Un renforcement nécessaire des mécanismes, gardiens d’une restitution définitive

L’accompagnement du retour fait l’objet d’un regain d’intérêt par les pouvoirs publics. Cette problématique prend place dans une volonté de sécurisation des parcours afin de prévenir les ruptures, et notamment par la Stratégie nationale de prévention et

261 _{Op.cit., G. Gueydan et N. Severac, Rapport « Démarche de consensus relative aux interventions de}

protection de l’enfance à domicile », n°2019-036R, Décembre 2019, page 50.

262 _{Op.cit., J-M. Lhuillier, Aide sociale à l’enfance, Les indispensables, 10}ème _{édition, Édition Berger}

Levrault, Juin 2016, page 93, § 102.

263 _{Op.cit., G. Gueydan et N. Severac, Rapport « Démarche de consensus relative aux interventions de}

protection de l’enfance à domicile », n°2019-036R, Décembre 2019, page 60.

264 _{Ibid., G. Gueydan et N. Severac, page 60.} 265 _{Ibid., G. Gueydan et N. Severac, page 60.} 266 _{Ibid., G. Gueydan et N. Severac, page 58.}

267 _{Op.cit., J-M. Lhuillier, Aide sociale à l’enfance, Les indispensables, 10}ème _{édition, Édition Berger}

protection de l’enfance. A ce titre, une étude est actuellement en cours par la Haute Autorité de la santé prévue pour fin 2020268_.

Se pose ainsi la question de savoir s’il faut envisager un suivi systématique et unifié à l’ensemble du territoire. Mais avant, il faut assurer une hétérogénéité des pratiques sur l’ensemble du territoire, c’est-à-dire permettre la mise en place des mécanismes disponibles dans chaque département. Ces manquements généraux soulevés dans les mesures mises en place à la sortie d’un placement interrogent également sur l’accompagnement le plus adapté à un retour au sein de la famille pour savoir si ces mesures sont suffisantes ou doivent faire l’objet de modifications.

Il convient de ce fait tout d’abord de se questionner sur la logique de l’accompagnement du retour, avec une hésitation entre favoriser la liberté des départements ou mettre en place un cadre strict et impératif (a). Dans un second temps, il convient de s’interroger sur une amélioration des dispositifs existants afin d’adapter la prise en charge du retour dans l’objectif d’une continuité du parcours (b).

a. La logique d’accompagnement du retour : Hésitation entre liberté et obligation

88 - L’affirmation d’un caractère systématique au sein de la stratégie nationale. L’un des premiers points à aborder concerne le caractère systématique de l’accompagnement. Pour éviter tout risque de rupture, il convient, dans la logique gouvernementale, d’assurer qu’un accompagnement soit systématiquement mis en place269_{. Pour assurer de manière certaine un caractère systématique, sans pour autant}

imposer la fréquence et l’intensité de l’accompagnement, il faut qu’il soit obligatoire. C’est ce qui a été mis en avant avec la réforme de 2016 à l’article 18. Il a ainsi été prévu que le président du département devait s’assurer qu’un accompagnement était mis en œuvre à la fois concernant le retour et son suivi. En revanche, en matière judiciaire, l’hypothèse du retour n’est pas spécifiquement prise en compte, avec l’incertitude d’une obligation subsidiaire du département de s’assurer de sa mise en œuvre. A ce titre, la Stratégie nationale 2020-2022 sur la protection de l’enfance souhaite apporter des améliorations. Le constat est celui que les décisions de levée de mesure sont généralement exécutoires immédiatement, entrainant ainsi des risques d’une rupture de parcours pour l’enfant, dans son cadre de vie et dans les relations qu’il a pu nouer. Pour généraliser l’accompagnement, il est proposé d’imposer un délai minimal entre la décision de levée de la mesure, et l’effectivité de celle-ci. Outre ce délai minimal, la stratégie nationale évoque « la proposition systématique d’une ou de mesures adaptées à la situation

familiale (sur le volet éducatif, social, psychologique mais aussi budgétaire) »270_{. Le}

terme proposition ne correspond pas aux mesures judiciaires qui imposent plutôt qu’elles ne proposent. En revanche, cela constitue une précision de l’obligation pesant sur le président du conseil départemental qui doit s’assurer d’un accompagnement au retour. Ici, le suivi du retour devra être obligatoirement proposé aux familles. Il est possible de faire un rapprochement avec les dispositions légales qui concerne la restitution de l’enfant né sous le secret puisqu’un accompagnement doit également nécessairement être proposé.

268 _{Op.cit., Haute Autorité de la Santé, Note de cadrage « Améliorer la prise en charge des enfants à la sortie}

des dispositifs de protection de l’enfance. Volet 1 : le retour en famille et l’obligation de suivi », 2019.

269 _{Ministère des solidarités et de la santé, Stratégie Nationale de prévention et de protection de l’enfance}

2020-2022, Pacte pour l’enfance, « Garantir à chaque enfant les mêmes chances et les mêmes droits », Engagement n°2 : Sécuriser les parcours des enfants protégés et prévenir les ruptures, page 26.

En revanche, il ne s’agit que d’une proposition, et non d’une obligation, limite habituelle à la protection administrative.

89 - La nature de l’accompagnement au retour. Se pose la question de savoir s’il est nécessaire pour la loi de prévoir un cadre légal au retour, strict ou souple. Le cadre actuel laisse une liberté accrue aux départements dans le choix et le type de mesures proposées. L’un comme l’autre présentent des avantages et des inconvénients respectifs. La mise en place d’un cadre strict au retour permettrait de pouvoir assurer une pratique homogène, et donc censée égalitaire, entre les différents départements. L’accompagnement mis en place serait donc transparent et prévisible, tant pour les usagers de la protection de l’enfance que pour les professionnels intervenants. La multiplicité des mesures possibles, bien que permettant une adaptation à chaque cas individuel, a pour effet d’opérer une complexification des dispositifs de protection de l’enfance et accentue le manque de visibilité dans les pratiques de retour. En revanche, l’élaboration d’un cadre strictement défini dans l’accompagnement empêche de pouvoir opérer une prise en charge au cas par cas. Par exemple les besoins sont différents selon que le retour fait suite à un placement long ou court ou bien lorsque l’enfant a déjà fait l’objet d’un retour ayant précédemment échoué. Concernant l’hypothèse d’absence de cadre légal défini, laisser l’organisation du retour aux bonnes pratiques des départements, permet une évolution des mécanismes d’accompagnement par une interprétation de la loi. Cela permet d’assurer une forme de flexibilité dans la construction des mesures et dans le choix des mesures d’accompagnement. Or, deux défauts transparaissent. Le premier défaut est la subordination de cette hypothèse aux capacités des départements. Même si ce dispositif permet l’émergence et le perfectionnement de nouvelles pratiques, cela accentue une prise en charge inégalitaire entre les départements, entre ceux faisant le choix de la mise en place d’une variété de mesures, et ceux ne disposant que de mesures limitées. Ces circonstances sont dépendantes tout d’abord des capacités matérielles de chaque département, et des choix politiques effectués par chacun, entre une priorisation de la protection de l’enfance et une priorisation d’autres éléments de l’aide sociale. De plus, il convient de relever le caractère incertain de la mise en place de l’accompagnement et de sa qualité. Les départements sont libres de prévoir le type d’accompagnement qu’ils souhaitent mettre en place et ils sont également libre d’y mettre fin. Il y a donc une certaine instabilité dans le dispositif applicable.

Pour pallier ces difficultés, sans retirer la liberté offerte aux départements dans la diversification des mesures, il conviendrait d’entériner rapidement légalement les pratiques mises en place en leur attribuant expressément une finalité au retour, afin d’améliorer la lisibilité des mécanismes et de constituer un cadre minimum d’accompagnement. Par cette assise légale, cela inciterait les autres départements retardataires à investir dans ces mesures, notamment les mesures renforcées. L’orientation gouvernementale serait cependant, tout en insistant sur une obligation d’accompagnement, d’offrir une liberté aux départements afin de favoriser les initiatives individuelles pour améliorer les mécanismes mis en œuvre271_{. Malgré une prise de}

conscience des ruptures de parcours engendrées par des retours insuffisamment préparés et suivis, l’État ne souhaite pas directement intervenir afin de pallier les carences actuelles dans le retour, mais compte sur l’intervention des départements afin de moduler le cadre juridique actuellement prévu. Or dans les faits, les interventions sont restreintes, pour des raisons matérielles, humaines, financières, politiques etc.

271 _{Ibid., Ministère des solidarités et de la santé, Stratégie Nationale de prévention et de protection de}

90 - La formalisation d’un projet de retour. Pour matérialiser le retour, il serait pertinent de rendre expressément obligatoire la mise en place d’un projet de retour272_{. Ce}

projet fait déjà l’objet d’une élaboration en pratique, mais n’est pas textuellement garanti. Comme sur le modèle de sortie du dispositif de protection de l’enfant par la majorité, qui impose l’élaboration d’un projet d’accès à l’autonomie, un projet de retour pourrait être inséré dans le projet pour l’enfant. Ce projet de retour expliquerait les mesures mises en place pour préparer le retour, les mesures de transition qui seront mises en œuvre et les mesures d’accompagnement prévues. Dans les faits, ces accompagnements doivent déjà être évoqués dans le projet pour l’enfant, mais ici ils prendraient expressément place dans l’orientation du retour.

Après avoir réfléchi sur la logique même de l’accompagnement au retour, il convient de se demander spécifiquement quelles mesures sont les plus adéquates pour assurer un retour pleinement continue et sécurisé.

b. Réflexion sur une amélioration des mécanismes au retour dans l’objectif d’une continuité du parcours

Se pose maintenant la question de savoir quels sont les mécanismes pertinents pour un accompagnement au retour. Il est possible d’opérer une distinction entre les mécanismes de transition et les mécanismes d’accompagnement. Ces mécanismes sont particulièrement importants puisque le retour de l’enfant au sein de sa famille doit être considéré comme une opération en différentes étapes, comme un processus progressif. Ainsi, comme le rappelle le Centre for excellence for Children’s care and protection273_,

le retour au sein de la famille ne concerne pas uniquement le moment du retour physique de l’enfant mais concerne également tout le processus de raccompagnement.

Il convient dans un premier temps d’étudier les possibles mesures opérant une transition pour éviter un risque de rupture dans le parcours (α) puis d’envisager dans un second temps les mesures dédiées à l’accompagnement au retour, constituant des remparts contre un risque de replacement du mineur (β).

α Une mesure de transition nécessaire à la continuité du parcours

91 - Développement d’un placement à domicile. Trois possibilités sont envisageables à titre de transition. La première serait relative au développement de ce qui est actuellement appelé le placement à domicile. Ce dispositif n’est pas récent, puisqu’il a été développé dans les années 80 par le département du Gard274_{, afin d’atténuer la}

frontière entre les mesures à domicile et les mesures de placement. Juridiquement, il s’agit d’un placement. L’intérêt de cette mesure ici est qu’elle permet d’opérer une meilleure transition entre le placement et le retour à domicile. En effet, l’avantage premier de cette

272 _{M.-C. Renoux, Réussir la protection de l’enfance avec les familles en précarité, Édition Quart Monde,}

Paris, 2008, pages 197 et suivants : « La séparation doit être autant un levier pour l’évolution de l’enfant

qu’un levier d’accompagnement de la famille. Il est nécessaire de bâtir un projet pour le retour de l’enfant en respectant les droits des familles. » et CELCIS, Rapport : En marche vers la mise en œuvre des « Lignes

directrices relatives à la protection de remplacement pour les enfants », Annexe : « Résolution adoptée par l’Assemblée Générale du 24 février 2010 », page 11, § 50, 2012.

273 _{Op.cit., CELCIS, Rapport : En marche vers la mise en œuvre des « Lignes directrices relatives à la}

protection de remplacement pour les enfants », Chapitre 5 : Le « principe de nécessité » : prévenir le recours à une protection de remplacement, 2012, page 63.

274 _{Op.cit., G. Gueydan et N. Severac, Rapport « Démarche de consensus relative aux interventions de}

mesure est qu’elle offre une continuité dans la prise en charge, puisque l’enfant demeure toujours sous la responsabilité de la structure accueillante, tout en permettant le retour de l’enfant au domicile. Ainsi, elle constitue un lien non-négligeable entre la fin d’un placement et la mise en place d’une mesure éducative à domicile. Si on prend l’hypothèse d’une action éducative en milieu ouvert renforcée avec hébergement, mécanisme le plus proche actuellement, elle nécessite un passage d’un accompagnement opéré par la structure d’accueil (et généralement l’Aide sociale à l’enfance) à un service responsable de la mesure d’action éducative en milieu ouvert renforcée. Or, comme il a pu être vu, des difficultés demeurent sur les continuités de prise en charge, avec notamment les difficultés de communication des informations. Au sein du rapport d’information concernant l’Aide sociale à l’enfance275_{, il y a une volonté de rendre obligatoire la mise}

en place d’un placement à domicile en tant que mesure de transition du retour au sein de la famille, afin de faire la liaison entre les deux mesures se succédant. Ce dispositif serait même qualifié de « sas » entre le placement et le milieu ouvert.

Si cette mesure présente des avantages, en l’état actuel des dispositions, elle ne parait pas encore réellement adaptée. Dans l’exemple tiré de la décision du défenseur des droits276_{, le juge des enfants semble avoir mis en œuvre un mécanisme se rapprochant du}

placement à domicile. Or, pour que le placement à domicile soit réellement un mécanisme pertinent pour le retour au sein de la famille, il faut que le suivi à domicile soit soutenu et qu’un échange d’informations ait lieu avec le service amené à prendre la suite. De plus, des solutions d’hébergement en cas de difficulté doivent être réellement possibles. Or, il apparait qu’au vu du manque de places disponibles, certaines décisions de placement demeurent encore non-exécutées et des mesures d’accompagnement à domicile constituent parfois des solutions « de secours », posant ainsi la question d’une réelle effectivité d’un hébergement garanti en cas d’urgence277_{. Également, pour envisager le}

placement à domicile comme une véritable transition après une mesure d’accueil, encore faut-il que ce mécanisme soit véritablement développé dans l’ensemble des départements. Même dans les départements proposant cette mesure, le nombre de places pour cet accompagnement reste encore très limités278_.

Outre ces difficultés matérielles, des questions juridiques demeurent en suspens. D’une part, le fondement juridique de cette mesure est aujourd’hui flou. Peut-il s’agir d’une combinaison entre une mesure de placement et une action éducative en milieu ouvert renforcée, justifiée par une extension permanente des droits de visite et d’hébergement ? Or, lorsque l’enfant a été confié à l’Aide sociale à l’enfance, cette possibilité n’est envisageable que dans des circonstances exceptionnelles. De plus, cette possibilité de fondement légal reste critiquable par l’utilisation permanente des droits d’hébergement. Il est incertain qu’une telle extension soit possible juridiquement pour le juge, dans la mesure où l’hébergement ne constitue plus l’exception mais le principe. Il conviendrait ainsi au législateur, s’il souhaite favoriser et sécuriser cette innovation départementale, de lui offrir un véritable appui légal, afin de pouvoir lui donner un cadre et des limites. Notamment, la crainte du développement de cette pratique est d’y trouver une alternative au placement pour les départements, qui serait beaucoup moins couteuse

275 _{Op.cit., A. Ramadier et P. Goulet, Rapport d’information sur l’aide sociale à l’enfance déposé en}

application de l’article 145 du Règlement, 3 juillet 2019, n°2110, page 84.

276 _{Op.cit., Défenseur des droits, Décision relative à la situation d'une enfant de deux ans et demi décédée} sous les coups de ses parents un mois après la levée d'une mesure de placement, 24 juillet 2018, n°2018-

197.

277 _{Op.cit., G. Gueydan et N. Severac, Rapport « Démarche de consensus relative aux interventions de}

protection de l’enfance à domicile », N°2019-036R Décembre 2019, page 61.

pour ceux-ci279_{. Il faudrait également statuer sur la difficulté de la responsabilité et des}

pouvoirs de chacun280_{. Dans cette situation, le service d’accueil conserve « la garde}

juridique » et les parents détienne une « garde de fait ». Ainsi, des questions demeurent.

Tout d’abord, sur qui repose la responsabilité en cas de survenance d’un dommage ? Également, qui est compétent pour effectuer « les actes usuels » qui relèvent normalement dans le cadre d’un placement, de la compétence du service d’accueil ? Et pour finir, le service d’accueil doit-il également participer à l’entretien de l’enfant, en nature ou en espèce ? Ce dispositif présente encore plus de limites si la mesure prend place dans le champ administratif : comment garantir un retrait d’urgence en cas de danger si ce retrait est subordonné au consentement des parents ?

92 - L’accueil séquentiel. La seconde solution serait une généralisation, au sein de l’ensemble des départements, de l’accueil séquentiel, précédemment étudié, permettant une alternance entre le placement et le maintien à domicile. En revanche, il est nécessaire de coupler cet accueil séquentiel avec un accompagnement éducatif au domicile familial, avec toujours le risque d’absence de coordination entre les acteurs. En effet, en matière judiciaire, il faut retenir que cette modalité n’est envisageable juridiquement que sur le fondement de l’article 375-3 4° du Code civil qui permet notamment le cumul avec une intervention à domicile. Or, il ne s’agit pas d’une prise en charge par l’Aide sociale à l’enfance, comme cela a pu être le cas pour le placement classique. Dès lors une transition dans l’intervention et dans les acteurs s’effectue nécessairement et pour laquelle la coordination et la coopération est primordiale.

93 - La reconnaissance d’un mandat global octroyé aux départements281_{. La}

dernière solution serait de permettre un « mandat global » pour le département dans le cadre des interventions judiciaires. La solution d’accompagnement envisagée serait bien les mesures actuelles, mais la gouvernance de celles-ci serait confiée au département, et donc plus spécifiquement à l’Aide sociale à l’enfance. Cela permettrait une meilleure liaison avec les services intervenants à domicile en ouvrant un dialogue direct entre ceux- ci. Comme le département au travers de l’Aide sociale à l’enfance est généralement l’acteur principal dans le cadre d’un accueil, lui donner la possibilité de « piloter » les mesures à domicile permettrait d’assurer une transition continue et cohérente avec les accompagnements à domicile. Ainsi, cela serait donner la possibilité au juge de confier la mise en œuvre et le pilotage des mesures de retour et d’accompagnement à domicile au service de l’Aide sociale à l’enfance. Certains y sont opposés, craignant une mainmise des départements sur l’ensemble des mesures.

94 - Extension à l’ensemble des départements. Ces solutions sont pertinentes, mais encore faut-il qu’elles soient développées suffisamment dans chacun des départements et qu’elles bénéficient du maximum de services pouvant être effectués. Il s’agit alors de pouvoir mettre en place ces dispositifs dans l’ensemble des départements pour ceux n’en bénéficiant pas et augmenter l’offre des dispositifs existants. La qualité et la pertinence de ces interventions dépendent également des services qui y sont proposés. Or cette variable est dépendante de l’investissement qui en est fait par un département. Ainsi, pour une même mesure, l’offre réelle peut être différente d’un département à l’autre, pouvant accroitre les inégalités territoriales. De plus, le rapport invoqué plaide pour une augmentation de la durée des mesures renforcées, généralement limitées à six

279 _{Ibid., G. Gueydan et N. Severac, page 58.} 280 _{Ibid., G. Gueydan et N. Severac, page 60.} 281 _{Ibid., G. Gueydan et N. Severac, pages 90 à 91.}

mois (renouvelables) par les départements afin d’éviter toute coupure pour les familles qui en ont besoin282_.

95 - Le cumul de mesures comme solution au déficit de coopération. Il est également nécessaire d’insister sur la coopération et l’articulation des différentes mesures et des acteurs (juge des enfants, service de l’Aide sociale à l’enfance, service chargé des