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5.1.1. Les différentes formes de financement des dommages des catastrophes naturelles39
En référence à la célèbre fable, des financements « cigale » peuvent être mobilisés après la catastrophe ou ex post avec les difficultés inhérentes à l’exercice, alors que les financements « fourmi » sont organisés par anticipation sur l’éventualité de catastrophe ou ex ante. Si la culture de prévoyance, qui a accompagné le développement économique de nos pays durant plus d’un siècle, a donné un avantage éthique aux seconds, de récents grands événements, au Nord comme au Sud, sembleraient laisser croire que le « financement cigale » se suffirait de relais médiatiques opportuns et d’ONG vecteurs, pour transporter la générosité spontanée vers les sinistrés. Mais l’économie du développement n’a pas dit le fin mot de l’histoire…
Au titre des financements ex post, on inclut : - des sources publiques telles que :
o des ressources budgétaires exceptionnelles de l’Etat, levées par l’impôt ou par voie d’emprunts ;
o des financements internationaux, tels que les fonds structurels de l’Union européenne ;
o les prêts et cautionnements d’aide à la reconstruction aux Etats et collectivités, des institutions de financement international ;
- des sources privées telles que :
o toutes les formes de solidarités, que ce soit sous forme de dons ou d’aide en nature, mobilisés et mis en œuvre par les ONG, la Croix Rouge, etc ;
o les crédits bancaires, en dernier ressort. Au titre des financements ex ante, on trouve également :
- des sources publiques :
o Etat, telles que les fonds d’indemnisation (en notant que le Fonds Barnier, s’il est éligible aux seuls assurés pour être financé par un prélèvement sur la surprime catnat, n’est pas un fonds d’indemnisation mais de subventionnement d’actions de prévention) ;
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o inter-Etats, tel que le fonds de solidarité de l’Union européenne, doté de 1 milliard d’euros par an pour la remise en état d’infrastructures de santé, éducation et de réseaux (dommages non assurables) ;
- des formes privées :
o assurance et réassurance :
• marché : Allemagne, Autriche, Royaume Uni ;
• pools de capacité et/ou de gestion de sinistre : Norvège ;
o assurance et réassurance en partenariat public privé, comme au Danemark, en Espagne, aux Etats-Unis, en France, en Nouvelle Zélande ;
o solutions de transfert alternatif de risques, par émission sur les marchés financiers, d’obligations catastrophes, peu développées.
La carte ci après fournit une indication de la densité de pénétration des extensions de couverture « catastrophes naturelles » par marché national en Europe, en distinguant les trois formes : extension de couverture facultative en bleu, obligatoire en vert, sans objet en hachuré (cas particulier des Pays Bas pour le risque d’inondation). Plus la couleur est intense, plus la pénétration de cette extension de couverture est élevée. On observe qu’à l’exception du Royaume Uni, les marchés à extension de couverture facultative sont faiblement pénétrés par cette garantie, que les assurés n’achètent pas (phénomène d’antisélection).
Fig 56. Typologie des offres d’extension de couverture Catnat selon les marchés nationaux en Europe [Nussbaum R., 2008]
La sous-section suivante s’intéresse plus particulièrement aux formes de partenariat public privé comme c’est le cas en France.
5.1.2. Les composantes du partenariat public privé (PPP)
Le partage d’expériences accumulé entre marchés européens au sein du comité européen des assurances (CEA) permet de discerner trois composantes essentielles pour lesquelles doivent
être établis, au cas par cas, les dosages et conditions optimales d’interventions respectives du public et du privé :
- politique : ce sont les principes, objectifs et politiques de gestion économique, sociale et financière, au regard de critères nationaux qui maximisent la pénétration de l’assurance tout en minimisant les exclusions ;
- financière : il s’agit de structurer des capacités de financement ex ante des risques, par régions, par pays et/ou éventuellement avec un périmètre de mutualisation plus large, à définir, jusqu’à celui de l’Union, le cas échéant ;
- organisationnelle et technique, notamment par l’organisation de l’incitation économique, réglementaire et /ou normative à la prévention et de la gouvernance de gestion des risques.
Une analyse approfondie des expériences existantes de PPP montre que si la troisième composante semble la plus familière, elle ne suffit souvent pas. Si, pour la composante financière, il est dans la logique même de l’économie de marché, pour le secteur privé, de se passer ou de limiter au maximum l’intervention de l’Etat, le profil d’assurabilité des risques de nombreux pays et/ou les options politiques des Etats se traduisent effectivement par une intervention publique dans la composante financière, dans des formes de PPP originales. Alors, seule une étroite collaboration entre le gouvernement et le secteur de l’assurance a pu permettre de voir émerger une solution stable et durable.
Composante politique
Elle est de compétence interministérielle avec arbitrage au niveau du chef du gouvernement. Même si elle met en jeu des principes du domaine de la souveraineté nationale et de l’intérêt général, le secteur de l’assurance peut apporter son assistance pour éclairer la décision gouvernementale dans la détermination :
- de principes : de liberté d’assurance des patrimoines et des activités, de solidarité entre assurés et de limitation de l’antisélection, d’équité de traitement des citoyens et des activités au regard des politiques publiques comme au regard des situations d’exclusion par le marché, de recherche d’une coordination internationale au niveau de l’Union de ces principes,
- d’objectifs : en matière de seuils de prise en charge par l’Etat, des excédents de dommages cumulés, par catégories et par scénarios prospectifs, de développement programmé d’un système national d’indemnisation
- de politiques et de moyens : d’incitations fiscales à la réduction de la vulnérabilité des enjeux, d’aide sociale pour les insolvables, avec assurance prestataire de services de gestion des sinistres, pour le compte de l’Etat.
Composante financière
Comme évoqué, cette composante peut se réguler naturellement par les forces du marché lorsque les conditions d’assurabilité sont réunies de manière satisfaisante. En revanche, elle requiert un PPP dans tous les autres cas, qui implique de structurer les sources de financement ex ante et de prédéterminer leurs niveaux d’intervention respectifs, en fonction des configurations par pays et associations de catégories de risques :
- auto-assurance / franchise de l’assuré (particulier ou professionnel) ;
- franchise collective susceptible d’être gérée au niveau d’une collectivité territoriale dédiée au bassin de risque, avec accompagnement juridique approprié pour la
reconnaissance de la gestion contractuelle de certaines servitudes d’utilité publique liées aux stratégies de protection mises en oeuvre ;
- assurance de marché (incluant la capacité de réassurance allouée au marché), avec accompagnement fiscal approprié quant à la constitution de provisions d’égalisation à niveau suffisant, par les sociétés d’assurance et de réassurance ;
- éventuelle capacité additionnelle ou flottante ;
- éventuelle garantie de l’Etat et/ou de l’Union, si nécessaire en complément à Fonds de solidarité de l’union européenne.
Le schéma ci-dessous illustre cette répartition :
Fig 57. Structuration des services d’assurances [Nussbaum R., 2008]
Composante organisationnelle et technique : de l’incitation économique à la gouvernance de gestion des risques
D’une compétence variable, selon les pays, entre ministères en charge de la sécurité civile et en charge de l’environnement, cette composante doit impérativement faire l’objet d’une coordination entre ces derniers et le ministère de tutelle du secteur des assurances, pour :
- expliciter, par voie réglementaire si nécessaire, en fonction du profil d’assurabilité de certains risques sur le pays, les liens entre conditions de l’assurance et :
o degré d’exposition (prise en compte de l’urbanisme) ;
o degré de vulnérabilité (conformité à des prescriptions techniques et de construction) ;
- responsabiliser les échelons territoriaux dans la mise en œuvre des dispositifs juridiques et économiques adaptés à la gestion des risques de fréquence,
- organiser le partage de l’information sur les aléas et la vulnérabilité par bassins de risques, ce qui implique notamment de faciliter l’accès aux sources d’information d’origine publique (données physiques et de zonage de l’aléa par scénario).