Alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el desarrollo: la urgente Sostenible y el desarrollo: la urgente

necesidad de una acción multilateral En el resto de la presente sección se analizan someramente las repercusiones de alcanzar solo los 4 primeros de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenibles (objetivos 1 a 4: fin de la pobreza, ham-bre cero, salud y bienestar, y educación de calidad) en la sostenibilidad de la deuda de los países en desarrollo, con arreglo a diferentes posibilidades de financiación. Se trata de los Objetivos que se espera que los sectores públicos alcancen en su integralidad (Schmidt-Traub, 2015). El análisis se basa en una muestra de 30 países de ingreso bajo y una serie de países de ingreso medio de las regiones en desarrollo y consta de tres componentes (véase el recuadro 4.1 para más información). El primero de estos componentes proyecta el impacto de las necesidades de inversión derivadas de los cuatro Objetivos de Desarrollo Sostenible enumerados en la evolución hasta 2030 de la deuda pública (deuda bruta contraída por el gobierno central) de los paí-ses en desarrollo. Dado que en el último decenio la proporción de la deuda pública total en el PIB ha aumentado constantemente en los países en desarrollo de todas las categorías de ingreso (véase el gráfico 4.2), adoptar un enfoque estrecho de la deuda pública externa nos proyectaría un cuadro incompleto de las vulnerabilidades actuales de la deuda. El segundo componente estima el reto en términos de recursos que plantea alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible de aquí a 2030 si se mantienen inalterados los ratios de endeudamiento público y el impacto si se adopta la definición alternativa y largoplacista de sostenibilidad de la deuda expuesta en la sección C.1. El tercer componente constituye un panorama general de las posibilidades de financiación com-plementaria, tanto nacionales como internacionales, para colmar a tiempo la brecha de sostenibilidad de la deuda contraída para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En conjunto, los diferentes componentes del análisis constituyen un panorama útil de los problemas financieros que plantea la Agenda 2030 para la sostenibilidad de la deuda de los países en desarrollo.

RECUADRO 4.1 Principales premisas metodológicas para determinar la brecha de sostenibilidad de la deuda incluida la contraída para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible

El análisis de la sostenibilidad de la deuda que se presenta en el presente capítulo operacionaliza y actualiza la definición de sostenibilidad de la deuda propuesta por el ex Secretario General Kofi Annan en 2005 (Naciones Unidas, 2005). Si se actualiza esta definición de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para su uso en la Agenda 2030, la sostenibilidad de la deuda se define como el conjunto de políticas que permiten a un país lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible de aquí a 2030 sin un aumento de los ratios de endeudamiento.

Da prioridad a las necesidades de financiación de la Agenda 2030 y establece que la sostenibilidad de la deuda debe considerarse como un apoyo a un proceso que se desarrolla a lo largo del tiempo (Kregel, 2006).

El análisis toma como principal objetivo la evolución a largo plazo de la deuda pública total (tanto interna como externa). Aunque, como se ha señalado, en la última revisión de los marcos de sostenibilidad de la deuda del FMI y el Banco Mundial para los países de ingreso bajo se toma en consideración la deuda pública interna y externa, las evaluaciones formales y a corto plazo de la sostenibilidad de la deuda realizadas por las instituciones financieras internacionales por el momento siguen centrándose principalmente en el grado en que las transferencias externas de ahorros extranjeros denominados en moneda extranjera, ya sean privadas o públicas, pueden sostenerse si se respetan constantemente los indicadores de desempeño de los acreedores extranjeros y las instituciones financieras internacionales. En cambio, el análisis actual incorpora sistemáticamente el papel cada vez más preponderante que adquiere la deuda pública interna en los países en desarrollo, que ha vuelto a repuntar firmemente en los últimos diez años en países en desarrollo de todos los niveles de ingreso (véase el gráfico 4.2). Otro aspecto que cabe considerar es que los Objetivos de Desarrollo Sostenible que aquí se toman en consideración están muy supeditados a la financiación pública (interna y externa), dadas sus indiscutibles y marcadas características de bien público. Se trata del Objetivo 1 (“Poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todas partes”), el Objetivo 2 (“Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y una mejor nutrición y promover la agricultura sostenible”), el Objetivo 3 (“Garantizar una vida sana y promover el bienestar de todos en todas las edades”) y el Objetivo 4 (“Garantizar una educación de calidad inclusiva y equitativa y promover las oportunidades de aprendizaje permanente para todos”). Los costos proyectados para alcanzar cada uno de estos Objetivos proceden de los estudios realizados por la FAO et al.

(2015)^a, Stenberg et al. (2017)^b y la UNESCO (2016)^c.

El análisis tiene tres componentes principales. El primer componente proyecta la evolución de la deuda pública en dos escenarios: un “escenario tendencial”, que excluye los gastos relacionados con los Objetivos, y un “escenario con desarrollo sostenible” para el período 2018-2030 que tiene en cuenta los cuatro Objetivos seleccionados. El segundo componente del análisis estima las insuficiencias de recursos, en cuanto expresión del PIB adicional necesario, para cumplir el criterio de sostenibilidad de la deuda de no aumentar la carga actual de la deuda pública (la brecha de sostenibilidad de la deuda contraída para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible). En el tercer y último componente se analizan los costos y el impacto de distintas, aunque complementarias, políticas nacionales que persiguen acabar con la brecha de sostenibilidad de la deuda contraída para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Tras centrarse en la deuda pública total de los países en desarrollo y en las necesidades de inversión para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en un horizonte relativamente corto, el marco macroeconómico que subyace en la proyección de las tendencias de la deuda pública en el primer componente del análisis prioriza la dimensión financiera de la sostenibilidad de la deuda, expresada por el diferencial entre los tipos de interés y las tasas de crecimiento del PIB. Concretamente, la dinámica de la deuda pública está impulsada por los tipos de interés internos y externos, las tasas de crecimiento del PIB, las variaciones de los deflactores internos del PIB, las variaciones de los tipos de cambio y los saldos primarios de la Administración General. Las proyecciones a medio plazo (hasta cinco años) se basan estrictamente en los datos disponibles. Las proyecciones a más largo plazo se basan en las proyecciones existentes de los distintos países, cuando se dispone de ellas, o en los promedios quinquenales de los últimos datos disponibles.

La brecha de sostenibilidad de la deuda contraída para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en el segundo componente del análisis se define como la diferencia entre los saldos fiscales primarios compatibles con el logro dentro de plazo de los cuatro Objetivos de Desarrollo Sostenible seleccionados y los necesarios para cumplir el criterio de sostenibilidad de la deuda a largo plazo de no aumentar los ratios deuda pública/PIB a lo largo del ciclo de desarrollo relacionado con los Objetivos.

En el primer componente del análisis se establece una comparación entre dos escenarios diferentes para la próxima década. El escenario “convencional” o escenario de base, que parte de la premisa de que los países mantienen su actual patrón de gasto y siguen vigentes los requisitos de sostenibilidad de la deuda a corto plazo, de modo que los gobiernos seguirán permanentemente ajustando el uso de los recursos internos al servicio de la deuda externa. Con arreglo a esta premisa (escenario de base integrando los Objetivos de Desarrollo Sostenible recogido en el gráfico 4.10 A) se prevé que el promedio de la deuda pública de los países en desarrollo de la muestra expe-rimente un aumento y pase del 47 % del PIB en 2018

al 51 % en 2030. El segundo escenario presupone que los gobiernos dejen de lado el modelo convencional (“business-as-usual”) para lograr los Objetivos 1 a 4 a tiempo y sin ayuda externa, salvo las actuales donaciones en concepto de AOD (el escenario de deu-da pública que integra a los Objetivos de Desarrollo Sostenible que aparece en el gráfico 4.10 A). Cumplir los requisitos de inversión de esos bienes y servicios tendría un gran impacto en la deuda pública, ya que el ratio deuda pública/PIB aumentaría, en promedio, hasta alcanzar el 184,7 % del PIB de aquí a 2030, en el caso del grupo de países de ingreso bajo y países de ingreso medio de la muestra.

En cuanto al tercer componente —examen de los costos y el impacto relativo de las opciones de financiación nacionales y multilaterales para colmar la brecha de sostenibilidad de la deuda contraída para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible — el análisis, a partir de la evidencia empírica (Gaspar et al., 2016, 2019;

Manuel et al., 2018), presenta una serie de premisas básicas con respecto a la máxima contribución que cabe esperar de la movilización de recursos internos del país en desarrollo en cuestión. Para ello se tienen en cuenta umbrales básicos que, si se superan, es lícito pensar que propicien una importante aceleración del crecimiento del PIB. Contempla además una superación de los ratios ingresos tributarios/PIB situada en torno al 13-15 % en la parte superior y la capacidad de aumentar los ingresos tributarios en un 5 % adicional del PIB en los siguientes cinco años. En los casos en que los países ya han alcanzado un ratio de ingresos tributarios/PIB del 15 % o superior, el marco presupone un aumento lineal de los ingresos públicos en los siguientes cinco años. Se trata de unos presupuestos que son a la vez simplificadores y muy optimistas, habida cuenta de que actualmente las bases impositivas son estrechas en muchos de los países en desarrollo de la muestra y de los altos niveles de informalidad y la considerable dependencia de los ingresos derivados de los recursos naturales.

Las estimaciones de los programas multilaterales de préstamos concesionales y de alivio para apoyar la maximización de la movilización de recursos internos sigue una sencilla lógica secuencial: se prevé que el programa de AOD relacionado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible proporcione una financiación asequible que cubra el 50 % de las necesidades de inversión que no pueden ser satisfechas por la movilización de recursos internos en el caso de los países de ingreso bajo, alrededor del 35 % en el caso de los países de ingreso medio-bajo y el 17 % en el de los países de ingresos medio-alto, mientras que el programa de alivio de la deuda relacionado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible es un elemento residual que cubre el alivio de la deuda cuando la brecha de sostenibilidad de la deuda contraída para el logro de esos Objetivos no se ha conseguido colmar ni con la movilización de recursos internos ni con la asistencia oficial para el desarrollo especial.

a FAO et al. (2015) estiman la cantidad de recursos necesarios para cumplir los Objetivos 1 y 2. Los costos que se toman como punto de partida en este estudio se refieren a los de un programa de transferencias para colmar la brecha de pobreza diseñado para elevar los ingresos de toda la población de un país por encima de una línea de paridad de poder adquisitivo de 1,75 dólares diarios, así como a las inversiones adicionales necesarias para superar estructuralmente la pobreza extrema.

b Stenberg et al. (2017) hacen una estimación de los recursos necesarios para lograr la universalidad de la atención de salud. Esta se define como el acceso de todas las personas y comunidades a los servicios que necesitan sin experimentar dificultades financieras. La hipótesis de costos que se asume en el modelo se refiere al componente del sector público de la financiación total necesaria para lograr este Objetivo en el escenario de base utilizado por la Organización Mundial de la Salud.

c En el Marco de Acción Educación 2030 se establece dos niveles de referencia sobre la financiación nacional en educación: del 4 al 6 % del PIB y del 15 al 20 % del gasto público (UNESCO, 2016). Se trata de los diversos recursos necesarios para garantizar que todos los niños y adolescentes de los países de ingreso bajo y medio-bajo tengan acceso a una educación de buena calidad desde el nivel preescolar hasta el secundario superior. La hipótesis de costos que se incluye en esta evaluación se refiere al tope inferior del rango (4 % del PIB y 15 % del gasto público).

GRÁFICO 4.10 La sostenibilidad de la deuda de los países en desarrollo y los Objetivos de Desarrollo Sostenible

Fuente: Cálculos de la secretaría de la UNCTAD a partir de las bases Perspectivas de la Economía Mundial del FMI, Indicadores del Desarrollo Mundial y Quarterly External Debt Statistics del Banco Mundial, así como de datos contenidos en FAO (2015), Stenberget al. (2017), UNESCO (2016) y de fuentes nacionales.

Nota: PIB = países de ingreso bajo; PIMB= países de ingreso medio-bajo; PIMA= países de ingreso medio-alto. Las clasificaciones son las del Banco Mundial que, para los países incluidos, son idénticas a las clasificaciones de la UNCTAD, aunque con un desglose más detallado en el caso de los países de ingreso medio-bajo y de ingreso medio-alto. Véase https://unctadstat.unctad.org/EN/Classifications.html. Las cifras representan promedios no ponderados por grupo de países. La muestra es la siguiente, desglosada por región y categorías de ingreso: África: Benin (PIB), Etiopía (PIB), Malawi (PIB), Malí (PIB), Mozambique (PIB), República Unida de Tanzanía (PIB), Uganda (PIB); Argelia (PIMB), Camerún (PIMB) y Kenya (PIMB). Asia:Afganistán (PIB), Nepal (PIB); Bangladesh (PIMB), Camboya (PIMB), India (PIMB), Indonesia (PIMB), Myanmar (PIMB), Pakistán (PIMB), Viet Nam (PIMB); Tailandia (PIMB).América Latina y el Caribe:Haití (PIB); Estado Plurinacional de Bolivia (PIMB) y Nicaragua (PIMB); Brasil (PIMA), Colombia (PIMA), República Dominicana (PIMA), Ecuador (PIMA), Jamaica (PIMA), México (PIMA) y Perú (PIMA).

Porcentaje del PIB

Escenario de endeudamiento público con inclusión del logro de los ODS (2030)

Escenario de referencia de endeudamiento público (2030) A. Escenarios de endeudamiento público con y sin

inversiones relacionadas con los ODS B. Logro de los ODS con las cargas actuales de la deuda pública: brecha de sostenibilidad de la deuda

contraída para el logro de los ODS

C. Colmar la brecha de sostenibilidad de la deuda contraída para el logro de los ODS: opciones

de financiación nacionales y multilaterales

ODS MRI

ODS AOD Alivio de la dueda para el logro de los ODS 286 %

Difeencia en porcentaje del PIB

Promedio 11,9 %

África Asia América

Latina PIB PIMB PIMA 0

10

En el escenario de endeudamiento público que integra a los Objetivos de Desarrollo Sostenible los países de ingreso bajo experimentan lógicamente el mayor aumento de los ratios de endeudamiento público, que se elevarían al 286 % de su PIB para 2030 (gráfico 4.10 A). Esto refleja el hecho de que las necesidades de inversión para cumplir con los cuatro objetivos de desarrollo seleccionados son extrema-damente elevadas. Además, y dada la realidad actual de unos sistemas tributarios relativamente débiles y niveles insuficientes de AOD, la deuda pública tiene que soportar una mayor carga de las necesidades adi-cionales de inversión. Así pues, este escenario pone de manifiesto la creciente preocupación que suscita el hecho de que los países más vulnerables y los más necesitados de inversiones urgentes para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible sean los que tengan menos probabilidades de poder permitírselos sin desencadenar una crisis de deuda.

Sin embargo, los desafíos que enfrentan los países de ingreso medio-bajo (PIMB) y medio-alto (PIMA) también son considerables. En el escenario de endeu-damiento que integra a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, para 2030 los niveles de deuda pública de estas economías alcanzarían entre el 100 % y el 150 % de su PIB en todas las categorías de ingreso,

y entre el 130 % y el 140 % del PIB en el caso de Asia y América Latina, que, desde una perspectiva regional, registran una mayor proporción de países de ingreso medio-bajo y medio-alto que de países de ingreso bajo (gráfico 4.10 A)⁹. Estos porcentajes pueden llegar a ser la mitad de los ratios de endeu-damiento público proyectados para los países de ingreso bajo, pero no por ello son más sostenibles.

El segundo componente del análisis se refiere a la brecha de recursos que se abriría si se logra culmi-nar estos cuatro ODS sin un incremento de la carga actual de la deuda pública. Esta estadística, que se define como la brecha de sostenibilidad de la deuda incluida la contraída para el logro de los ODS, mide la diferencia entre el saldo fiscal primario compatible con el logro de los cuatro objetivos considerados de aquí a 2030 y el necesario para mantener la estabilidad de los ratios de endeudamiento público.

Desde este punto de vista, los países en desarrollo necesitarían obtener, por término medio, recursos anuales adicionales por un valor del 11,9 % de su PIB. Las necesidades presentan variaciones según las categorías de ingreso y las regiones: los países de ingreso bajo necesitan, en promedio, recursos anuales adicionales equivalentes al 21,6 % de su PIB actual, mientras que esta cifra disminuye hasta el 9,6 % y

al 3,3 % de su PIB actual en el caso de los PIMB y los PIMA, respectivamente (gráfico 4.10 B). La brecha de sostenibilidad de la deuda incluida la contraída para el logro de los ODS constituye un panorama conciso de los desafíos y dilemas que enfrentan los países de la muestra para compaginar las necesidades de inversión que impone el logro de los ODS con la sostenibilidad de la deuda y la estabilidad financiera, por lo que su uso podría ser útil para fundamentar los marcos financieros nacionales integrados diseñados para facilitar la elaboración de estrategias de finan-ciación propias de los países para la implementación de los ODS (IATF, 2019: cap. II).

En el último componente del análisis se examinan las opciones de financiación interna y externa para colmar la brecha de sostenibilidad de la deuda inclui-da la contraíinclui-da para el logro de los ODS de aquí a 2030 y evitar la proliferación de crisis de deuda en los países en desarrollo. Como se muestra en el gráfico 4.10 C, conllevaría una ingente asistencia externa, en particular en los países de ingreso bajo.

En el caso de los países de ingreso bajo, se estima que la mejora de la gestión de los derechos de pro-piedad intelectual aportaría como máximo el 13 % de los recursos necesarios en el próximo decenio, cifra que aumentaría hasta el 53 % y el 80 % en el caso de los países de ingreso medio-bajo y medio-alto, respectivamente. Las estimaciones del componente de movilización de recursos internos para cerrar la brecha de sostenibilidad de la deuda incluida la del logro de los ODS es reflejo de las condiciones ini-ciales en términos de capacidad institucional para la recaudación de impuestos y la gestión presupuestaria, así como la escala de las inversiones necesarias para el logro de estos objetivos. Cuanto más elevado es el ratio actual de ingresos tributarios/PIB, más ele-vado es el número de gobiernos que ya ha alineado la composición del gasto público para reflejar los compromisos a largo plazo relacionados con los ODS, y cuanto más éxito hayan tenido en combatir

En el caso de los países de ingreso bajo, se estima que la mejora de la gestión de los derechos de pro-piedad intelectual aportaría como máximo el 13 % de los recursos necesarios en el próximo decenio, cifra que aumentaría hasta el 53 % y el 80 % en el caso de los países de ingreso medio-bajo y medio-alto, respectivamente. Las estimaciones del componente de movilización de recursos internos para cerrar la brecha de sostenibilidad de la deuda incluida la del logro de los ODS es reflejo de las condiciones ini-ciales en términos de capacidad institucional para la recaudación de impuestos y la gestión presupuestaria, así como la escala de las inversiones necesarias para el logro de estos objetivos. Cuanto más elevado es el ratio actual de ingresos tributarios/PIB, más ele-vado es el número de gobiernos que ya ha alineado la composición del gasto público para reflejar los compromisos a largo plazo relacionados con los ODS, y cuanto más éxito hayan tenido en combatir