Les aides à la R&D des entreprises trouvent en général leur justification, pour les pouvoirs publics, dans la réalisation de l’objectif de 3 % de dépenses de R&D dans le PIB. Cet objectif place la politique de soutien à la R&D des entreprises dans le cadre de l’amélioration de la compétitivité de l’économie.
Au plan théorique, les économistes rapportent la légitimité d’une aide à la R&D des entreprises aux externalités positives liées à ce type de dépenses, c’est-à-dire aux retombées qui résultent pour l’ensemble de
l’économie du développement du stock de connaissances. L’existence d’externalités tient au fait qu’une part du produit de la recherche conduite par une entreprise bénéficiera à un cercle plus large et peut donc inciter des entreprises à sous-investir dans ce domaine. C’est cet effet qui vient justifier, du point de vue de la théorie économique, le soutien public à la R&D, et ce indépendamment des objectifs de la stratégie de Lisbonne.
Des études académiques ont été menées pour mesurer l’effet du crédit d’impôt recherche, mais elles portent encore aujourd’hui sur des données antérieures à sa réforme de 2008. Ces travaux sont de deux natures : les évaluations micro-économiques et les évaluations macro-économiques. Les premières visent en général à établir, pour une unité d’aide fiscale à la R&D, le niveau d’investissement privé obtenu. Les études macro-économiques s’appuient en général sur ces travaux micro-économiques et estiment les effets sur le PIB et parfois l’emploi de la stimulation de la R&D issue de l’aide fiscale. Dans les deux cas, ces études peuvent être conduites ex ante, en s’appuyant sur des modèles sous-jacents, ou ex post, tentant alors de mesurer l’effet de la politique menée sans modèle sous-jacent38.
1 - Les études micro-économiques existantes
Plusieurs travaux micro-économiques ont été publiés sur le CIR avant la réforme de 2008. D’un point de vue méthodologique, ces études ont en commun de viser à établir, pour une unité d’aide fiscale à la R&D, le niveau d’investissement privé obtenu. Avec un euro d’investissement supplémentaire pour un euro de CIR, il y a un simple effet d’addition. On obtient un effet d’entraînement lorsqu’un euro de CIR conduit à plus d’un euro de dépense privée (l’entreprise augmente sa R&D au-delà de l’aide apportée). En-dessous d’un euro d’investissement supplémentaire, il y a effet de substitution (une partie de l’aide fiscale n’est pas utilisée par l’entreprise pour ses activités de R&D).
Ces travaux micro-économiques sur le CIR sont présentés en annexe dans leur ordre de parution. Ils soulignent l’effet positif d’un crédit d’impôt recherche, qui se traduit au moins par un effet d’addition (E. Duguet), si ce n’est par un véritable effet de levier, comme le mettent en évidence B. Mulkay et J. Mairesse dans leur étude de 2008, complétée en 2011 par le rapport présenté ci-dessous. Ces études portent toutefois sur un crédit d’impôt reposant sur l’accroissement de la dépense de R&D des entreprises et non sur leur volume.
38 La difficulté est alors d’estimer un contrefactuel, c’est-à-dire ce qu’aurait été la situation sans la mesure mise en œuvre (cf éléments complémentaires en annexe).
« Évaluation de l’impact du Crédit Impôt Recherche », par B. Mulkay et J. Mairesse, novembre 2011
Ce rapport réalisé pour le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche a été publié en novembre 2011. Ses sources, sa méthodologie et ses résultats détaillés sont présentés en annexe.
Les conclusions de ce rapport font apparaître un effet de levier implicite de l’augmentation du CIR positif à compter de 2011, de l’ordre de 1,31 en moyenne sur 2012-2015. Elles doivent néanmoins être prises avec précaution, comme le soulignent d’ailleurs les auteurs du rapport, qui précisent que leurs résultats « méritent d’être approfondis dès qu’on disposera des données permettant un recul suffisant sur la réforme».
D’une part, cette étude ne retient que les entreprises qui figurent dans l’échantillon pendant cinq années constitutives et ne permet donc pas d’analyser les entreprises qui ont commencé à faire de la R&D après 2004, ni celles qui en réalisent de manière intermittente.
D’autre part, l’estimation de l’effet du coût de la R&D sur le capital optimal pour l’entreprise sur laquelle repose la simulation de l’impact de la réforme du CIR est pour partie non significative au plan statistique39. De fait, la méthode retenue fait l’hypothèse qu’une élasticité-prix puisse être appliquée sur la base des données issues d’un dispositif de CIR en accroissement ou en accroissement et en volume à un dispositif entièrement en volume. C’est une hypothèse forte.
Enfin, cette étude est une simulation ex ante de l’effet de la réforme de 2008 et non pas une évaluation ex post de son impact. Les données utilisées s’arrêtent en effet en 2007. Si le texte du rapport est clair sur ce point, l’intitulé du rapport (« Évaluation de l’impact du crédit d’impôt recherche ») peut prêter à confusion. Il le peut d’autant plus que, depuis 2011, les rapports et projets annuels de performances annexés aux lois de finances ont utilisé cette étude comme indicateur d’impact du crédit d’impôt recherche, « obtenu à partir d’études économétriques qui estiment l’impact effectif de la mesure », mettant en avant le chiffre de 1,31 € à compter de 2012. La présentation de ces résultats dans les documents annexés aux lois de finances mérite d’être clarifiée.
39 Les estimations de long terme sont statistiquement significatives pour 1981-2007 et 2004-2007, mais ne le sont pas pour les entreprises de plus de 250 salariés entre 2004 et 2007, ni, sur la même période, pour les entreprises de moins de 1 000 salariés. Les auteurs rapportent cette situation à l’influence du CIR sur les PME qui jouerait plus sur la décision de commencer une activité de R&D que sur l’accroissement de son volume, point que le choix de l’échantillon ne permettait pas de traiter.
2 - Les études macro-économiques effectuées sur cette base À côté de ces travaux, et pour une large part sur leur base, des simulations de l’effet macro-économique du CIR ont été produites et leurs résultats mis en avant.
a) La lettre Trésor-Éco n° 50 de la DG Trésor : « Les effets économiques de la réforme du Crédit d’Impôt Recherche de 2008 »
Publié en janvier 2009 et signé par P. Cahu, L. Demmou et E.
Massé, cet article40 a été largement utilisé dans la communication sur l’impact du CIR. De fait, les résultats présentés dans sa synthèse apparaissent particulièrement positifs : « Les effets de la réforme seraient très importants : ils devraient induire un surcroît de PIB de 0,6 point au bout de 15 ans (…), ce qui signifie que chaque euro dépensé par l’État sous forme de CIR se traduit par une augmentation du PIB de 4,5 €. »
Le contenu de l’étude est plus nuancé. Il procède en trois temps.
Premièrement, l’effet de l’augmentation du CIR sur la dépense de R&D est estimé, avec deux scénarios : un effet de levier de 2 € pour 1€ de CIR, en lien avec les résultats publiés par J. Mairesse et B. Mulkay en 2004 ; un effet d'addition de 1 €, fondé sur l’étude d’E. Duguet de 2008.
Après avoir estimé l’impact de l’augmentation des dépenses de R&D des entreprises sur l’emploi des chercheurs en France (+ 25 000 chercheurs d’ici 2022), l’étude s’achève par la simulation de son effet sur l’activité économique, en faisant intervenir une élasticité entre le taux de croissance du PIB et celui des dépenses de R&D de 0,07541.
Deux résultats sont alors présentés : un surcroît de PIB de 0,3 point du PIB en cas d’effet d’addition pure du CIR et un surcroît de 0,6 point en cas d’effet de levier de 2. La conclusion ne retient que cette dernière hypothèse.
L’article de la lettre Trésor-Eco est une simulation ex ante des effets attendus de la réforme qui s’appuie sur des études économétriques effectuées sur le CIR lorsqu’il était entièrement fondé sur une assiette en accroissement, soit jusqu’en 2003. Dans le cadre du nouveau régime du CIR reposant sur une assiette en volume, le choix de retenir de façon préférentielle une simulation reposant sur un effet de levier de 2 est loin d’aller de soi. Les estimations micro-économiques réalisées depuis lors aboutissent en effet à des résultats nettement plus nuancés, tout comme les données sur l’évolution effective de la dépense de recherche et
40 Ensuite publié dans une revue académique.
41 Des éléments plus détaillés sont fournis en annexe.
développement des entreprises depuis 2008, présentées dans la section suivante. Ces résultats vont plutôt dans le sens d’un effet additif du CIR, même s’il ne s’agit que d’éléments de court terme, qui plus est dans une période de tension économique. Si l’on s’en tient à ce type d’effet, la conclusion selon laquelle le PIB potentiel serait accru de 0,3 point apparaît comme l’hypothèse à privilégier.
En tout état de cause, ces chiffrages, élaborés en 2008 dans le cadre d’une modélisation économique spéculative, doivent être pris comme tels : ils présentent les effets attendus de la réforme du CIR sous certaines hypothèses.
b) La notation du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales
Le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, dans son rapport de juin 2011, a attribué au CIR le score de 3, soit le score maximal correspondant à la catégorie des mesures efficientes42.
La notation du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales repose sur une estimation des effets du CIR plus prudente que celle la lettre Trésor-Eco et aboutit au bas de la fourchette des estimations qui y sont effectuées, soit une augmentation du PIB de 0,3 point en 15 ans.
Cependant la comparaison entre le bénéfice attendu de la mesure en termes de PIB et son coût pour les finances publiques est effectuée, pour des raisons d’homogénéité de traitement entre les différents dispositifs examinés, par rapport à la dépense fiscale prévue dans les documents budgétaires annexés au projet de loi de finances pour 2011, soit 2,1 Md€.
Au vu des données désormais disponibles qui portent la créance de CIR à 5,2 Md€ en 2011, soit 0,25 point de PIB, on peut s’interroger sur le score qu’accorderait aujourd’hui le comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales au CIR, le caractère raisonnable du coût de la mesure au regard de son efficacité faisant partie des critères retenus pour établir ce score. Le rapport du comité, dont des éléments plus détaillés sont présentés en annexe, relève d’ailleurs que l’appréciation portée sur le CIR méritera d’être complétée par des éléments d’information nouveaux attendus en 2013.
42 Ce rapport est présenté au chapitre I.
c) Les estimations du rapport d’information du Sénat de juillet 2012 Les simulations effectuées dans le rapport d’information du Sénat sur le CIR reposent, comme celles du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, sur un effet de levier de 1. Elles reprennent l’élasticité du PIB au stock de connaissance estimée dans la lettre Trésor-Eco de 2009 (0,075). Elles n’en arrivent pas moins à une simulation de l’impact du CIR sur le PIB nettement plus dynamique que celle présentée par la note Trésor-Eco pour le même effet de levier : + 0,5 point de PIB, avec une marge d’erreur importante, situant le résultat entre + 0 et + 2 points de PIB. Après prise en compte du financement de la mesure, le bénéfice attendu est divisé par 2 : + 0,25 point de PIB.
Le coût plus élevé qu’annoncé du crédit d’impôt recherche et les incertitudes qui entourent encore l’estimation de son impact sur la R&D des entreprises conduisent à recommander la prudence dans l’exploitation de ces simulations macro-économiques.
3 - Les développements attendus
a) Le calendrier et la nature des travaux en cours
Lors des deux ateliers de travail organisés à la Cour, en septembre 2012 et juin 201343, avec les chercheurs impliqués dans les études sur le CIR, les travaux récents ou en préparation ont été présentés44.
Trois études sont menées à l’initiative du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche.
La première étude est une actualisation des travaux de B. Mulkay et J. Mairesse. Parue en mai 201345, elle repose sur le même corpus et aboutit, sur la base d’une corrélation toujours établie sur des données portant sur la période qui a précédé la réforme de 2008, à estimer les investissements et dépenses de R&D des entreprises de 12 % supérieurs à ce qu’ils auraient été sans cette réforme. À long terme, le multiplicateur budgétaire implicite est cette fois estimé à 0,7. Cette étude ne permet
43 La liste des participants figure en annexe. La direction générale pour la recherche et l’innovation, la direction générale du Trésor et la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services ont également participé au second atelier.
44 En novembre 2011, un atelier de travail international sur les méthodes et les résultats de l’évaluation de l’impact des politiques de soutien à la R&D s’était tenu à l’initiative du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche. Il avait réuni la communauté des chercheurs impliqués dans ce domaine.
45 Sous forme d’un document de travail du national bureau of economic research (Cambridge).
toutefois pas d’évaluer l’ensemble des effets entraînés par la réforme. Elle n’indique notamment pas si le dispositif a pu inciter des entreprises qui ne faisaient pas de R&D à en faire, en particulier des PME, du fait du champ retenu. Le travail que mènent actuellement les chercheurs et dont il est prévu de rendre compte dans le rapport du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche sur l’impact du CIR vise à répondre à ces deux difficultés : disposer de données postérieures à la réforme pour être en mesure d’effectuer une analyse ex post de son effet, tenir compte des nouveaux entrants. Lors de l’atelier de travail de juin 2013, il est apparu que les difficultés d’accès aux données rendaient peu probable la présentation de résultats complets sur ces points avant 2015.
La deuxième étude est un travail nouveau qui vise à évaluer les effets de différents niveaux, ou doses, de soutien public apportés à la dépense de R&D des entreprises. Cette étude couvre à la fois les dépenses fiscales et les subventions et tente de déterminer si certaines doses d’aides sont plus efficaces que d’autres. Ses résultats préliminaires ont été présentés à la Cour.
« Évaluation de l’impact des aides directes et indirectes à la R&D en France » (S. Lhuillery, M. Marino et P. Parrotta)
Les résultats préliminaires soulignent la diversité et l’évolution rapide des taux retenus pour les dispositifs d’incitation fiscales en faveur de la R&D dans le monde. Cette diversité suggère que les décideurs publics n’ont pas une vision claire du schéma optimal d’aide fiscale à la R&D, ni des effets des modifications introduites dans le temps.
L’étude vise à définir l’évolution du niveau de dépenses de R&D des entreprises en fonction du coût du crédit d’impôt et à déterminer un niveau optimal grâce un critère d’efficacité simple, l’égalité des coûts marginaux et des bénéfices marginaux pour un dispositif fiscal donné. Grâce aux données du MESR et de l’INSEE sur la période 1991-2009, les chercheurs définissent un échantillon de 374 000 entreprises auxquelles ils appliquent une méthodologie dite de Continuous Treatment Matching. Leurs résultats préliminaires conduisent à mettre en évidence un effet d’addition qui ne serait pas linéaire. L’effet de l’aide serait notamment plus élevé pour les très faibles doses de traitement ou les doses importantes.
On relève toutefois que le traitement statistique supposé par cette méthode est très exigeant et que le choix de ne retenir que trois doses (faible, moyenne et forte) et de situer la dose la plus élevée à un niveau de 150 000 € (niveau qui correspond à une dépense de R&D inférieure à 1,5 M€ et ne permet donc pas de discriminer entre entreprises de taille intermédiaire et grandes entreprises) peut conduire à ne pas pouvoir aisément déterminer à partir de cette étude des conclusions de politique économique.
La dernière étude porte sur les effets du CIR sur le recrutement des jeunes docteurs. Conduite par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, avec un comité de pilotage ouvert à des spécialistes extérieurs et auquel participe la direction générale du Trésor, elle vient de débuter. Cette étude, dont aucun résultat n’est disponible à ce stade, devrait notamment permettre d’évaluer la pertinence des doublements d’assiette du CIR pour les jeunes docteurs. Son avancement se heurte actuellement à des problèmes de données.
L’objectif du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche est de produire fin 2013 ou début 2014 un rapport dressant un état des travaux existant sur l’impact du CIR, en incluant l’analyse des travaux internationaux produits sur les aides fiscales à la R&D. C’est un objectif ambitieux en termes de délai. Surtout, peu de ces études porteront spécifiquement sur les effets du régime du CIR mis en place en 2008, faute de données disponibles avec un recul suffisant.
La direction générale du Trésor a également indiqué avoir débuté une étude interne qui vise à mesurer l’impact de la réforme de 2008 sur l’effet d’entraînement du CIR. Il s’agira d’analyser comment le passage à un système de soutien fondé uniquement sur le volume des dépenses de R&D a modifié l’efficacité du dispositif.
Enfin, la Banque de France a demandé à l’école d’économie de Paris et au CREST de travailler sur l’impact que pourrait avoir le CIR en termes de dépôts de brevets. Les résultats de cette étude n’étaient pas connus au moment de la transmission du présent rapport à l’Assemblée nationale.
Deux travaux qui ne concernent pas directement le CIR mais ne sont pas sans lien avec la mesure de son impact ont, en outre, été publiés.
Une étude de la lettre Trésor-Eco de novembre 2011, présentée en annexe, tend à montrer, à partir d’une modélisation économétrique, que le taux de chômage élevé des titulaires de doctorat ne serait pas lié à des biais de sélection des entreprises au détriment de cette catégorie de personnels. L’étude rapporte les difficultés rencontrées par les docteurs pour s’insérer sur le marché du travail à des problèmes d’orientation des étudiants au sein des écoles doctorales, notamment dans le choix des filières retenues par rapport aux besoins des entreprises. Au plan statistique, l’étude relève que, si les titulaires de doctorats travaillent majoritairement dans le secteur public en France, leur place dans le
secteur privé se compare favorablement aux résultats de l’Allemagne et du Japon mais non à ceux des États-Unis46.
L’INSEE, en liaison avec la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services, a publié en avril 2013 une étude sur les effets de la participation aux pôles de compétitivité des PME et entreprises de taille intermédiaire. Cette étude traite de la période 2005-2009 avec certaines données sur 2010 ; elle ne porte pas spécifiquement sur le CIR mais ce dernier est inclus dans son champ d’investigation. Les constats qui s’en dégagent, s’agissant du CIR, et qui sont présentés de façon plus détaillée en annexe ne font apparaître ni effet de substitution, ni effet d’entraînement : les entreprises ont globalement augmenté leur R&D à hauteur des soutiens publics reçus, qu’elles aient bénéficié du crédit d’impôt recherche ou de subventions.
b) Les orientations à partir des travaux en cours
De ces ateliers de travail, cinq constats principaux se dégagent.
Premièrement, aucune des études d’impact sur le CIR publiées à ce jour, ni les études en cours ne portent sur des données postérieures à la
Premièrement, aucune des études d’impact sur le CIR publiées à ce jour, ni les études en cours ne portent sur des données postérieures à la