Paragraphe 1 : Une anticipation insuffisante des conséquences de la majorité pendant la mesure de protection
B. Le contrat jeune majeur, axe prioritaire des réformes de la protection de l’enfance
2. Une réforme progressivement vidée de sa substance
De cette volonté de réformation se dégageant d’une partie du Parlement, en a découlé en réalité une véritable remise en question initiée par le Gouvernement. La proposition de loi, saluée par son caractère novateur dans l’intervention de l’État et incitateur à de prochaines avancées, a fait l’objet de nombreuses modifications. Celles-ci ont conduit à en vider la substance initiale, ne débouchant ainsi que sur des mécanismes dont la portée reste relative. La véritable raison à ces modifications demeure que cette proposition de loi est en décalage avec les aspirations du Gouvernement en matière d’accompagnement
434 Sénat, Proposition de loi visant à moderniser le système de protection de l’enfance, Enregistrée à la
Présidence du Sénat le 15 juillet 2019, n°669.
435 L’Express, Article en ligne « Accompagnement des ex-enfants placés : associations et oppositions
dénoncent une trahison », 8 mai 2019, https://www.lexpress.fr/actualite/societe/accompagnement-des-ex- enfants-places-associations-et-oppositions-denoncent-une-trahison_2077005.html.
des jeunes majeurs, plus tournées vers un perfectionnement des mécanismes existants plutôt qu’à une véritable remise en cause.
Il convient ainsi d’étudier dans un premier temps le recul par le gouvernement des innovations en matière de jeunes majeurs (a), afin de voir dans un second temps que cette réforme s’inscrit en décalage par rapport à la volonté du gouvernement (b).
a. Un recul évident par le Gouvernement des innovations en matière de jeunes majeurs
160 - La pertinence d’une réforme remise en cause. Cette réforme initiée par certains députés de l’Assemblée Nationale, quoique non parfaite, avait le mérite d’engager un premier palier progressif vers une généralisation d’un accompagnement obligatoire et d’une intervention directe de l’État. Mais, beaucoup de députés face à cette proposition de loi sont restés dans une position modérée, notamment en raison de l’intervention prévue par le Gouvernement sur cette thématique. Ainsi, lors du vote à l’Assemblée nationale, des amendements sont venus réduire l’avancée initiale portée par son auteur.
161 - La naissance d’un contrat d’accès à l’autonomie. Ce qui marque profondément dans la dernière proposition de loi est le revirement partiel sur la mise en place d’un accompagnement obligatoire par le département pour les jeunes sortant de l’Aide sociale à l’enfance. Si l’idée générale reste pour l’essentiel semblable, la logique juridique dégagée est totalement différente. Au lieu d’opérer un continuum avec l’article L.222-5 du Code de l’action sociale et des familles, la version finale de la proposition de loi emporte création d’un nouvel article L.222-5-2-1436. Cet article énonce que « Dans le
prolongement du projet d’accès à l’autonomie mentionné à l’article L.222-5-1, les jeunes majeurs ou émancipés ayant été confiés à l’aide sociale à l’enfance au titre des 1° ou 2° de l’article L.222-5 du présent code, du 3° de l’article 375-3 ou des articles 375-5, 377, 377-1, 380 ou 411 du code civil pendant une durée cumulée d’au moins dix-huit mois au cours des vingt-quatre mois précédant leur émancipation ou l’atteinte de leur majorité bénéficient, jusqu’à l’âge de vingt et un ans, s’ils en font la demande, d’un contrat d’accès à l’autonomie, dès lors qu’ils sont confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre, conformément à l’article L.221-1 du présent code. Ce contrat définit les engagements réciproques du président du conseil départemental et du jeune ». Il est porté ici création d’un contrat
d’accès à l’autonomie437, dans un prolongement du projet d’accès à l’autonomie élaboré
lors de l’entretien ayant lieu actuellement à partir de 17 ans. Ainsi, il conviendrait de distinguer le contrat jeune majeur, création des départements et toujours facultatif, du contrat d’accès à l’autonomie. Ce dernier contrat présenterait un caractère obligatoire si certains critères sont présents. Par rapport à la proposition initiale dont le critère d’accompagnement antérieur pouvait être interprété largement, le public doit avoir fait l’objet d’une prise en charge extérieure à la famille, administrative ou judiciaire par l’Aide sociale à l’enfance, dont les modalités ont été précisées (pupille de l’État, accueil par l’Aide sociale à l’enfance, placement à titre provisoire, retrait de l’autorité parentale, délégation de l’autorité parentale, tutelle). Il existe donc, mais sans modification par
436 Article 1er, Assemblée nationale, Proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, Texte adopté
n°262, Session ordinaire de 2018-2019, 7 mai 2019, page 2.
437 D. Charbonnel, « La fin des “sorties sèches” de l'aide sociale à l'enfance ? », JCP A, n° 20, 20 Mai 2019,
rapport au projet initial, une exclusion des mineurs ayant fait l’objet d’une protection en milieu ouvert. Mais également, sont exclus du dispositif les mineurs ayant fait l’objet d’un placement direct par le juge des enfants, c’est-à-dire non-confiés à l’Aide sociale à l’enfance. Il est également maintenu l’exclusion de l’obligation pour les jeunes issus de la Protection judiciaire à la jeunesse.
162 - Une nouvelle condition temporelle. Les conditions d’accès, déjà considérées comme restrictives initialement, ont fait l’objet d’une nouvelle limitation. Initialement, la seule exigence était d’avoir fait l’objet d’une prise en charge avant la majorité. Aucune indication n’était soulevée concernant l’âge de prise en charge et sa durée totale. Les choses sont différentes dans la nouvelle proposition de loi. En effet, il est nécessaire de justifier d’une prise en charge de 18 mois cumulés dans les derniers 24 mois précédent l’émancipation ou la majorité438. Par cette nouvelle exigence, les publics ayant fait l’objet
d’une prise en charge tardive ou d’une sortie plus précoce sont explicitement exclus. Indirectement, il est visé ici le public des mineurs non-accompagnés. La condition édictée par l’Assemblée Nationale est semblable à celle mise en place par certains départements afin d’exclure implicitement les mineurs non-accompagnés. Or, sur ce point, la jurisprudence administrative avait déjà eu à se prononcer et avait considéré que cette condition était étrangère au but du contrat jeune majeur et constituait une rupture d’égalité dans la prise en charge439. La difficulté ici est qu’il n’est pas exclu toute prise en charge
de ce public, mais elle ne présenterait pas un caractère obligatoire par le biais d’un contrat d’accès à l’autonomie. Cela signifie également que seront exclus les jeunes majeurs ayant fait l’objet d’une protection plus précoce, mais non prolongée jusqu’à la majorité ou l’émancipation. Par exemple, un jeune ayant fait l’objet d’un placement jusqu’à ses 16 ans, accompagné par un retour en famille jusqu’à ses 18 ans ne remplit pas cette condition et à son égard, l’accompagnement à la majorité n’est pas obligatoire. Il faut donc nécessairement un accompagnement dans les deux ans précédents la majorité ou l’émancipation et cet accompagnement doit avoir duré au minimum 18 mois. Il est ainsi opéré un éloignement non négligeable avec l’esprit initial de la loi. Le recul est très important, et l’avancée dans l’affirmation d’un caractère obligatoire à l’aide aux jeunes majeurs s’en trouve nécessairement imputée.
163 - Des précisions textuelles fondamentales. Les modifications apportées à la proposition permettent des précisions sur la conclusion de ce contrat. Véritablement, il s’agit d’entériner les pratiques des départements au sein du nouveau contrat mis en place à l’échelle nationale. Le choix, tout d’abord, est de conserver le cadre contractuel dans l’accompagnement des jeunes majeurs à titre obligatoire, et dans préciser la portée avec des engagements réciproques et définis. En revanche, la proposition initiale était venue exposer les critères justifiant la prise en charge, de manière plus précise que les articles actuels. Or, dans la proposition telle que votée par l’Assemblée Nationale, ces critères ont disparu et ont été remplacés par ceux existants déjà à l’article L.221-1 du Code de l’action sociale et des familles, c’est-à-dire « dès lors qu’ils sont confrontés à des difficultés
familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur
438 Op.cit., Article 1er, Assemblée nationale, Proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, Texte
adopté n°262, Session ordinaire de 2018-2019, 7 mai 2019, page 2.
439 Op.cit., Cour administrative d'appel de Nantes, « Département de la Manche », 6 octobre 2017, n°
16NT00312, JurisData n° 2017-019449, §6, « Le principe d’égalité dans l’accès à l’aide aux jeunes majeurs », ADJA 2017, page 2469.
équilibre »440. Si les critères initiaux présentaient encore de fortes incertitudes dans l’interprétation, ils avaient le mérite d’être plus précis. En reprenant les dispositions de l’article L.221-1 du Code de l’action sociale et des familles, le législateur s’empare de nouveaux des critères qui font déjà l’objet d’incertitudes interprétatives. L’objectif apparait de faire conserver aux départements leur liberté dans l’appréciation des conditions d’octroi. Il s’agit de laisser une latitude dans l’accompagnement obligatoire, de sorte que le résultat risque d’être semblable à celui du contrat jeune majeur.
164 - Des engagements réciproques et définis. Le législateur vient préciser les obligations de chacune des parties, en commençant par le département. En effet, « Le
président du conseil départemental s’engage obligatoirement à : 1° Orienter le jeune vers le ou les dispositifs de droit commun correspondant à ses besoins en termes d’études supérieures, de formation ou d’accès à un dispositif d’accompagnement socio- professionnel prévu à l’article L. 5131-3 du code du travail ; 2°Garantir l’accès du jeune à un logement ou un hébergement correspondant à ses besoins ; 3° Accompagner le jeune dans ses démarches d’accès aux droits et aux soins ; 4° Assurer, le cas échéant, un accompagnement éducatif »441. Concernant le jeune majeur, il s’engage à « entreprendre toute démarche ou action visant à lui permettre d’accéder à l’autonomie et, le cas échéant, à suivre les études ou la formation définies dans le contrat »442. Deux éléments
sont à retenir de ces obligations. D’une part, une place prépondérante est octroyée à la notion de projet pour le jeune majeur et aux études et formations pouvant être suivies. Si le projet initial tendait justement à dissocier le contrat jeune majeur de la logique de projet professionnel ou de formation, la proposition telle que votée par l’Assemblée Nationale en fait un élément déterminant du contrat d’accès à l’autonomie. Ainsi, il semble nécessaire pour en bénéficier que le jeune suive une formation ou des études visant à l’acquisition d’une autonomie. La deuxième remarque à effectuer est que le législateur remet également en valeur les dispositifs de droit commun de formation, d’insertion et d’études supérieures (Bourse, Garantie Jeune). Dans ces obligations, il n’est d’ailleurs nullement question de l’octroi d’une aide financière, comme il se retrouve fréquemment dans les contrats actuels. Par ces modifications, une place prépondérante est faite aux dispositifs de droit commun dont l’orientation vers ceux-ci constitue un objectif du nouveau contrat. Malgré cela, la proposition reprend la globalité de l’accompagnement en termes de logement, d’accès aux droits et de soutiens éducatifs.
165 - Un financement à la charge des départements. La proposition initiale avait choisi un financement intégral par l’État des contrats jeunes majeurs présentant un caractère obligatoire. Cette modalité disparait dans la proposition votée. Ainsi, si le caractère « obligatoire » de ce nouveau contrat d’accès à l’autonomie ne peut être remis en question, il semble que l’État ne consente pas à une prise en charge financière directe par lui-même. Ce nouveau contrat obligatoire serait à la charge des départements. Cette solution retenue, bien que le financement par l’État eût suscité des difficultés, est susceptible d’entrainer également des conséquences négatives. Le risque est que les départements ne se concentrent que sur ces contrats obligatoires et se détournent ainsi des contrats jeunes majeurs. Par ce fait, ils se détourneraient d’une partie des jeunes majeurs, dont la prise en charge demeure pour eux encore nécessaire. Le risque est également, avec
440 Op.cit., Article 1er, Assemblée nationale, Proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, Texte
adopté n°262, Session ordinaire de 2018-2019, 7 mai 2019, page 2.
441 Ibid., Article 1er, page 2. 442 Ibid., Article 1er, page 2.
la latitude laissée aux départements, qu’ils interprètent strictement les conditions d’octroi de ce contrat obligatoire, et ne réduisent encore plus son champ.
166 - Un critère de temporalité contesté. L’ancien Premier Ministre avait donné mission à la députée Madame Brigitte Bourguignon, nouvellement Ministre déléguée chargée de l’autonomie, d’établir un rapport relatif à l’accompagnement des jeunes majeurs, rapport postérieur au vote de la proposition de loi du même auteur443. L’occasion
s’est donc présentée de venir mettre en avant les insuffisances ressortant du travail final. Le critère des dix-huit mois de prise en charge avant la sortie du dispositif de protection de l’enfance a fait l’objet de vives critiques de la part des associations et des anciens enfants placés. Il est donc demandé dans le cadre de cette mission de retirer ce critère temporel des dix-huit mois, puisqu’il conduit en réalité à exclure les mineurs ayant été pris en charge tardivement et ne permet pas une égalité de traitement. En revanche, bien conscient de la nécessité de restreindre l’accompagnement obligatoire, il est proposé en remplacement une condition de régularité du séjour444. C’est-à-dire que pour pouvoir
bénéficier d’un contrat d’accès à l’autonomie, la mission propose que son octroi soit conditionné à la possession d’un titre de séjour valide à la majorité, et nécessaire pour engager toute démarche d’insertion. Cette nouvelle modalité serait plus en adéquation avec la jurisprudence administrative puisque si elle a refusé effectivement la validité d’un critère tenant à la durée de la protection, elle admet une exclusion sur le fondement du défaut de titre de séjour valide445. Le public implicitement exclu était donc bien celui des
mineurs non-accompagnés. La mission aimerait également qu’il soit strictement indiqué que la création d’un contrat d’accès à l’autonomie ne vient pas en remplacement du contrat jeune majeur mais en surplus. Les départements restent libres dans la mise en place de leur propre contrat, et demeurent libres des « durées de prise en charge » ou des
« temporalités de placement »446. Ainsi, Madame Brigitte Bourguignon distingue deux
fonctions à ces contrats447. Le contrat d’accès à l’autonomie constituerait un socle
minimal de droits pour les jeunes qui sont engagés dans une formation ou qui ont refusé une prolongation du placement. Le contrat jeune majeur, facultatif, serait donc plutôt utilisé comme une mesure d’accompagnement. Difficile d’en dégager véritablement une différence dans les missions. Il semble que le contrat d’accès à l’autonomie présente un degré plus important de suivi et une intervention globale afin de correspondre aux majeurs les moins susceptibles de parvenir seuls à une autonomie. Le contrat jeune majeur s’inscrirait dans une démarche plus en retrait pour des jeunes dont l’insertion parait la moins compromise.
167 - La réintroduction de l’obligation d’une demande. Le contrat jeune majeur actuel impose pour le jeune majeur d’ effectuer une demande écrite. Cette demande fait alors l’objet d’un examen par les services départementaux puis d’une acceptation ou refus de prise en charge. Or, par le mécanisme de la proposition initiale, dès lors que les conditions d’octroi étaient réunies, le contrat jeune majeur présentant un caractère
443 Op.cit., B. Bourguignon et S. Baudry, Rapport « La République doit être une chance pour tous : Pour
un accompagnement “sur mesure” des jeunes majeurs sortants de l’ASE, vers une autonomie réelle », Août 2019.
444 Ibid., B. Bourguignon, page 31.
445 Op.cit., Conseil d'État, 1ère et 4ème chambres réunies, 15 Mars 2019, n° 422488, n° JurisData : 2019-
003736, §12.
446 Op.cit., B. Bourguignon et S. Baudry, Rapport « La République doit être une chance pour tous : Pour
un accompagnement “sur mesure” des jeunes majeurs sortants de l’ASE, vers une autonomie réelle », Août 2019, page 32.
obligatoire, le jeune majeur était dispensé de cette demande. Cette exigence incombait aux départements qui devaient eux-mêmes proposer le contrat. Mais cette avancée n’a pas été reprise dans le cadre du vote à l’Assemblée Nationale, notamment à la suite d’un amendement par le gouvernement. Il a été rétabli la position du majeur en tant que demandeur. Si l’accompagnement est obligatoire, la proposition ne viendra pas spontanément du département mais prendra son origine d’une demande par le jeune majeur comme l’indique le nouvel article L.222-5-2-1 du Code de l’action sociale et des familles qui dispose : « s’ils en font la demande »448. Il y a une perte du caractère
automatique de la prise en charge, en ce sens que le département est déchargé d’une obligation de proposition. Le caractère obligatoire en est ainsi atténué et la compétence liée du département n’apparait véritablement qu’à l’étape de la conclusion du contrat, qu’il ne peut refuser. Il se retrouve les travers d’une logique contractuelle qui avait fait l’objet de contestations. En effet, certains jeunes ne peuvent se retrouver dans cette logique de demande. La logique d’automaticité permettait de pallier cette nécessaire intervention active du jeune majeur et permettait de proposer directement cet accompagnement aux plus vulnérables.
168 - Un recul sur l’accompagnement jusqu’au diplôme. L’un des apports de la proposition de Madame Brigitte Bourguignon était d’accentuer la déconnection de la fin de la prise en charge avec celle de l’âge du majeur449. En effet, en s’appuyant sur
l’obligation dégagée par la réforme de 2016 et par les juridictions administratives de proposer un accompagnement jusqu’à la fin de l’année scolaire ou universitaire engagée, l’ancienne députée avait soulevé le fait que ce palier ne correspondait pas forcément à l’acquisition d’un diplôme450. Pour coïncider avec une logique d’insertion et de chemin
vers l’autonomie, Madame Brigitte Bourguignon avait ainsi proposé de modifier l’article L.222-5 du Code de l’action sociale et des familles afin de prévoir un suivi obligatoire jusqu’à la fin du cycle scolaire ou universitaire451. Or, tel n’est plus le cas dans la
proposition de loi votée par l’Assemblée Nationale. Il serait prévu à l’article L.222-5-2- 1 du même code que : « Le contrat d’accès à l’autonomie est prolongé au-delà de vingt
et un ans pour les jeunes qui en font la demande et qui remplissent les conditions définies au premier alinéa du présent article, afin de leur permettre de terminer leur scolarité ou le cycle universitaire ou la formation professionnelle engagé »452. Comme il est possible
de le voir, il se retrouve la notion de fin de cycle scolaire et universitaire dans cet aliéna. En revanche, il ne trouve à s’appliquer que pour les jeunes majeurs bénéficiant d’un contrat d’accès à l’autonomie. Contrairement à la proposition initiale qui entendait ouvrir cette modalité à l’ensemble des jeunes pris en charge durant leur minorité, le texte final en restreint l’accès aux seuls jeunes majeurs ayant bénéficié d’un contrat d’accès à l’autonomie. Bien que cette modalité constitue un progrès par rapport à la législation actuelle, il n’en reste pas moins que le recul final est relativement important et lourd de conséquences. De même, la prolongation n’est pas automatique et le jeune majeur doit
448 Op.cit., Article 1er, Assemblée nationale, Proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, Texte
adopté n°262, Session ordinaire de 2018-2019, 7 mai 2019, page 2.
449 Op.cit., B. Bourguignon, Rapport fait au nom de la Commission des affaires sociales sur la proposition
de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, enregistré à la Présidence de l’Assemblée Nationale le 11 juillet 2018, n°1150, page 83.
450 Ibid., B. Bourguignon, page 84. 451 Ibid., B. Bourguignon, page 84.
452 Article 2, Assemblée nationale, Proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, Texte adopté
toujours remplir les conditions prévues au nouvel article L.222-5-2-1 du Code de l’action sociale et des familles, à savoir éprouver des « difficultés familiales, sociales et éducatives
susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ». Une demande émanant du