A – l’article 7 du C.P.C implique un contrôle limitatif de la légalité
B- L’article 7 du CPC implique une exclusion des actes du secteur public économique de la compétence du juge administratif
Par l‟effet de la solution préconisée par l‟article 7 du C.P.C, c‟est l‟ensemble des E.P.I.C, des entreprises publiques, des sociétés nationales qui échappent au contrôle du juge administratif : se trouve ainsi exclu du domaine du contentieux administratif tout le secteur économique étatique.5
Par ce fait, le législateur Algérien a semblé faire un choix : faire relever le contrôle du secteur économique étatique de la compétence des juridictions judiciaires.
Or, ce choix s‟est révélé critiquable pour de multiples raisons :
En premier lieu, les personnes morales citées précédemment étaient exclus du contrôle du juge administratif alors que nombre d‟entre elles, comme le souligne M. Babadji, « exerçaient de véritables prérogatives de puissance publique, puisqu‟elles
1Loi n° 85-07 du 06/8/1985 relative à la production au transport à la distribution d‟énergie électrique et à
la distribution de gaz, in. J.O.R.0.A., 1985 n° 33, P. 736.
2Arrêt n° 61 942 précités.
3Boussoumah (M), op.cit., P. 348
4Miaille (M), note sous l‟arrêt État c/B et MAATEC, op.cit., p.268. 5Babadji (R), op. cit., p.295.
délivraient dans le cadre de la gestion d‟un monopole par exemple, des autorisations de même qu‟elles pouvaient opposer des refus ».1
En second lieu, poursuit M. Babadji, cette exclusion parait inopportune car se confirmant au moment où « un droit administratif réductible aux seules personnes morales de droit public cède le pas à un droit administratif englobant une grande partie du champ des activités publiques y compris économique ».2
L‟exclusion susmentionnée est d‟autant plus inopportune que le juge administratif peut selon les cas appliquer le droit administratif ou le droit privé, la compétence n‟est ainsi pas obligé de suivre le fond.
La cour suprême a en effet refusé dans l‟arrêt État c/ Dame Vve. Marêche d‟appliquer la règle selon laquelle la compétence et le fond sont liés3
et a de cette manière enfreint une loi naturelle de la compétence.4
Dans certains pays, le Maroc notamment, les juridictions administratives ont été amenées à tempérer l‟application du critère organique en faisant appel au critère matériel, en ce sens que le juge devait se prononcer à deux reprises : 1°/sur la compétence, en se fondant sur le critère organique, 2°/ sur les règles à appliquer au litige, utilisant pour ce là le critère matériel.5
En Algérie, tel n‟est pas le cas, la solution préconisée étant pour le moins paradoxale: d‟une part, il est interdit au juge administratif de connaître du contentieux relatif à l‟E.P.I.C (devant être soumis aux règles de la commercialité et relevant par conséquent de la compétence du juge judiciaire), d‟autre part, il lui est permis, par l‟effet du critère organique et notamment par le fait que la compétence n‟est pas liée au fond, d‟appliquer au contentieux des établissements publics qualifiés d‟administratifs par le législateur, des règles de droit privé.
En troisième lieu, il semble hasardeux de considérer qu‟il est dans la logique du contentieux administratif d‟exclure tout le secteur économique étatique du contrôle du juge administratif.
Le contrôle des décisions économiques de l‟administration est accepté et préconisé même dans les états dit libéraux eux-mêmes, dont d‟ailleurs la France.
C‟est ainsi expliquera M. Savy que le « contrôle est rendu plus impérieux encore en matière économique par l‟importance de l‟enjeu et par le caractère illusoire du contrôle politique des institutions économiques (...) et parce que ce sont des intérêts patrimoniaux très important qui sont livrés à l‟appréciation souvent discrétionnaire de l‟administration ».6
1 ibid., p. 395.
2 ibid., p. 76
3Cf. C.S, Ch. Adm, arrêt État c. /Dame Vve Marêche, op.cit., p.255.
4La liaison de la compétence et du fond est considérée comme une loi naturelle de l‟organisation
juridictionnelle, cf. Braibant (G) Questiaux (N), Wiener (C), le contrôle de l‟administration et la protection des citoyens, Paris, édition Cujas, 1973, P.286. Rousset (M), les incidences du critère organique sur le traitement du contentieux administratif, in. R.J.P.E.M., 1981, n° 10, P.42.
5Rousset (M), les incidences du critère organique sur le traitement du contentieux administratif, in.
R.J.P.E.M., 1981, n°10, P.42.
6Savy (R), le contrôle juridictionnel de la légalité des décisions économiques de l‟administration, in.
Ce contrôle, poursuit M. Savy, est d‟autant plus important que l‟administration forte de son quasi-monopole de l‟information économique de sa tendance au secret, plaide l‟opportunité : « convaincue de savoir mieux que quiconque ou se trouve l'intérêt général, il lui parait (...) que l‟essentiel est d‟être efficace fût-ce au prix d‟une violation de la règle de droit », et M. Savy de conclure : « redoutable pour le citoyen, l‟intervention dans la vie économique offre à l‟administration bien des tentatives d‟arbitraire ».1
Or, ces tentatives d‟arbitraire de la part de l'administration existe bien dans le cadre du système Algérien et sont amplifiées par la nature même de la « loi Algérienne » qui, contrairement à la « loi libérale » (une loi qui exprime l‟état des rapports sociaux tel qu‟ils sont, et tend par ailleurs à les faire perdurer), avait tendance à organiser les rapports sociaux tel qu‟ils devaient être.2
Cette fonction « prospective » de la loi Algérienne favorisait une situation de décalage entre la règle juridique et la réalité économique qu‟elle est censée régir et transformer.
Une telle loi ne pouvait par conséquent qu‟être inefficace, car occultant aux termes de M.R. Zouaimia « les véritables règles de fonctionnement de l‟économie3 », d‟où la nécessaire intervention d‟un juge administratif.
Plus grave encore, la loi pouvait être promulguée, renfermer des règles assez précises et devenir cependant inefficace par le fait de l‟intervention des pouvoirs publics qui au moment de l‟application de ces règles en défigurait les aspects novateurs.4
Pour M. Zouaimia « de telles illégalités ne sont pas de simples anomalies, compte tenu de l'imbrication des structures entre elles et surtout du fait que c‟est généralement la même administration qui est à l‟origine aussi bien du projet de la loi que de ses textes d‟application ».5
Au vu de tout ce qui précède, l‟on ne peut que partager l‟avis du professeur Miaille, qui fût l‟un des premiers auteurs à avoir regretté et critiqué l‟énumération restrictive opérée par l‟article 7 du C.P.C et a avoir proposé l‟utilisation en Algérie d‟un critère matériel par l‟effet duquel la compétence du juge administratif serait retenue eu égard à l‟activité en cause, sans prendre en considération la personne qui exerce cette activité6, d‟autant plus que le contrôle juridictionnel de l‟administration est également limité par l'effet de multiples exceptions au principe du critère organique.
Conclusion du chapitre I : quels sont les enseignements que l‟on peut tirer de
l‟étude de ce premier chapitre ?
1Savy(R)… op. cit., P. 04.
2Zouaimia (R), le droit économique dans la régulation en Algérie, in. R.A., 1990, n° 1, P. 101. 3Zouaimia (R), …op.cit., p.p.102 - 108.
4 ibid., p.108. 5
M. Zouaimia donne l‟exemple de la loi du 26/6/1984 portant régime général des forêts, in. J.O.R.A. du
26/6/1984, P.648, qui précisait dans son article 14 que le domaine forestier national était inaliénable, imprescriptibles, insaisissable..., or, un décret de la 18/8/1987 portante distraction de périmètre du domaine forestier national et de l‟assiette foncière du parc national de Chréa (in. J.O du 19/8/1987, P. 681) décide la distraction du périmètre du domaine forestier pour le verser dans les réserves foncières communales, lesquelles sont aliénables..., cf. Zouaimia (R) op.cit. P. 109.
6
La première remarque consiste en l‟aspect paradoxal et contradictoire de la reconduction et de la mise en place de la justice administrative en Algérie : alors qu‟un système juridictionnelle fondé sur l‟unité des juridictions et du droit aurait dû être mis en place en adéquation avec les options socialiste et marxiste du pouvoir, c‟est plutôt un système de dualité de juridictions ensuite de contentieux qui a été choisi, alors que le pouvoir voulait uniformiser les notions et les institutions, la réintroduction du droit administratif avec sa structure binaire, fondée notamment sur la distinction public privé a compliqué la lecture et le déchiffrement de la nature juridique des notions utilisées, ces contradictions se sont répercutées sur la question de la répartition des compétences entre juge administratif et juge judicaire.
Quel était l‟utilité de l‟instauration d‟un juge administratif à côté du juge ordinaire ? La réponse logique est de permettre un contrôle de la légalité des actes de l‟administration. Oui, mais de quelle légalité parle-t-on ? La constitution de 1976 dessinera les contours d‟une légalité socialiste somme toute différente de la légalité libérale fondement du droit français.
Il s‟agissait de contrôler l‟action de l‟administration qui doit être conforme aux objectifs socialistes. Mais alors que le législateur aurait dû opter pour un critère matériel conforme à ces options socialistes qui notamment ne se préoccupe pas de la qualité de la personne, ni de son statut administratif ou économique, du moment que toutes ces personnes travaillent au nom de l‟État et vise la concrétisation du socialisme. Et d‟ailleurs la structure du droit à cet époque est une structure mixte administrative et économique, l‟aspect privé était résiduel.
Le problème résidait en fait dans cette structure : elle n‟était pas uniforme , elle ne reflétait pas une réalité sociale et économique, elle était plutôt stratifiée , un droit socialiste cherchant ses marques et « ambitionnant » de régner en maitre absolu, et un droit administratif classique plus discret, qui maintien avec l‟aide de savants expert ses notions les plus importantes , quitte à les adapter quand la situation l‟exige, et qui terriblement efficace , toujours présent pour aider et régler les problèmes.
Le professeur et chercheur Rabah Noureddine Saadi, dans une étude pertinente du début des années 1980, parlera de crise de la « notion d‟entreprise socialiste », qui devait être la clé de voute de tout le système économique algérien1. Pour R.N. Saadi « l‟examen des statuts des entreprises d‟État, qui devaient pourtant correspondre à l‟universalité et l‟homogénéisation sollicitée par le code de l‟entreprise socialiste montre à l‟évidence que la notion conceptuelle d‟entreprise socialiste est désormais scindée »2
.
En effet pour le professeur Saadi « alors que la distinction classique entre entreprise publique et établissement public était, à notre sens(…) abolie, voilà qu‟elle est réanimée : certes, la création d‟établissements publics à caractère administratif ou à caractère industriel et commercial n‟a pas cessé depuis 1971. Mais - et c‟est là que
1Saadi R.N., La restructuration des entreprises d‟État : Essai de présentation analytique, in. R.A, 1984,
n°02, p.305-362; il s‟agit d‟une étude qui donne les clés pour comprendre le processus de restructuration des entreprises Cf. au décret n°80-242 du 04/10/1980 relatif à la mise en œuvre de la restructuration des entreprises.
2
l‟explication de Saadi Ŕ nous semble primordiale- « ce qui était considéré comme une survivance du « vocabulaire traditionnel1» ou « comme des scories du législateur2, est devenu une pratique renouvelée avec force. Dans le cadre de la restructuration, directement ou à côté, un mouvement s‟amplifie de renouveau du droit ancien : des entreprises restructurées dérogent désormais au code de la gestion socialiste tandis que des entreprises à caractère social ou culturel empruntent le moule de l‟établissement public et quittent le champ virtuel de la gestion socialiste. »
C‟est pour cela que le choix d‟une clause générale de compétence à caractère organique, au lieu de simplifier la question de la répartition des compétences n‟a fait que compliquer les choses : ainsi au principe général il y avait des exceptions législatives expresses, mais il y avait aussi des exception par le fait de la jurisprudence et il y avait aussi des exception par contrario au principe général et pour couronner le tout , tout un pan des actes de certaines entités étatiques étaient exclus du contrôle du juge administratif et était soumis à un contrôle parallèle par le fait de commissions et organismes révolutionnaires jugés plus fiable que le contrôle juridictionnel.
A noter qu‟au moment où le législateur proclame que le contrôle est basé sur la présence d‟une personne publique quel que soit la nature du litige, et que donc il n‟y avait aucune corrélation entre compétence et droit applicable,- la preuve en est que le juge administratif a appliquée le plus normalement les règles de droit civil ou commercial-, il prévoit des exceptions fondée sur la nature civile, commerciale et sociale du litige même si la personne est publique, pourquoi dès lors « ce quel que soit la nature » qui a été complètement dilué par l‟effet des exceptions et des exceptions aux exceptions et aussi par les distorsions entre les différents courants politiques octobre 1998 n‟était plus loin et de nouvelles perspectives s‟ouvraient pour la justice administrative ,le droit administratif le recours pour excès de pouvoir et les critères de répartition de compétence entre juges administratif et judiciaire : tel sera l‟objet du chapitre 2 de cette étude.