La prévision du montant de dépense fiscale repose sur un certain nombre d’hypothèses concernant le niveau de la créance fiscale constituée par les entreprises et la manière dont celle-ci se traduira dans le temps en dépense effective.
En pratique, le chiffrage de la dépense fiscale liée au CIR est réalisé par la direction de la législation fiscale sur la base d’estimations de créances effectuées par la direction générale pour la recherche et l’innovation et par la direction générale du Trésor. Les résultats sont confrontés lors d’une ou plusieurs réunion(s) qu’organise à l’été, depuis 2010, la direction du budget dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances de l’année suivante, et à laquelle participent la direction générale pour la recherche et l’innovation, la direction de la législation fiscale, la direction générale du Trésor, ainsi que la direction générale des finances publiques et la direction des affaires financières du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche.
1 - L’estimation de l’évolution de la créance de CIR Au moment de l’élaboration du projet de loi de finances d’une année n, seule la créance de CIR de l’année n-3 est connue, soit celle de 2011 pour l’élaboration du projet de loi de finances pour 201424. Cela suppose, dans la perspective de la programmation triennale des finances publiques, d’effectuer une prévision sur quatre années. À cette fin, la direction générale pour la recherche et l’innovation et la direction générale du Trésor ont développé une méthode d’estimation.
Les méthodes utilisées par les deux directions diffèrent mais font
Tableau n° 4 : estimations de la créance par la direction générale du Trésor et la direction générale de la recherche et l’innovation en 2011
(en M€)
DGRI intervalle de confiance 4 600- 4 854
4 671- 4 742
5 207- 5 586 Chiffre retenu dans le projet de loi de
finances 2012 5 094 5 268 5 476
Source : réponses de la direction général du Trésor et de la direction générale pour la recherche et l’innovation à la Cour
Ainsi pour la préparation du projet de loi de finances pour 2012, le scénario bas de la direction générale du Trésor (5,1 Md€ pour la créance 2011) n’était pas compris dans l’intervalle de confiance des résultats de la
24 Les données sont celles de la base GECIR de la direction générale pour la recherche et l’innovation.
25 Les méthodologies sont présentées de façon plus détaillée en annexe « Les méthodes d’estimation de la créance de la direction générale pour la recherche et l’innovation et de la direction générale du Trésor ».
direction générale pour la recherche et l’innovation et le scénario haut menait à des résultats supérieurs (5,4 Md€). Il fut finalement décidé de retenir pour l’estimation des créances fiscales 2010 et 2011 le scénario bas de la direction générale du Trésor.
Les estimations produites pour 2012 et 2013 reproduisent le même type d’écarts : les chiffrages de la direction générale pour la recherche et l’innovation (4,9 Md€ en 2012 et 5,2 Md€ pour 2013) sont nettement au-dessous du scénario bas de la direction générale du Trésor (5,3 Md€ en 2012 et 5,7 Md€ en 2013). Tout au plus peut-on noter un début de convergence dans les estimations présentées pour 2013.
La direction de la législation fiscale a précisé les estimations retenues pour la préparation des lois de finances en faisant état de fourchettes : entre 4 et 4,2 Md€ de créance pour 2008 et 2009 dans le projet de loi de finances pour 2010 ; entre 4,1 et 4,7 Md€ pour 2009 et 4,1 et 5,075 Md€ pour 2010 dans le projet de loi de finances pour 2011;
entre 5,1 et 5,35 Md€ pour la créance 2010 et entre 4,2 et 5,4 Md€ pour la créance 2011 dans le projet loi de finances pour 2012. L’ampleur de la fourchette pour la créance 2011 montre les incertitudes entourant la prévision de créance de CIR lors de la préparation des lois de finances.
2 - La traduction de la créance sous forme de dépense fiscale Le passage de la créance constituée par les entreprises à la dépense fiscale présentée dans les lois de finances est estimé selon une clé de répartition définie par la direction de la législation fiscale. Cette clé repose sur l’analyse de la dépense fiscale, dont la dernière année d’exécution connue lors de l’élaboration de la loi de finances est l’année n-2, soit 2012 pour la préparation de la loi de finances pour 201426.
L’estimation du coût de la dépense fiscale des années n et n-1 était effectuée avant la mise en œuvre du plan de relance et, en 2011, sur la base d’une clé d’imputation des millésimes de créances de CIR de 40 % la première année, 10 % les deux années suivantes et 40 % la dernière année. Cette clé reposait sur les imputations observées avant 2008.
26 Cf. annexe « Établissement des données d’exécution de la dépense fiscale ».
Tableau n° 5 : clé constatée pour les imputations (I) et les restitutions (R) (en M€)
En grisé, données impactées par le plan de relance ; Source : Cour des comptes à partir des données de GF3C
Les données disponibles tendent à montrer que la clé de répartition utilisée jusqu’à l’été 2011 a eu pour effet de trop lisser dans le temps l’imputation des créances de CIR et les restitutions par rapport aux tendances observées : le niveau d’imputation et de restitution en première année est ainsi de 49 % pour la créance 2007.
Cette clé de répartition peut être sensible à la conjoncture économique, la part des restitutions devant augmenter aux points bas du cycle. En augmentant le droit à crédit d’impôt, la réforme de 2008 peut avoir en outre modifié les capacités d’imputation des entreprises qui ne sont pas concernées par le remboursement anticipé et générer des restitutions plus importantes à l’issue de quatre ans. Enfin, la mise en œuvre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, qui repose sur les mêmes mécanismes de constatation que le CIR et qui est prévu pour se monter à 20 Md€, pourra à l’avenir jouer sur la capacité des entreprises à imputer leur créance de CIR sur l’impôt dû et venir également renforcer la part des restitutions effectuées à l’issue de quatre ans.
Sur les bases retenues dans le projet de loi de finances pour 2012, la dépense fiscale était réputée rester à peu près stable en 2011 et 2012 (2,3 Md€) et devait connaître en 2013 une première dynamique pour atteindre 3,14 Md€. En réalité, la dépense de 2011 s’est élevée à 3,07 Md€ et celle de 2012 à 3,37 Md€.
La prévision de la mobilisation des créances de CIR sert à évaluer la dépense fiscale effective. Elle repose aujourd’hui sur des bases ténues, sans que les incertitudes méthodologiques soient indiquées dans les documents budgétaires.
3 - Le projet de loi de finances pour 2013
Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2011 publié en mai 2012, la Cour a mis notamment l’accent sur les dépenses
Année Créance I R % I R % I R % I R %
2011 5 150 1 718,4 867,7 50%
2010 5 050 475,5 172,7 13%
2009 4 700 1 205,7 3 187,6 93% 11,7 51,4 1%
2008 4 500 1 355,4 2 783,4 92% 169,8 195,3 8% 1,2 51,1 1%
2007 1 800 729,3 151,0 49% 171,3 795,5 54% 3,9 30,7 2% 0%
2006 1 500 149,7 37,2 12% 29,5 570,3 40% 2,1 64,4 4%
2005 1 000 28,6 7,9 4% 24,3 373,4 40%
2004 950 24,4 318,1 36%
N+1 N+2 N+3 N+4
fiscales et alerté sur les incertitudes et les risques liés au chiffrage du CIR. Les données provisoires d’exécution alors disponibles (2,86 Md€ de dépense fiscale provisoire en 2011) venaient corroborer cette préoccupation sur la sous-estimation de la dépense fiscale prévue en 2011 et en 2012 et le ressaut très significatif qu’il serait dès lors nécessaire de constater en 2013 et 2014. compte une évolution positive du ratio de R&D sur PIB.
Tableau n° 6 : estimation de la DGRI et de la direction générale du Trésor (été 2012, M€)
Source : direction générale de la recherche et de l’innovation et direction générale du Trésor
La dépense fiscale qui en résulte est de 3,4 à 3,7 Md€ en 2013 et de 5,1 à 5,5 Md€ en 2014 pour la direction générale du Trésor. La projection sous forme de dépense fiscale des estimations de la direction générale pour la recherche et l’innovation aboutit à un résultat comparable pour 2014 (5,4 Md€) et inférieur pour 2013 (3,2 Md€).
Si les estimations de créance ont ainsi convergé vers des valeurs élevées à l’été 2012, des incertitudes n’en subsistent pas moins, liées notamment à l’impact des ajustements du dispositif décidés dans la loi de finances pour 2011. Surtout, des inconnues très fortes existent sur les modalités d’imputation de leurs créances par les entreprises. Il est urgent que les services de la direction générale des finances publiques renforcent leurs capacités d’analyse sur ce sujet.
Le projet de loi de finances pour 2013 retient le chiffre de 3,35 Md€ pour la dépense fiscale 2013. Ce montant se situe entre les prévisions de la direction générale pour la recherche et l’innovation et celles de la direction générale du Trésor. La direction de la législation fiscale en rend compte par une estimation affinée de la clé de ventilation de la créance (45,38 % la première année, 8,2 % les deux suivantes et
38,22 % la dernière année), avec des estimations de créance de 5,25 Md€
en 2011et 5,5 Md€ en 2012.
Les travaux d’estimation de la dépense fiscale dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2014 n’avaient pas été menés au moment où la Cour achevait son rapport.
La disposition de la loi de programmation des finances publiques, qui prévoit une évaluation annuelle des dépenses fiscales par cinquième chaque année, n’a pas concerné le crédit d’impôt recherche, celui-ci faisant partie, selon la réponse de la direction de la législation fiscale,
« des dispositifs d’ores et déjà sanctuarisés. »