Une volonté de revirement sur le caractère facultatif de l’aide aux jeunes majeurs

Les dispositifs actuels de protection de l’enfance relatifs à l’accompagnement des jeunes majeurs font l’objet de vives contestations et de propositions d’améliorations depuis plusieurs années déjà. Plusieurs organismes et associations, au premier rang desquels se situe le Conseil économique, social et environnemental, poussent depuis de nombreuses années pour une reconnaissance, entre autres, d’un caractère obligatoire à cet accompagnement. En 2018, une députée de l’Assemblée Nationale s’est emparée de ce sujet afin d’envisager une nouvelle proposition de loi dédiée spécifiquement à la question des jeunes majeurs sortant de l’Aide sociale à l’enfance.

Il convient de voir dans un premier temps qu’il est observé une prise de conscience progressive de l’échec du modèle actuel d’accompagnement dont bénéficient les jeunes majeurs (a) puis dans un second temps les prémices d’une intervention législative en faveur des jeunes majeurs (b).

a. Une prise de conscience progressive de l’échec du modèle actuel

148 - Une prise de conscience poussée par le Conseil économique, social et environnemental. Dès 2015, le Conseil économique, social et environnemental préconisait l’instauration d’un accompagnement systématique pour les jeunes sortant de

l’Aide sociale à l’enfance en lui conférant la qualité de droit410_{. Outre le caractère}

facultatif de l’accompagnement, le contenu même du contrat jeune majeur est à l’appréciation des départements, entrainant ainsi des hétérogénéités dans les modalités de suivi. L’organisme appelle à un perfectionnement de ces accompagnements afin de favoriser notamment la coordination et la coopération entre les différents acteurs qui interviennent au titre de l’insertion. Il est même proposé que pour certains jeunes rencontrant le plus de difficultés, l’accompagnement soit prolongé jusqu’aux 25 ans de ceux-ci, afin de s’assurer d’une insertion adéquate. Il est demandé un accompagnement global dans tous les départements avec l’ensemble des prestations nécessaires, tels qu’un hébergement, une aide financière, une aide éducative, une aide concernant l’insertion et divers aides annexes. Il est soulevé également un autre problème, outre la sortie de la protection de l’enfance à 18 ans : la brutalité des fins de contrat jeune majeur. Le Conseil économique, social et environnemental appelle à une progressivité, et notamment par une coordination accrue entre les services de protection de l’enfance et les systèmes de droit commun.

Sur la proposition du Conseil économique d’un accompagnement obligatoire pour les jeunes de l’Aide sociale à l’enfance, des problèmes d’égalité et de conséquences de la mesure peuvent se poser. En effet, l’accompagnement tel que prévu dans la loi s’adresse à l’ensemble des jeunes faisant l’objet de difficultés d’une particulière gravité, indépendamment d’une prise en charge par la protection de l’enfance. Il est possible d’envisager que cet accompagnement, s’il est obligatoire pour les jeunes qui sortent de l’Aide sociale à l’enfance, est une rupture d’égalité par rapport aux autres publics. Si ces jeunes sont effectivement placés dans des situations différentes par le biais de la protection dont ils ont bénéficié, il n’en reste pas moins que par rapport à des jeunes ayant été pris en charge par la Protection judiciaire de la jeunesse ou dont la situation aurait pu justifier une prise en charge au titre de la protection de l’enfance, la différence dans les situations peut être mince et ne reposer que sur l’existence de cette prise en charge durant la minorité. De plus, dans le contexte de contraintes budgétaires et politiques, les effets de l’affirmation d’un droit en direction du public de l’Aide sociale à l’enfance peuvent être néfastes. En effet, dans une volonté de réduction des contrats jeunes majeurs, les départements pourraient risquer de refuser complétement l’aide pour les autres jeunes en difficulté, en priorisant ainsi les majeurs sortant de l’Aide sociale à l’enfance.

149 - L’échec des réformes précédentes. La réforme du 14 mars 2016 avait entendu prendre à cœur la complexité des situations des jeunes majeurs devant, à 18 ans ou 21 ans dans le meilleur des cas, sortir des dispositifs de protection de l’enfance. La réforme ne vient assurer aucun mécanisme d’accompagnement a posteriori. Cette loi vient renforcer les mécanismes de préparation et d’anticipation de la sortie à la majorité, présentant une forme de résignation face au constat de l’abaissement du recours au contrat jeune majeur. Ces propos sont à tempérer dans la mesure où l’entretien d’accès à l’autonomie s’est transformé en outil à l’accession au contrat jeune majeur puisqu’il permet l’élaboration d’un projet, pouvant servir dans le cadre de la demande d’obtention de cette prestation. Ainsi, si une comparaison est faite entre les observations de la part du Conseil économique, social et environnemental et la loi du 14 mars 2016, les différents aspects qui avaient été pointés du doigt lors de cet avis n’ont pas été résolus. Il a été refusé d’élever le contrat jeune majeur au rang de droit pour les jeunes sortant de l’Aide sociale à l’enfance. Le seul caractère obligatoire octroyé est celui consistant à proposer un accompagnement pour les jeunes atteignant la majorité en cours d’année scolaire ou

410 _{Conseil économique, social et environnemental, Avis « Sécuriser le parcours d’insertion des jeunes »,}

universitaire, sans que cet accompagnement ne soit nécessairement sous la forme du contrat jeune majeur.

150 - La nécessité d’agir. Le Conseil économique, social et environnemental constate dans un avis datant de 2018 que la sortie des dispositifs de protection de l’enfance constitue « un angle mort des politiques publiques » 411_{. La sécurisation des}

parcours est pourtant l’un des moteurs de la loi de 2016. Deux ans après la réforme, les ruptures de parcours sont toujours présentes à la majorité. Le Conseil économique émet plusieurs propositions afin d’améliorer le système actuel, en dehors de toute réforme d’ampleur. La construction de ces dispositifs, bien que rencontrant quelques défauts, permet tout de même une prise en charge globale des jeunes majeurs. Ce n’est donc pas tant son fonctionnement que sa mise en œuvre qui pose problème. A ce titre, le Conseil économique demande l’application pleine et entière de la réforme de 2016412_{. Ce qui est}

notamment mis en avant par cet organisme concerne les effets pervers qu’ont entrainés certains de ces mécanismes. La prise en charge par les départements des jeunes dont la majorité a été atteinte en cours d’année scolaire ou universitaire constitue un minimum par son caractère obligatoire mais malheureusement également un maximum413_{. Les}

départements tendent ainsi à limiter leur action à cette année charnière de scolarité ou universitaire, sans proposer une prolongation de la prise en charge. Or, la difficulté est que s’il est permis effectivement d’éviter toute rupture brutale en cours d’année, rien n’est certain sur l’obtention d’un diplôme à l’issu de cette période. Il parait donc indispensable que l’aide apportée se prolonge au-delà, notamment pour permettre aux jeunes majeurs de pouvoir obtenir un diplôme. Ainsi, le Conseil économique souhaite que soit prolongé la prise en charge des jeunes majeurs de manière spécifique jusqu’à la fin des études ou l’obtention d’un premier emploi stable (et non pas simplement d’un premier emploi, puisque les jeunes sont particulièrement touchés par les emplois précaires) ou alors favoriser plutôt un véritable parcours d’accompagnement de droit commun et de manière globale.

151 - La réaffirmation d’un droit à l’expérimentation. Ce qui ressort des différents rapports est la faculté d’offrir aux jeunes majeurs un « droit à expérimenter »414_{, c’est-à-}

dire la possibilité pour le jeune majeur de décider de refuser l’aide qui peut lui être attribuée, en faisant en sorte que ce refus ne soit pas définitif. En d’autres termes, cela permet un retour au sein de la protection en cas de difficultés. Juridiquement, rien n’est dit dans les textes sur un obstacle à une telle hypothèse. Sachant que l’aide aux jeunes majeurs n’est pas exclusivement réservée aux jeunes majeurs issus de l’Aide sociale à l’enfance, si ceux-ci, après avoir en premier lieu refusé cette aide, rencontrent des difficultés d’une particulière gravité, ils restent toujours, malgré ce refus, éligibles à une telle aide, dès lors qu’ils en remplissent les conditions. Or, la pratique et l’interprétation des départements ont conduit à mettre en place une sortie définitive. D’une part, le caractère facultatif de l’aide restreint les possibilités de conclure un contrat jeune majeur. D’autre part, la priorisation faite des jeunes sortant de la protection de l’enfance place en second plan les autres types de public en difficultés. Ainsi, bien que juridiquement, aucun obstacle ne transparait, il convient tout de même de mettre en place des garanties afin de cadrer l’intervention des départements. Le Conseil économique demande plusieurs expérimentations possibles. La première, la plus importante, est un droit de retour au sein

411 _{Ibid., Conseil économique, social et environnemental, page 7.} 412 _{Ibid., Conseil économique, social et environnemental, page 8.} 413 _{Ibid., Conseil économique, social et environnemental, page 42.} 414 _{Ibid., Conseil économique, social et environnemental, page 43.}

des dispositifs de protection de l’enfance après une tentative d’émancipation et d’autonomie en dehors des dispositifs de manière individuelle. La seconde concernerait la possibilité d’un droit à l’erreur sur l’orientation choisie, en permettant aux jeunes de pouvoir se réorienter vers une autre filière. Les réorientations sont difficiles dans le cadre d’un contrat jeune majeur puisqu’elles prennent place dans le cadre d’un projet d’autonomie, ayant justifié l’octroi de cet accompagnement. Changer d’orientation en cours de contrat, et notamment en faveur d’une formation de longue durée, peut constituer un motif de rupture du contrat, laissant ainsi le jeune majeur sans solution ou contraint de continuer dans une filière dont il n’en a plus le souhait.

Au regard du contexte actuel dégagé par les différents travaux s’intéressant au devenir des jeunes majeurs en difficulté, il est apparu la nécessité d’intervenir au sein de cette problématique directement par le biais de la matière législative.

b. Les prémices d’une intervention législative en faveur des jeunes majeurs 152 - Vers une intervention législative directe. Le Gouvernement a entendu prendre également en compte cette situation dans deux cadres : la Stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté415 _{comportant un volet relatif aux jeunes de}

l’Aide sociale à l’enfance et la Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance 2020-2022416_{, reprenant divers dispositifs prévus dans le plan contre la}

pauvreté. Hormis ces initiatives gouvernementales, cette problématique a également fait l’objet d’une proposition de loi à l’initiative de la députée Madame Brigitte Bourguignon. Le constat qu’elle en retire est une baisse de l’accompagnement par les départements, une disparité territoriale importante et une limite temporelle stricte ne permettant pas aux jeunes majeurs de pouvoir envisager sereinement leur avenir417_.

Deux points se dégagent : améliorer les dispositifs d’accompagnement qui existent actuellement, notamment par l’affirmation d’un caractère obligatoire et harmoniser les différentes pratiques sur l’ensemble du territoire par la mise en place d’un cadre commun.

153 - Une volonté d’un accompagnement obligatoire. La proposition de loi datant de 2018 souhaite mettre en place une prise en charge obligatoire pour les départements des jeunes de 18 ans jusqu’à leur 21 ans. Juridiquement, cette modification interviendrait à l’article L.222-5 du Code de l’action sociale et des familles complétant le dernier alinéa par « Cette prise en charge est obligatoire pour les mineurs émancipés et les majeurs de

moins de vingt et un ans lorsqu’ils ont à la fois bénéficié d’une prise en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance avant leur majorité, qu’ils sont en situation de rupture familiale ou ne bénéficient pas d’un soutien matériel et moral de la famille, et qu’ils ne disposent ni de ressources financières, ni d’un logement ou d’un hébergement sécurisant »418_{, tel que prévu dans le projet initial, c’est-à-dire non modifié lors du vote à}

415 _{Op.cit., Délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté, Stratégie nationale}

de prévention et de lutte contre la pauvreté, « Engagement n°3 : Un parcours de formation garanti pour tous les jeunes ».

416 _{Op.cit., Ministère des solidarités et de la santé, Stratégie nationale de prévention et de protection de}

l’enfance 2020-2022 « Garantir à chaque enfant les mêmes chances et les mêmes droits ».

417 _{Op.cit., B. Bourguignon, Rapport fait au nom de la Commission des affaires sociales sur la proposition}

de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, enregistré à la Présidence de l’Assemblée Nationale le 11 juillet 2018, n°1150, page 5.

418 _{Assemblée nationale, Article 1}er _{2°, Proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes} majeurs vulnérables vers l’autonomie, Enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 juin 2018,

l’Assemblée Nationale. Cette modification vient mettre fin à « l’ambiguïté législative »419

ressortant de l’article L.221-1 du même code, qui laisse penser à une prise en charge obligatoire, et l’article L.222-5 dont l’utilisation du verbe « pouvoir » à la place de

« devoir » avait conduit à une interprétation facultative de l’aide apportée. En revanche,

rien n’est prévu concernant l’article L.222-2 du même code. L’obligation serait donc double. Il y aurait tout d’abord une obligation au titre de la prise en charge en elle-même : les départements seraient contraints de prévoir cet accompagnement, sécurisant ainsi le principe de l’aide aux jeunes majeurs, par le biais du contrat jeune majeur. L’autre obligation se situerait dans la limite temporelle. Les départements seraient dès lors obligés de garantir un accompagnement jusqu’aux 21 ans du jeune majeur, soit un accompagnement de trois ans minimum. Un questionnement peut se poser dans la mesure où juridiquement, il s’agit d’une mesure administrative ne pouvant dépasser le délai d’une année, sauf renouvellement. Il conviendrait donc en pratique d’élaborer un contrat jeune majeur d’une année avec deux renouvellements successifs.

De même, l’obligation ne pèserait que sur les départements, et non sur les jeunes majeurs, libres d’accepter ou refuser l’accompagnement. En revanche, tel que conçu dans la proposition de loi initiale, l’obligation n’est pas générale. Elle ne s’impose qu’en présence d’un certain nombre de conditions restrictives. Il faut que le jeune majeur réponde à des critères « le rendant particulièrement vulnérable »420 _{: une prise en charge}

au titre de la protection de l’enfance avant les 18 ans, une rupture familiale ou une absence de soutien matériel et moral de sa part, une absence de logement ou de possibilité de logement sécurisant et une absence de ressources financières421_{. Par l’utilisation du terme}

« à la fois », ces éléments sont cumulatifs.

Deux avantages sont soulevés par les députés par cette disposition422_{. D’une part, cela}

permettrait de mettre fin à la problématique des interprétations faites par les départements des critères de prise en charge, notamment dans une direction restrictive. Les conditions rendant le dispositif obligatoire seraient prévues au niveau national, limitant les possibilités d’interprétation des départements. L’objectif est donc de tendre vers une réduction des inégalités entre les territoires puisque, pour une personne placée face à des difficultés similaires, la prise en charge serait obligatoire sur l’ensemble des territoires. Une simplification du mécanisme du contrat jeune majeur s’opère avec une perte relative du pouvoir d’appréciation et du pouvoir discrétionnaire des départements. Ensuite, la mise en place de ces critères entraine, en tout cas pour les jeunes dont la prise en charge serait obligatoire, une dissociation entre l’aide apportée aux jeunes en difficulté et l’existence d’un projet de formation ou professionnel. En effet, comme il a été vu, les professionnels et les départements ont tendance à conditionner l’octroi du contrat jeune majeur à l’existence d’un projet d’autonomie. L’aide est souvent inaccessible pour les jeunes en incapacité de se projeter dans un tel projet. Or, ils sont généralement soumis à plus de difficultés et l’accompagnement à 18 ans présente pour eux un caractère indispensable. Le mécanisme est donc recentré sur une logique de protection.

154 - Absence d’une demande. L’autre fait marquant de cette disposition est l’absence de toute notion de « demande » de la part du jeune majeur. Si le contrat jeune majeur est conditionné à une demande écrite émanant du jeune majeur, tel ne semble plus

419 _{Op.cit., B. Bourguignon, Rapport fait au nom de la Commission des affaires sociales sur la proposition}

de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, enregistré à la Présidence de l’Assemblée Nationale le 11 juillet 2018, n°1150, page 77.

420 _{Ibid., B. Bourguignon, page 22.} 421 _{Ibid., B. Bourguignon, page 78.} 422 _{Ibid., B. Bourguignon, pages 23 et 78.}

être le cas dans le cadre de la future réforme. Ce qui signifie que, lorsque les conditions justifiant un accompagnement obligatoire sont réunies, le département se trouve face à une compétence liée. Il est dans l’obligation de proposer cet accompagnement aux jeunes majeurs. Il y a un renversement dans les demandeurs et dans les acceptants. Le département se retrouve dans le rôle de proposer un accompagnement, tandis que le jeune majeur se trouve dans une position d’acceptation (ou de refus). Les rôles sont donc inversés. Cette proposition par le département présente un caractère obligatoire, auquel il ne peut s’exonérer. Le mécanisme rappelle l’accompagnement à la restitution familiale pour lequel le département est soumis à une obligation de proposition d’une mesure de soutien, mais sans pouvoir l’imposer.

155 - Des critères d’accompagnement entérinant les pratiques départementales. Bien que l’apport essentiel reste l’élaboration d’une aide présentant un caractère obligatoire pour les départements, il n’en reste pas moins que par la mise en place de critères apparaissant restrictifs et cumulatifs, la portée de cette innovation est limitée. D’une part, l’obligation ne s’appliquerait alors qu’aux jeunes majeurs ayant fait l’objet d’une prise en charge par le département durant la minorité. La proposition de loi vient ici entériner la pratique faite par les départements qui priorisent les jeunes déjà connus de leurs services. La proposition de loi ne revient pas non plus sur le caractère subsidiaire de la prise en charge, en insistant sur l’absence ou l’impossibilité de soutien familial. Une fois encore, il se retrouve les pratiques déjà effectuées par les départements et utilisées dans le cadre du processus « sélectif » du contrat jeune majeur. De plus, l’utilisation de termes assez larges laisse place à une interprétation par les départements. Si l’expression

« rupture avec la famille » reste tout de même assez précise, quoique possiblement

tributaire d’une appréciation de l’intensité de la rupture, l’absence de soutien peut poser problème. Est-ce que cette absence se résume seulement à un refus ou une impossibilité par la famille de prendre en charge le jeune majeur ou est-ce qu’il est nécessaire pour celui-ci d’essayer, dans un premier temps, par tous les moyens, et notamment légaux, d’actionner l’obligation alimentaire pesant sur les familles ? De même, la notion

« d’absence de possibilité d’hébergement sécurisant » issue des débats reste très

problématique. Cette expression vient réduire profondément la portée de l’affirmation précédente évoquant une absence de logement. La prise en charge ne serait obligatoire que si le jeune ne dispose pas d’une simple possibilité d’hébergement sécurisant. D’une part, le terme possibilité impose un caractère seulement hypothétique du logement. Le logement n’est pas certain, le jeune doit seulement disposer d’une solution de logement. Il suffit que des personnes se proposent d’héberger le jeune majeur pour que la condition fasse défaut. D’autre part, la notion d’ « hébergement sécurisant » est difficile à déterminer. Une différence se remarque entre le logement et l’hébergement. Le logement implique un caractère personnel et durable alors que la notion d’hébergement fait plutôt état d’une simple jouissance temporaire d’un bien d’autrui. L’un des députés, membre de