Paragraphe 1 : Une anticipation insuffisante des conséquences de la majorité pendant la mesure de protection
B. Une remise en question perpétuelle de la pertinence de l’échelle d’intervention en matière de protection de l’enfance
184 - Une protection de l’enfance confiée aux départements. Jusqu’aux lois de décentralisation, la question de la protection de l’enfance était directement sous l’égide de l’État, notamment en matière civile par le biais de la Direction départementale des affaires sanitaires et sociales. A partir des lois de décentralisation, les départements se sont vus confier les missions relatives à l’aide sociale, et notamment la protection de l’enfance. La justification initiale demeure encore aujourd’hui que « la vocation sociale
du département résulte [...] très largement d'une construction juridique et d'un a priori posé par l'État que cet échelon serait le mieux à même de gérer cette compétence »481.
Ainsi, la protection de l’enfance a été confiée aux départements par le biais de l’Aide Sociale à l’Enfance. L’accompagnement des jeunes majeurs fait partie intégrante de la protection de l’enfance : il s’agit donc bien d’une compétence attribuée aux départements, au même titre que les mesures mises en place pour les mineurs. Chacun des départements reste maitre de la politique qu’il souhaite engager en matière de protection de l’enfance. Comme l’explique un auteur, « les départements ont en effet pris des orientations
différentes en fonction des besoins exprimés sur chaque territoire, des partenariats
479 Op.cit., B. Bourguignon, Rapport fait au nom de la Commission des affaires sociales sur la proposition
de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, enregistré à la Présidence de l’Assemblée Nationale le 11 juillet 2018, n°1150, page 111.
480 Article 9, Assemblée nationale, Proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, Texte adopté
n°262, Session ordinaire de 2018-2019, 7 mai 2019, page 6.
possibles, mais aussi (et peut-être surtout) des moyens mobilisables »482. Puisque des
carences sont observables dans les interventions des départements, se pose de manière continuelle la question de savoir si aujourd’hui, le département demeure à même de pouvoir à lui seul soutenir l’ensemble des politiques sociales et donc de soutenir la politique de protection de l’enfance.
185 - Un constat d’hétérogénéité des pratiques. A fil de la décentralisation, une conséquence a été dégagée de cette échelle d’intervention : une tendance à l’hétérogénéité des politiques de protection de l’enfance483, accentuée en matière de jeunes majeurs. Si
chacun des départements choisit la politique de protection de l’enfance pour son territoire, cela signifie en d’autres termes qu’il y a autant de politiques de protection de l’enfance qu’il n’y a de départements484. Un cadre national est applicable, mais des libertés pour les
départements demeurent conduisant ainsi outre à une hétérogénéité des pratiques, plus strictement à une inégalité dans la protection de l’enfance. Le choix de cette échelle d’intervention était justifié par le fait que le département constitue l’échelon le plus proche des justiciables et donc permet une meilleure appréhension des besoins en matière d’aide sociale, et naturellement en matière de protection de l’enfance. L’objectif affiché est celui d’une individualisation des mesures de protection et d’une certaine liberté laissée aux départements. Dans la prise en charge des jeunes majeurs, les départements peuvent mettre en place un certain nombre d’innovations, et aller bien plus loin que ce que la loi seule prévoit. Sauf que cet échelon n’est pertinent que s’il permet, à terme, une homogénéité des pratiques sur l’ensemble du territoire. En effet, « le respect de ces droits
impose un cadre commun à l'ensemble des départements »485. La spécificité de la protection de l’enfance impose une prise en compte particulière de la méthode de décentralisation : « la recherche d'un équilibre entre la décentralisation, assurant la mise
en œuvre d'une action individualisée et de proximité, et l'égalité de traitement des individus sur l'ensemble du territoire, apparait indispensable »486. Or, tel n’apparait pas être le cas notamment en matière de protection de l’enfance, et plus particulièrement par rapport à l’accompagnement des jeunes majeurs. Le caractère facultatif de cette prise en charge accentue les disparités entre les départements entre ceux décidant d’investir, matériellement et financièrement, plus en profondeur dans cette politique et les départements accentuant leurs efforts sur d’autres problématiques. Il se retrouve ainsi des départements où l’aide offerte aux jeunes majeurs apparait variée, et la prise en charge des jeunes majeurs fréquente et de longue durée, parfois même jusqu’à 25 ans. Or, dans certains autres départements, les entretiens d’accès à l’autonomie sont tardifs, et les contrats jeunes majeurs très sélectifs et restrictifs, ainsi que limités strictement dans le temps, quand ils n’apparaissent pas en voie de disparition.
Se pose ainsi la question de l’effectivité de cette politique de prise en charge des jeunes majeurs quand sa mise en œuvre reste à l’appréciation ultime des départements. Les inégalités se creusent dans la prise en charge, d’où la seule différence se situe sur le département d’habitation.
482 Op.cit., F. Capelier, « La réforme de la protection de l'enfance : une révolution discrète », RDSS 2016,
page 540.
483 Ibid., F. Capelier, page 540.
484 C. Biget, « Vers une refonte de l’aide sociale à l’enfance », ADJA 2019, page 1426.
485 Op.cit., F. Capelier, « La réforme de la protection de l'enfance : une révolution discrète », RDSS 2016,
page 540.
186 - Une conciliation nécessaire entre le principe d’égalité et de libre administration des collectivités territoriales. Dans le cadre d’une décentralisation, un principe fondamental demeure, auquel le Sénat fait particulièrement attention : le principe de libre administration des collectivités territoriales. Il limite la marge dont dispose l’État pour imposer des mesures487. Or, ce principe fondamental doit cohabiter avec un autre
principe essentiel : celui de l’égalité488. Par égalité, il est notamment entendu dans le cadre
d’une politique décentralisée une homogénéité des pratiques entre les départements. Autrement dit, les services dont peut bénéficier un justiciable dans un département doivent être égaux aux services proposés dans un autre département. La conciliation nécessaire entre ces deux principes apparait difficile. L’Assemblée Nationale a plus tendance, en tant que représentant des citoyens, à se tourner vers le respect des droits et libertés des individus, tandis que le Sénat, chambre des représentants au sein des collectivités territoriales, sera particulièrement attentif au respect de la libre administration489. Ces deux conceptions entraineront des divergences entre les deux
chambres. Si la proposition de loi relative aux jeunes majeurs490 a déjà fait l’objet de
maintes modifications au sein de l’Assemblée Nationale, son passage devant le Sénat risque également d’entrainer des retouches.
Le Conseil Constitutionnel a clairement affirmé que le principe de libre administration des collectivités territoriales ne doit pas conduire à un traitement différent des justiciables. En effet, dans une décision, il a été affirmé que « si le principe de libre
administration des collectivités territoriales a valeur constitutionnelle, il ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles d'application d'une loi organisant l'exercice d'une liberté publique dépendent de décisions des collectivités territoriales et, ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire »491. Se pose la question d’un
parallèle à faire entre cette affirmation du Conseil Constitutionnel et l’état de l’accompagnement des jeunes majeurs. La liberté offerte aux départements conduit clairement à une différence dans la prise en charge des jeunes majeurs selon le lieu où l’accompagnement est demandé. La seule libre administration des collectivités territoriales n’est pas à blâmer dans le sens où il s’agit d’une prise en charge facultative pour les départements. Sauf que le terme facultatif, bien que confirmé par la jurisprudence administrative, ne découle pas véritablement d’une disposition explicite mais d’une ambiguïté législative, certains départements estimant que l’accompagnement est bien obligatoire. Les services publics facultatifs se définissent comme « ceux dont la création
ne résulte pas d'une obligation légale mais du libre choix d'une collectivité publique »492.
Il est de ce fait possible, d’après l’interprétation tirée des départements, d’inclure les contrats jeunes majeurs dans la notion de service public facultatif. Ainsi, il est expliqué que si les collectivités publiques demeurent libres de créer ou non les services publics non obligatoires, dès lors que le service est créé, le principe d’égalité s’impose493. Il a
clairement été jugé que ce principe d’égalité devant les services publics s’applique tant
487 F. Capelier, « Une nouvelle stratégie nationale de protection de l'enfance : entre continuité et rupture », RDSS 2020 page 157.
488 Ibid., F. Capelier, page 157.
489 Op.cit., F. Capelier, « La réforme de la protection de l'enfance : une révolution discrète », RDSS 2016,
page 540.
490 Op.cit., Assemblée nationale, Proposition de loi visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, adoptée par l’Assemblée nationale en première lecture, Texte adopté
n°262, Session ordinaire de 2018-2019, 7 mai 2019.
491 Conseil Constitutionnel, Décision du 18 janvier 1985 n° 84-185 DC, §18.
492 Op.cit., François-Xavier Bréchot, « Le principe d'égalité dans l'accès à l'aide aux jeunes majeurs », AJDA 2017, page 2469.
pour les services obligatoires que pour les services facultatifs494. S’il est possible de
déroger à ce principe d’égalité, notamment dans le cadre d’une différence de situation ou d’intérêt général495, cette justification parait plus difficile quand l’inégalité de traitement
découle d’une différence de prestations entre les départements et résultant d’un propre choix ou d’une difficulté financière et matérielle, plutôt qu’une différence de situation stricte et propre et rattachée aux justiciables.
187 - Un refus non équivoque de remise en cause de la décentralisation. Dans les différentes « réformes » actuelles, il n’est aucunement dans l’idée du Gouvernement de revenir sur le principe de décentralisation. Il n’est pas envisagé, à ce titre, une intervention directe du Gouvernement concernant les jeunes majeurs, qui restent toujours à la charge des départements. Le Secrétaire d’État à la protection de l’enfance affirme dans ses différents discours que, bien que la situation de la protection de l’enfance, et notamment des jeunes majeurs, rencontre certaines problématiques, il n’est nullement question de venir envisager un retour à une centralisation de cette aide sociale. Les départements demeurent pleinement compétents. Notamment, cette volonté a été affirmée dans la récente Stratégie nationale de prévention et de protection de l’enfance496, qui, plutôt que
d’envisager une intervention étatique, souhaite utiliser un mécanisme de contractualisation avec les départements basé sur une logique d’obligations entre les deux cocontractants. Les départements doivent remplir certains critères et objectifs afin de pouvoir obtenir des financements de l’État. Si la compétence revient aux départements, cela ne veut pas dire que l’État ne doit pas agir497. Or, les actions de l’État ne sont pas
directes et s’inscrivent dans cette méthode de contractualisation avec les départements par un certain nombre de financements. De plus, avant les lois de décentralisation, la protection de l’enfance était soumise aux mêmes critiques actuelles, notamment sur la prise en charge des mineurs. Rien ne justifierait ainsi un retour à une compétence centralisée. En revanche, se pose la question de savoir si les situations sont vraiment similaires dans le sens où de nombreuses réformes fondamentales sont intervenues, notamment en 2007 et 2016, et dont les dispositifs sont novateurs comparés à la protection des années 80. L’une des difficultés majeures actuelles est l’absence d’effectivité de ces réformes, soumises aux capacités et volontés des départements.
Il est en revanche impossible de comparer les deux systèmes concernant la problématique de la prise en charge des jeunes majeurs. D’une part en théorie, il existe encore une prise en charge judiciaire incombant à l’État et une prise en charge administrative incombant aux départements. Le dispositif d’accompagnement des jeunes majeurs avait à son introduction un objectif différent de celui d’aujourd’hui. À sa mise en place, la finalité première était de venir compenser le recul de l’âge de la majorité afin d’assurer à ces nouveaux jeunes majeurs les mêmes droits que ceux dont ils auraient dû bénéficier jusqu’à l’âge de 21 ans498. La question de l’autonomie était différente dans les
494 Op.cit., Cour administrative d’appel de Nantes, « Département de la Manche », 6 octobre 2017, n°
16NT00312, JurisData n° 2017- 019449, § 6, Obs. S. Defix, « L'extension de la protection sociale des mineurs aux jeunes majeurs de moins de 21 ans », JCP A, n° 22, 4 Juin 2018, page 2172.
495 Conseil d’État, Section du contentieux, « SOS racisme », 18 janvier 2013, n° 328230, n° JurisData :
2013-000315, Lebon 2013.
496 Op.cit., F. Capelier, « Une nouvelle stratégie nationale de protection de l'enfance : entre continuité et
rupture », RDSS 2020, page 157.
497 M-C. de Montecler, « Présentation de la stratégie nationale de protection de l’enfance », AJDA 2019,
page 2026.
498 Op.cit., B. Bourguignon et S. Baudry, Rapport « La République doit être une chance pour tous : Pour
un accompagnement “sur mesure” des jeunes majeurs sortants de l’ASE, vers une autonomie réelle », Août 2019, page 25.
faits puisque le véritable âge d’autonomie était rapproché de cette limite des 21 ans. Aujourd’hui, le contexte social et économique est différent. L’âge de l’autonomie est bien plus élevé, les départements observent une forte hausse des demandes des contrats jeunes majeurs dont la mise en œuvre reste onéreuse et facultative. La protection de l’enfance nécessite également un budget conséquent. Ainsi, les départements se tournent plutôt vers une priorisation de la protection de l’enfance concernant les mineurs, plutôt qu’une prise en charge des jeunes majeurs, qui relève d’une compétence facultative. Il est donc impossible de savoir comment l’État, en étant débiteur de cette compétence, aurait appréhendé cette mission.
188 - Une remise en question du retrait étatique. Ce refus d’intervention de l’État ne partage pas une approbation unanime. Certains estiment que l’État doit faire plus et faire mieux en matière de protection de l’enfance. C’est notamment le cas par exemple de Monsieur Lyes Louffok, membre du Conseil national de la protection de l’enfance, qui affirme qu’« Il faut renationaliser la politique de protection de l'enfance »499. Le
contexte actuel pour les jeunes majeurs, accentué par l’augmentation des mineurs non- accompagnés qui auront nécessairement besoin d’un accompagnement à leur majorité, entraine des difficultés financières pour certains départements. Certains estiment également que le système de compensation financière des charges, principe constitutionnel, lié au transfert de compétences n’est pas véritablement équilibré : les départements se voient confier de plus en plus de responsabilités, sans que cela ne soit en lien avec une hausse des moyens octroyés500. Cette absence de hausse des moyens se voit
particulièrement concernant les jeunes majeurs. Depuis 2007, il s’observe une priorité de la protection judiciaire de la jeunesse vers une intervention purement pénale, au détriment de l’intervention civile. Cependant, ce service prenait également en charge les jeunes majeurs, au titre de la protection judiciaire des jeunes majeurs. Les départements se retrouvent donc les uniques acteurs d’une prise en charge à la majorité des majeurs en difficultés.
Pour certains, il est demandé une intervention plus directe de l’État. Notamment, le Défenseur des droits avait indiqué que « si la protection de l’enfance est une compétence
décentralisée à l’échelon départemental, il n’en demeure pas moins qu’elle doit rester une préoccupation essentielle de l’État qui doit donner l’impulsion et les moyens nécessaires à sa mise en œuvre sur l’ensemble du territoire »501. Par impulsion, cela
concerne une intervention législative. En effet, si les départements demeurent libres dans la mise en place de leurs politiques, notamment des jeunes majeurs, ce schéma semble particulièrement propice aux innovations. C’est notamment l’un des avantages mis en avant par les défenseurs de cette liberté. Si les innovations sont en effet avantageuses, et insufflent une réelle amélioration aux dispositifs, elles ne seront réellement bénéfiques que si elles profitent à tous les justiciables. Certains départements ne sont pas acteurs dans ces innovations. Ainsi, s’il convient de favoriser les prises d’initiatives des départements, il convient également de les entériner. A ce titre, ce rôle revient à l’État par une intervention législative. Il n’y a que par l’intervention législative qu’il est possible de pouvoir assurer une certaine application uniforme sur l’ensemble du territoire. Les améliorations doivent profiter à tous et l’État, sur cet aspect, doit jouer un rôle d’unificateur sur chaque territoire. Certains auteurs en revanche doutent de la réelle
499 J. Canonne, « La protection de l’enfance en souffrance », Alternatives économiques, n°388, Mars 2019,
Intervention de M. L. Louffok, page 24.
500 Op.cit., M. Borgetto, Aide sociale, Synthèse JurisClasseur, § 14.
501 Défenseur des droits, « Droits de l’enfant en 2017 : Au miroir de la Convention internationale des droits
effectivité d’un impact législatif sur l’homogénéité des pratiques. Si la loi affirme, l’État dispose en réalité de peu de moyens pour vérifier sa véritable applicabilité. Comme le rappelle Monsieur Antoine Dulin, dans le cadre d’un rapport par le Conseil économique, social et environnemental : « L'État n'est pas en capacité de savoir si les départements
appliquent pleinement les textes »502. Ce constat ne peut être que confirmé, quand il est
vu qu’il a fallu une réaffirmation par la réforme de 2016 pour inciter véritablement les départements à mettre en place le projet pour l’enfant. Le Défenseur des droits plaide également en faveur d’une hausse des moyens alloués au département concernant la protection de l’enfance503. Certains départements estiment que par les réformes
successives, les missions confiées ont augmenté, sans que cela ne soit corrélatif à une hausse des dotations. En effet, concernant la répartition des dépenses, « tout transfert de
compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » et « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi »504.
Or, comme l’explique le même auteur, si les financements fournis suivent environ les transferts de compétences, ces budgets ne suivent en revanche pas les changements de circonstances comme par exemple la survenance d’une crise économique entrainant une hausse des dépenses ou encore l’augmentation du nombre de demandeur au contrat jeune majeur, notamment avec l’arrivée des mineurs non-accompagnés. Si la société souhaite que la prise en charge des mineurs et des jeunes majeurs puisse se faire dans des meilleurs conditions, et notamment par un encouragement aux innovations, un effort de l’État, tant matériel, humain et financier serait peut-être une partie des solutions.
189 - Une absence de solution. Il semble impossible de revenir aujourd’hui sur le principe de décentralisation décidé il y a bientôt 40 ans. Cette décentralisation présente d’autres avantages que ceux initialement envisagés. Le plus pertinent est celui permettant une certaine liberté de chaque département dans l’élaboration de mécanismes apportant des améliorations aux systèmes existants. Notamment, cette liberté est bénéfique en matière de jeunes majeurs puisque par exemple, certains départements vont plus loin que les dispositifs légaux afin d’offrir un accompagnement au-delà des 21 ans505. Les
innovations ne seront pas possibles en cas de concentration complète de l’intervention en matière de protection de l’enfance aux mains de l’État. Or, il ne peut être ignoré aujourd’hui que des difficultés demeurent d’un point de vue financier, matériel et politique. Si la décentralisation permet la variété des mesures, elle accentue également les possibles inégalités entre les territoires, notamment lorsque le dispositif en cause est facultatif. Durant la minorité, le décisionnaire peut tant être le juge des enfants que le département, qui reste dans tous les cas financeur obligé de la mesure. Au-delà de 25 ans, les jeunes bénéficient également d’autres soutiens, notamment le Revenu de solidarité active. Or, l’incertitude demeure dans la tranche d’âge des 18 à 25 ans. L’État estime que la compétence revient essentiellement aux départements, tandis que ceux-ci jouent sur une interprétation avantageuse des textes afin d’estimer l’aide facultative, en sachant