Paragraphe 1 : Une anticipation insuffisante des conséquences de la majorité pendant la mesure de protection
A. Le contrat jeune majeur, pilier fragile de l’accompagnement à la majorité Par l’utilisation de termes généraux, les départements, principaux acteurs de
1. Le choix de l’aide aux jeunes majeurs à l’appréciation des départements Les départements utilisent en premier lieu cette base légale large afin d’affirmer un
caractère facultatif, subsidiaire et temporaire de la prise en charge. En second lieu, pour marquer une différence nette avec la protection durant la minorité, les départements ont fait le choix d’un modèle « contractuel » en matière d’accompagnement des jeunes majeurs. Or ce modèle contractuel, censé marquer une forme d’égalité entre les deux intervenants, constitue en réalité une construction en faveur des départements et inadaptée à certains publics.
Il sera ainsi étudié que l’utilisation d’une base légale générale est un instrument pour une interprétation avantageuse en faveur des départements de l’aide appliquée aux jeunes majeurs (a), auquel notamment l’utilisation d’un modèle contractuel permet d’insister sur une démarcation dans un contexte de changement de logique de prise en charge (b).
a. Une base légale imprécise, instrument d’une interprétation avantageuse pour les départements
119 - Une urgence à agir. Dans un contexte social et économique de plus en plus difficile, il ressort l’importance que revêt l’aide aux jeunes majeurs afin de les accompagner et de les insérer dans une société dont ils étaient encore, durant la minorité, assez éloignés. Dans le cadre des différentes études menées par le Conseil économique, social et environnemental, il en a été déduit qu’il existe une forme de décalage entre la situation des jeunes majeurs, marquée par une précarité, et « leur relative invisibilité dans
l’agenda politique »318. Or, les sorties sans solution ne constituent pas l’exception de la
sortie des dispositifs de protection de l’enfance. De l’interprétation de l’aide apportée aux jeunes majeurs par les départements, trois points peuvent en être déduits : il s’agit d’une aide facultative, temporaire et subsidiaire.
120 - Un caractère facultatif. La prise en charge des jeunes majeurs relève directement des missions au titre de la protection de l’enfance selon l’article L.112-3 du Code de l’action sociale et des familles. L’article L.221-1 du Code de l’action sociale et des familles dispose en son alinéa 1er que l’Aide sociale à l’enfance a pour mission
notamment d’ « apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique tant aux mineurs
318 Op.cit., Conseil économique, social et environnemental, Avis « Prévenir les ruptures dans les parcours
et à leur famille ou à tout détenteur de l'autorité parentale, […], qu'aux mineurs émancipés et majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ». L’aide
n’est pas universelle et il faut que les jeunes de moins de vingt et un ans soient confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre. L’aide apportée comporte donc plusieurs volets, à savoir une aide éducative, une aide financière et possiblement une aide au logement319, selon les
besoins du jeune majeur. L’utilisation du verbe « être » à l’indicatif laisse ainsi penser que cette aide s’impose lorsque les conditions édictées par la loi sont remplies320. Or,
deux autres articles viennent contrebalancer cette apparente obligation. L’article L.222-2 du même code dispose que « l’aide à domicile [...] peut être accordée aux mineurs
émancipés et aux majeurs âgés de moins de vingt et un ans, confrontés à des difficultés sociales ». L’article L.222-5 quant à lui dispose que « peuvent être également pris en charge à titre temporaire par le service chargé de l’aide sociale à l’enfance les mineurs émancipés et les majeurs âgés de moins de vingt et un ans qui éprouvent des difficultés d’insertion sociale faute de ressources ou d’un soutien familial suffisants ».
Contrairement au principe général de l’article L.221-1, ces deux articles utilisent le verbe
« pouvoir ». La plupart des départements font primer la formulation de ces deux articles
et en déduisent que l’aide apportée aux jeunes majeurs ne présente qu’un caractère facultatif321. Ainsi, les départements ont utilisé une base légale, dont l’appréciation tirée
était contradictoire pour en déterminer une interprétation favorable. L’aide apportée aux jeunes majeurs ne constitue pas un droit opposable aux départements. Il ne pèse sur les départements aucune compétence liée322. En revanche, l’aide aux jeunes majeurs reste
dans le cadre de la loi : c’est une prestation légale, une des missions de l’aide sociale à l’enfance. Dès lors, les départements ne sont pas entièrement libres dans leur interprétation puisqu’ils devront, dans la mise en œuvre du mécanisme, respecter les règles de procédure et feront l’objet d’un contrôle par le juge administratif323. Cette
appréciation facultative de l’aide apportée aux jeunes majeurs n’est en revanche pas commune à l’ensemble des départements puisque certains considèrent en effet que cette aide est bien obligatoire et doit dès lors être mise en place324. Une discordance génératrice
d’inégalité de traitement apparait entre les départements. Ce caractère facultatif a des conséquences importantes puisqu’il n’a pas permis de faire émerger sur l’ensemble du territoire « un socle commun de pratiques ni de politiques publiques cohérentes »325. Par
l’apparence contradictoire des différents articles relatifs à l’accompagnement des jeunes majeurs, il est donc possible de dire que les départements ont une compétence obligatoire concernant l’accompagnement des jeunes majeurs mais que les aides sociales relatives à cet accompagnement présentent un caractère facultatif.
319 Op.cit., B. Bourguignon, Rapport fait au nom de la Commission des affaires sociales sur la proposition
de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, enregistré à la Présidence de l’Assemblée Nationale le 11 juillet 2018, n°1150, page 5.
320 Ibid., B. Bourguignon, page 7.
321 Op.cit., F. Capelier, Rapport de l’Observatoire national de l’enfance en danger « L’accompagnement
vers l’autonomie des jeunes majeurs », Janvier 2015, page 18.
322 P. Verdier, « Le “contrat jeunes majeurs” : mythe et réalité », JDJ, Édition Jeunesse et droit, n°320,
Octobre 2012, page 12.
323 Ibid., P. Verdier, page 12.
324 Op.cit., B. Bourguignon et S. Baudry, Rapport « La République doit être une chance pour tous : Pour
un accompagnement “sur mesure” des jeunes majeurs sortants de l’ASE, vers une autonomie réelle », Août 2019, pages 26 et 31.
121 - Limite du caractère facultatif. En revanche, l’accompagnement n’est pas entièrement facultatif. La réforme du 14 mars 2016 est venue atténuer le caractère strict de la limite d’âge à 18 ans (ou 21 ans pour le contrat jeune majeur). S’il était appliqué strictement la fin de la protection de l’enfance à la majorité, cela signifie qu’un nombre très important de jeunes verrait la prise en charge prendre fin en cours d’année scolaire, avec un risque de coupure nette dans le cycle, voire une absence d’obtention de diplôme, notamment pour les jeunes atteignant l’âge de 18 ans durant l’année de Terminale. C’est pour cela que la loi de 2016 est venue prendre en compte cette problématique et atténuer la rigueur imposée par le critère d’âge. L’article L.222-5 du Code de l’action sociale et des familles dispose donc qu’ « un accompagnement est proposé aux jeunes mentionnés
au 1° du présent article devenus majeurs et aux majeurs mentionnés à l'avant-dernier alinéa, au-delà du terme de la mesure, pour leur permettre de terminer l'année scolaire ou universitaire engagée ». Il ne s’agit plus d’une faculté dans cette hypothèse mais d’une
obligation pesant sur le département. Ce caractère obligatoire a été affirmé par le Conseil d’État326 : « Lorsqu'une mesure de prise en charge d'un mineur parvenant à sa majorité,
quel qu'en soit le fondement, arrive à son terme en cours d'année scolaire ou universitaire, il doit proposer à ce jeune un accompagnement, qui prend la forme de toute mesure adaptée à son besoin et à son âge, pour lui permettre de ne pas interrompre l'année scolaire ou universitaire engagée ». Cette obligation dégagée dans le cadre de la
réforme de 2016 prend place plus généralement dans le principe de continuité du parcours et de la prise en charge. En effet, stopper la protection en cours d’année scolaire serait synonyme d’une rupture trop brutale et globale pour le jeune majeur. Le Conseil d’État évoque notamment l’existence d’une obligation principale à la minorité de l’enfant, se transformant en obligation accessoire à la majorité afin de finir l’année scolaire327. En
revanche, des auteurs ont soulevé que l’accompagnement des jeunes majeurs prévus à l’article L.222-5 alinéa 3 du Code de l’action sociale et des familles ne renvoie qu’au 1° du même article328 : cette prolongation de la prise en charge ne s’appliquerait pas pour
des mineurs qui auraient été confiés sur décision judiciaire ou pour les pupilles de l’État. Or, avec le recul, par le passage du temps et l’application de la loi, cette question ne fait pas l’objet d’observations particulières. Il est donc possible de penser que, la décision judiciaire de prise en charge se terminant à l’âge de 18 ans, le président du département a donc une obligation de faire prendre en charge par le service de l’Aide sociale à l’enfance le jeune majeur jusqu’à la fin de son année scolaire ou universitaire engagée.
122 - Un libre choix du jeune majeur. Le caractère facultatif de cette protection, s’applique également pour le majeur. Celui-ci n’est pas obligé d’accepter une continuité de sa prise en charge, que ce soit de manière générale jusqu’à ses 21 ans dans le cadre de l’aide aux jeunes majeurs ou pour terminer l’année scolaire engagée. Ayant acquis sa pleine capacité juridique, il n’est plus à ce titre soumis ni à l’autorité parentale de ses parents qui a pris fin, ni au département. Ce caractère facultatif reprend bien les limites de la protection administrative. Ici, elle ne sera plus tributaire du consentement des parents mais de l’autorisation du jeune majeur. C’est d’ailleurs ce que rappelle l’article
326 Conseil d’État, 1ère et 4ème chambres réunies, , 21 décembre 2018, n°420393 et n°421323, n° JurisData :
2018-024318, § 4, Obs. H. Rihal, « Le Conseil d'État au secours des jeunes majeurs non accompagnés »,
AJDA 2019, page 998.
327 Conseil d’État, Ordonnance du 13 janvier 2020, n° 437102, n° JurisData : 2020-000775, Obs. M.
Touzeil-Divina, « De l'obligation d'accompagnement d'un mineur devenant majeur », JCP A, n° 4, 27 Janvier 2020, act. 48.
328 Op.cit., F. Eudier et A. Gouttenoire, « La loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant - Une réforme “impressionniste” », JCP G, n° 16, 18 Avril 2016, doctr. 479.
R. 221-2 du Code de l’action sociale et des familles : « S'agissant de mineurs émancipés
ou de majeurs âgés de moins de vingt et un ans, le président du conseil départemental ne peut agir que sur demande des intéressés et lorsque ces derniers éprouvent des difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants. ».
123 - Une double limite temporelle. L’autre pendant de cette mesure d’aide aux jeunes majeurs est son caractère strictement temporaire. Cette aide, matérialisée généralement par un contrat jeune majeur fait l’objet d’une première limite temporelle par sa durée. Comme une mesure de protection classique, cette aide sera mise en place pour une durée initialement définie, variant entre trois mois, six mois voire très rarement un an329. Ce contrat est soumis aux mêmes conditions que les mesures administratives
classiques : la durée ne peut excéder un an330. En revanche, les renouvellements sont
possibles. La loi n’édictant pas de durée minimum à la prise en charge, hormis la limite d’un an de mesure, cette mesure fait l’objet d’un traitement différencié selon les départements331. A ces durées, se dédoublent une autre limite temporelle : l’âge de 21
ans. Certains départements, en revanche, proposent des accompagnements jusqu’aux 25 ans du jeune majeur, afin d’assurer une réelle accession à l’autonomie332. Ce choix des
21 ans se comprend par l’influence de l’ancienne majorité. A l’époque, l’autonomie possible était beaucoup plus précoce qu’à l’heure actuelle et était généralement acquise entre l’âge de 18 et 21 ans. Or, aujourd’hui, après 45 ans d’application, le palier d’autonomie a reculé. Il est estimé qu’une autonomie réelle ne s’atteint pas avant l’âge de 28 ans333. Ce palier n’est plus représentatif de la société actuelle, marquée par des
études beaucoup plus longues, une difficulté à s’insérer sur le marché de l’emploi, des conditions de logement difficiles etc. L’autre conséquence de ce palier est de limiter les possibilités des jeunes majeurs concernant l’accès à l’autonomie par la formation334. En
effet, sachant que la prise en charge maximum est à 21 ans, les jeunes majeurs sont indirectement conduits à choisir des formations courtes et donc rapidement professionnalisantes. Ils doivent choisir une voie permettant un accès facilité et rapide à l’autonomie qu’ils sont forcés à atteindre.
124 - Caractère subsidiaire de l’intervention. Le dernier élément à mettre en avant est celui du caractère subsidiaire de cette mesure. Il est toujours possible de voir le caractère prioritaire de l’aide familiale dans les différentes mesures, même celles touchant les jeunes majeurs. En revanche, les critères de subsidiarité varient selon les articles335.
Le principe général posé à l’article L.221-1 du Code de l’action sociale et des familles expose que le jeune majeur doit être confronté à des difficultés familiales, sociales et éducatives. Le terme « et » signifie le caractère cumulatif de ces différentes difficultés.
329 Op.cit., Conseil économique, social et environnemental, Avis « Prévenir les ruptures dans les parcours
en protection de l’enfance », Juin 2018, page 38.
330 Op.cit., F. Capelier, Rapport de l’Observatoire national de l’enfance en danger « L’accompagnement
vers l’autonomie des jeunes majeurs », Janvier 2015, page 25.
331 Ibid., F. Capelier, page 26.
332 Op.cit., B. Bourguignon, Rapport fait au nom de la Commission des affaires sociales sur la proposition
de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, enregistré à la Présidence de l’Assemblée Nationale le 11 juillet 2018, n°1150, page 86.
333 Op.cit., A. Taquet, Secrétaire d’État chargé de la protection de l’enfance, Discours : « Sortants d’ASE »,
14 février 2019, Saint-Denis.
334 Op.cit., B. Bourguignon, Rapport fait au nom de la Commission des affaires sociales sur la proposition
de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, enregistré à la Présidence de l’Assemblée Nationale le 11 juillet 2018, n°1150, pages 18 à 19
335 Op.cit., F. Capelier, Rapport de l’Observatoire national de l’enfance en danger « L’accompagnement
Mais l’article donne également un critère de gravité : ces difficultés doivent gravement compromettre l’équilibre du jeune majeur. La subsidiarité est donc totale dans cette hypothèse. Les critères sont différents à l’article L.222-5 du même code qui expose que le jeune majeur doit éprouver des difficultés d’insertion sociale du fait de l’absence de ressources ou d’un soutien familial suffisants. Deux critères alternatifs peuvent être pris en compte : les ressources et la famille. Ces deux termes regroupent des éléments se rapprochant puisque les ressources peuvent ne pas être limitées au domaine financier et indiquer des ressources en termes de logement ou en termes de réseau. La famille peut apporter un soutien global, tant financier que matériel ou psychologique. C’est donc en réalité l’absence générale de moyens et soutiens nécessaires à l’acquisition d’une autonomie. L’article L.222-2 du même code est encore plus succinct sur les conditions tenant aux jeunes majeurs : il est seulement évoqué l’existence de difficultés sociales, ce qui est assez large. Ces différentes conditions serviront de base à l’élaboration des critères d’octroi de l’aide aux jeunes majeurs, construite autour du contrat jeune majeur. Or, par leur caractère général, les départements s’offriront une certaine liberté dans l’édiction de ces critères, afin de restreindre l’accès à un accompagnement jeune majeur.
Malgré l’affirmation d’un accompagnement, le législateur ne met en place aucune définition de cette aide. Les départements sont donc responsables, et libres, de la forme qu’elle prendra. Le choix effectué par le département est celui d’une construction contractuelle.
b. L’utilisation d’un modèle contractuel comme démarcation d’un changement de logique de prise en charge
125 - Une rupture de logique de protection à la majorité. En l’absence d’une définition légale, les départements se trouvent face à la nécessité de donner forme à l’aide aux jeunes majeurs. Cette aide est donc définie généralement dans le règlement départemental d’aide sociale, propre à chaque département336. Le choix majoritairement
fait est celui d’une construction contractuelle. Selon un auteur337, l’État, dispose de deux
possibilités : la loi ou le contrat. Le contrat permet relativement une remise en cause de la logique de la loi : son intérêt est de s’adresser, non pas à un ensemble de population, mais uniquement aux contractants. La justification initiale est celle de la volonté de marquer une rupture par rapport à la logique pure de protection et d’assistance qui marque la minorité. La logique de prise en charge se modifie à la majorité, entrainant une démarcation dans l’accompagnement mis en place qui devient purement contractuel338.
Ainsi, la prise en charge des jeunes majeurs se fera généralement dans le cadre d’un
« contrat jeune majeur ». Ce type de contrat n’a aucune existence juridique, même s’il
s’appuie sur une base légale339. Il constitue seulement la forme que prend l’aide aux
jeunes majeurs par une conception départementale. Un constat nécessite cependant d’être fait : ce contrat jeune majeur est estimé comme « un sécateur de rêve » pour les jeunes
336 S. Defix, « L'extension de la protection sociale des mineurs aux jeunes majeurs de moins de 21 ans », JCP A, n° 22, 4 Juin 2018, page 2172.
337 M. Boumediene, La place de la loi et du contrat dans la garantie du droit à la protection sociale, de 1945 à nos jours, Paris, Éditions Publibook Université, 2006 et C. Jung, L’Aide Sociale à l’Enfance et les jeunes majeurs - Comment concilier protection et pratique contractuelle, L’Harmattan, Juin 2010, page 58. 338 Op.cit., B. Bourguignon, Rapport fait au nom de la Commission des affaires sociales sur la proposition
de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, enregistré à la Présidence de l’Assemblée Nationale le 11 juillet 2018, n°1150, page 8.
majeurs, et considéré comme « plus rare que l’or » dans certains des départements de France340.
126 - Le jeune majeur acteur de sa protection. A la différence de la prise en charge durant la minorité, le cadre contractuel impose l’élaboration d’un projet, impliquant une responsabilisation du jeune majeur et son implication dans la réussite de ce projet341. Il
en découle également la nécessaire initiative et acceptation par celui-ci de cet accompagnement. Un auteur décrit parfaitement ce changement de logique s’imposant aux jeunes majeurs : « la question du sens du contrat jeune majeur pour la personne qui
en bénéfice est essentielle. Pour ces jeunes, dont certains ont connu un temps de prise en charge assez long au sein des services de l’aide sociale à l’enfance, le passage à la majorité va leur demander un exercice mental pour s’apercevoir qu’ils ne sont plus “soumis” mais “sujets” de la protection de l’enfance. Ils sont alors dans une situation de demande vis-à-vis du service alors que pour certains ils se sont longtemps plaints d’être placés »342. Lorsque l’enfant pris en charge est mineur, il reste plus sujet de la
protection que principal acteur. L’opposition est plus marquée dans la relation entre les parents et les acteurs de la protection de l’enfance, sous une forme tripartite. Pendant sa minorité, l’enfant n’a pas la possibilité de pouvoir, juridiquement, s’opposer à la mise en place d’une mesure. La situation est ainsi différente à la majorité. L’autorité parentale pesant sur l’enfant disparait. Ainsi, la relation devient dualiste, en exclusion des parents du majeur.
127 - Une dénomination trompeuse. Le terme « contrat » est en revanche fortement trompeur. Juridiquement, il ne s’agit pas d’un contrat343. Le droit applicable reste celui
de la protection de l’enfance. En revanche, par sa construction, les attributs d’une relation contractuelle se retrouvent entre le département et le jeune majeur : une demande, une acceptation, des obligations pesant sur l’ensemble des parties, des motifs de rupture anticipée à l’initiative de l’une ou l’autre des parties. Ainsi, dans le cadre d’une relation contractuelle, la relation n’est pas imposée au majeur mais consentie, laissant ainsi peser une hypothèse de relations égales. Ce choix contractuel est également considéré comme