estatales.
Por tanto, aunque para muchos los argumentos a favor de la banca pública son tanto o más sólidos que nunca, todavía es necesario tratar de convencer a otros de sus ventajas. Ese es el propósito del pre-sente capítulo, en el que se destacan algunos de los espacios prometedores para la banca pública como importante fuente de financiación para un New Deal verde global. Comienza con una breve descripción del sistema bancario público y un recordatorio de que este ha funcionado mejor cuando ha estado ani-dado en un sistema de instituciones financieras bien articulado y orientado al desarrollo (sección B). Se señalan algunas de las amenazas actuales, como las nuevas versiones de la titulización. En la sección C se examinan las funciones de financiación de apoyo que pueden desempeñar los bancos centrales, los bancos públicos nacionales, los bancos regionales y otros vehículos, como los fondos soberanos de inversión (FSI). Este examen lleva a la conclusión (sección D) de que, incluso en el actual entorno globalizado, es posible que los países en desarrollo aprovechen mejor y de manera eficaz y relativamente rápida estos potentes recursos.
Su importancia se evidencia en los gráficos 6.1 y 6.2, en que se describen los vínculos entre el cambio climático y el sistema financiero, y donde puede observarse cómo la banca pública puede desempe-ñar un papel importante en la mitigación del cambio climático y la transformación estructural. Este parti-cular pone en evidencia la necesaria coherencia, por un lado, entre las iniciativas emprendidas al amparo de una política que persiga reducir las emisiones de carbono y, por otro, entre el mundo de la financiación y la inversión. Si las carteras financieras no están en síntonía con las políticas climáticas, podría produ-cirse un “momento Minsky climático”, en el que un rápido ajuste de todo el sistema en función del cam-bio climático amenazaría la estabilidad financiera, además de tener efectos más amplios y repercutir en la productividad y el crecimiento (Scott et al., 2017, pág. 104).
1. Reseña del sistema bancario público El Banco Mundial estimó en 2012 que los bancos públicos de propiedad estatal representaban una cuarta parte del total de los activos de los sistemas
bancarios de todo el mundo, proporción que se eleva-ba al 30 % en la Unión Europea y que era aún mayor en muchos países en desarrollo (de Luna-Martínez y Vicente, 2012, pág. 2). En algunos estudios más recientes se reflejan resultados similares: se
B. Banca pública para el desarrollo
• Fenómenos
meteorológicos extremos, sequías, inundaciones, altas temperaturas
• Cambios climáticos graduales
• Conflictos y amenazas para la seguridad
• Desplazamiento humano y animal
• Debilitamiento de la economía, caída de
• Desmantelamiento del capital físico cultivos y nuevos sistemas agrícolas
• Inhabitabilidad de algunas zonas
• Desplazamiento de población y aumento de la migración
• Aumento de los litigios
• Encarecimiento de los seguros
• Episodios de escasez de alimentos
• Incremento de precios en otras áreas que se benefician del aumento de las temperaturas
• Pérdidas financieras, contagio, contracción del crédito, repercusión en la economía
• Pérdidas en los mercados financieros (depreciación de acciones, bonos y productos básicos)
• Pérdidas en los mercados crediticios (préstamos a los hogares y las empresas)
• Cobertura de pérdidas, quiebras en el mercado de seguros
• Pérdidas para los hogares y las empresas sin seguro
• Pasivo y riesgo operativo
• Mayor riesgo potencial del impago de la deuda soberana
RIESGO FÍSICO ECONOMÍA MECANISMO DE
TRANSMISIÓN SISTEMA FINANCIERO GRÁFICO 6.1 El cambio climático provoca un ciclo de retroalimentación negativa entre riesgo
económico y riesgo financiero
Fuente: Secretaría de la UNCTAD, ampliación a partir de NGFS, 2019; Campiglio et al., 2017; 2018; Scott et al., 2017, y Tooze, 2019.
identifican cerca de 700 bancos públicos en todo el mundo (partiendo de una definición prudente), que controlan unos 38 billones de dólares en activos, lo que equivale al 48 % del PIB mundial y alrededor del 20 % de todos los activos bancarios (Marois, 2019, pág. 155). Obviamente, estos valores serían mucho mayores si se incluyeran también los bancos centrales, los bancos multilaterales, los fondos de pensiones y los fondos soberanos.
Algunos de los actuales bancos públicos tienen una larga historia1, pero otros son muy recientes, lo que refleja la reciente reevaluación del papel de la banca pública después de varios decenios en que sobre todo los bancos de desarrollo fueron perdiendo protago-nismo o decididamente marginados. Hasta una cuarta parte de los bancos públicos que respondieron a la última encuesta del Banco Mundial se establecieron a partir del año 20002. Las economías avanzadas también están volviendo a reivindicar el papel de los bancos nacionales de desarrollo, lo que demuestra
que incluso en los sistemas financieros de mayor calado y envergadura sigue siendo necesaria la banca pública apoyada por el Estado3. Así pues, podemos encontrar bancos públicos nacionales en la mayoría de los países y en todas las regiones del mundo4. También han cambiado muchas cosas en los planos regional e internacional. Por ejemplo, han entrado en escena el Nuevo Banco de Desarrollo, creado por los países del grupo BRICS (Brasil, Federación de Rusia, India, China y Sudáfrica), el Banco Asiático de Inversiones en Infraestructura (AIIB) y el Banco del Sur. Mientras tanto, bancos internacionales de larga data, como el Banco Islámico de Desarrollo y la entidad latinoamericana Corporación Andina de Fomento (CAF), han ampliado considerablemente su escala y alcance. Estos bancos regionales nuevos y existentes liderados desde el Sur tienen potencial para incrementar la financiación disponible para los países en desarrollo y eclipsar a bancos multilaterales de desarrollo más antiguos (cuadro 6.1)5.
GRÁFICO 6.2 La transición a una economía verde entraña distintos riesgos para la estabilidad financiera
Fuente: Véase el gráfico 6.1.
• Políticas públicas relativas al clima
• Presión de los
consumidores en pro de la economía verde generación eléctrica a base de carbón) formas de producción de energía; se encarecen las antiguas
• Modernización de la infraestructura necesaria para las fuentes renovables limpias
• Nuevos métodos agrícolas para reducir las emisiones en la antigua economía y aparición de nuevos empleos en la economía verde
• Migración y circulación
• Pérdida de antiguos mercados de exportación y apertura de otros nuevos
• Cancelación de deudas
• Quiebra de empresas
• Ineficiencias en los mercados de seguros
• Auge en nuevos sectores, ganancias en los mercados financieros
• Pérdidas en el mercado de créditos (al quebrar las empresas antiguas, los bancos sufren pérdidas por impago; aparecen nuevas empresas, los nuevos préstamos son rentables)
ECONOMÍA MECANISMO DE
TRANSMISIÓN SISTEMA FINANCIERO
• Los bancos centrales: Revisar los modelos y los enfoques; generar crédito y orientarlo hacia nuevas actividades verdes, abandonando las actividades tradicionales dependientes de los combustibles fósiles
• Los bancos nacionales: Apoyar a las empresas y las inversiones en nueva infraestructura, actividades agrícolas y otras actividades comerciales verdes; I+D innovadora
• Los bancos regionales: Apoyar los préstamos transversales e interregionales para favorecer actvidades más ecológicas
• Otros ministerios, en un ciclo de articulación positiva: Apoyar prestaciones y ayudas sociales a los grupos de la sociedad que han perdido su empleo y sus medios de vida; respaldar la educación, así como la I+D en relación con nuevas tecnologías más ecológicas; los fondos de pensiones y los fondos de inversión soberanos deben dejar de financiar actividades basadas en los combustibles fósiles y en su lugar promover las energías renovables
RESPUESTAS
Un segundo rasgo del último decenio que cabe des-tacar es el establecimiento de nuevas instituciones financieras públicas no bancarias para apoyar la inversión a largo plazo, que a menudo colaboran con los bancos. Se trata de inversores públicos, como fon-dos soberanos que capitaliza el Estado (a menudo con regalías obtenidas por la exportación de productos básicos, pero en ocasiones también con préstamos del banco central o subvenciones del Tesoro Público) y que en algunos casos tienen un mandato explícita-mente orientado al desarrollo (cuadro 6.2).
Hay otras entidades financieras públicas que quedan fuera del ámbito de este capítulo y que desempeñan un papel significativo en el panorama de la banca pública. Entre estas figuran las instituciones financie-ras de exportación e importación, las sociedades de
garantía y las compañías de seguros, todas las cuales pueden incorporar funciones bancarias y trabajar en estrecha colaboración con los bancos. También cabe citar el gran número de pequeños bancos públicos, a menudo comunitarios o empresariales, y las mutua-lidades, que contribuyen de manera significativa a la diversidad del sistema bancario público (véase, por ejemplo, Steinfort, 2019).
Cinco características determinan en qué medida estas entidades públicas pueden ser catalizadoras y trans-formadoras, y, de ese modo, contribuir al crecimiento inclusivo y a la consecución de los ODS6:
• Un mandato claro entre cuyos objetivos figuren la obtención de resultados desde la perspectiva del desarrollo sostenible, la ayuda a las regiones
CUADRO 6.1 Bancos públicos de desarrollo: selección de características Activos / Préstamos
pendientes de cobro (en miles de millones
de dólares) Características distintivas Bancos de desarrollo
regionalesa 40,2 Los bancos regionales del Sur centran sus objetivos en la región y la mayoría de sus propietarios se encuentran en esta, si bien algunos tienen una minoría de accionistas del Norte; los préstamos suelen concederse en condiciones concesionales y no se les aplica ninguna condicionalidad.
Nuevos bancos
del Surb 249,4
Multilateralesc Grupo Banco
Mundial 300,0
Siguen estando controlados mayoritariamente por los principales países avanzados, mientras que los préstamos se conceden principalmente al Sur, y están sujetos a condiciones. Préstamos a largo plazo, también para infraestructuras; las nuevas reformas para el aumento de la financiación, que prevén también la titulización (véase el recuadro 6.1).
Banco Africano de Desarrollo;
Banco Asiático de Desarrollo; Banco Interamericano de Desarrollo
197,0 Entre el 30 % y el 50 % son propiedad del Norte; los préstamos son regionales.
Fuente: Recopilación de la Secretaría de la UNCTAD.
Notas:
a Préstamos pendientes a 2017 del Banco de Comercio y Desarrollo, el Banco de Desarrollo del África Oriental, el Banco de Desarrollo del África Occidental, el Banco de Desarrollo de los Estados del África Central, la CAF, el Banco de Desarrollo del Caribe y el Banco Centroamericano de Integración Económica.
b El cálculo de la capacidad potencial de préstamo del AIIB y del Nuevo Banco de Desarrollo se basa en el capital social total de los bancos y un ratio de apalancamiento de 5, a lo que se suman fondos de inversión respaldados por China, según el informe UNCTAD, 2018b.
c Préstamos del banco pendientes de reembolso a 2016.
CUADRO 6.2 Fondos soberanos de inversión: selección de características Región o grupo de países Número de entidades
Activos (en miles de
millones de dólares) Características distintivas
África 5 70,5 En su mayoría, los fondos soberanos eligen sus
carteras de forma similar a los inversionistas privados, y dan prioridad a las inversiones en las economías avanzadas y en sectores rentables, como el inmobiliario, las telecomunicaciones y las finanzas. Un subconjunto de los fondos invierte en infraestructura, pero muchos no están autorizados a invertir en el ámbito nacional, aunque la situación parece estar cambiando en algunos países. En algunos casos excepcionalmente importantes se ha invertido en proyectos de infraestructura regional en países en desarrollo. Una nueva tendencia son los fondos soberanos que invierten en patentes, cuyo potencial es variable.
Asia 15 3 556,0
Europa 2 81,6
América Latina y el Caribe 7 42,4
Oriente Medio 12 2 612,8
Total de las regiones en desarrollo 41 6 363,2
La mayoría de los fondos soberanos de inversión se financian con regalías del petróleo o de productos básicos, aunque unos pocos se han creado a partir de ingresos procedentes de las exportaciones o de partidas del presupuesto nacional.
Economías desarrolladas 20 1 532,1
Algunos de los primeros fondos soberanos se crearon en los Estados Unidos en el siglo XIX, y se financiaban con los ingresos del petróleo; no obstante, muchos de los fondos actuales son nueva creación y constituidos tras la crisis de 2008-2009.
Total 61 7 895,3
Fuente: Secretaría de la UNCTAD, a partir de datos del Sovereign Wealth Fund Institute, 2019. Incluye fondos soberanos de inversión que gestionan activos por un valor total superior a los 1.000 millones de dólares.
Nota: Las sumas pueden no coincidir con el total debido al redondeo.