Au-delà des fragilités qui entourent l’estimation du coût du CIR, les ordres de grandeur en jeu permettent de tirer un certain nombre de constats. Ceux-ci sont de trois types.
1 - Une créance comprise entre 5,5 Md€ et 6,2 Md€ en 2014 Les estimations des administrations convergent à horizon 2014 vers une créance de CIR de 6 Md€ : à l’été 2012, la direction générale du Trésor estimait la créance 2014 entre 5,3 Md€ et 6 Md€ ; la DGRI l’estime à 6 Md€ dans un intervalle de confiance compris entre 5,8 et 6,2 Md€. Ces chiffres ne tiennent pas compte de la mise en place du crédit d’impôt innovation dans la loi de finances pour 2013 dont le coût net est estimé à 200 M€, portant ainsi à 6,2 Md€ l’estimation de la créance fiscale. Le CIR deviendrait la première dépense fiscale du budget de l’État, compte non tenu du crédit d’impôt en faveur de la compétitivité et de l’emploi.
La créance de CIR de 2011 est désormais connue : 5,2 Md€. Elle tient compte de l’effet des ajustements du régime du CIR adoptés dans la loi de finances initiale pour 2011. Ces ajustements avaient été chiffrés à 471 M€ pour 2011 par la direction générale pour la recherche et l’innovation27. Au vu des déclarations effectuées en 2011, ils se montent finalement à 400 M€ et devraient atteindre 500 M€ en régime de croisière. Ainsi, sans ces mesures, la créance aurait atteint 5,6 Md€ en 2011. La créance de 2011 corrobore l’estimation moyenne fournie par la
27 Le détail est présenté en annexe « Les effets des mesure d’ajustements décidés dans la loi de finances initiale pour 2011 ».
direction générale pour la recherche et l’innovation à l’été 2012 ainsi que le scénario haut proposé par la direction générale du Trésor.
Les estimations de créance sont surtout sensibles aux hypothèses relatives à l’effet d’entraînement du CIR et au rythme des entrées et sorties des bénéficiaires. Pour estimer comment la créance de 2011 peut évoluer entre 2012 et 2014, une hypothèse basse consiste à retenir l’évolution la moins dynamique proposée par les administrations dans leurs scénarios. Dans cette hypothèse basse, la créance serait de 5,5 Md€
en 2014, compte tenu de l’introduction du crédit d’impôt innovation. Une hypothèse moins dégradée, plus réaliste mais néanmoins prudente, conduirait à retenir une dynamique annuelle de la créance de 4 %, ce qui porte la créance autour de 5,7 Md€ en 2014.
Il est donc réaliste de considérer qu’à l’horizon 2014, la créance sera a minima de 5,5 Md€ et pourrait atteindre 6,2 Md€.
2 - Un ressaut inéluctable de la dépense fiscale en 2014 Dans tous les cas de figure, le niveau de la dépense fiscale associée au CIR rejoindra en 2014 celui de la créance fiscale en 2014.
En effet, à cet horizon, quatre années de dispositif post-plan de relance se seront écoulées et les entreprises pourront obtenir le remboursement de leurs créances non imputées sur l’impôt sur les sociétés des exercices précédents. Ce sera donc dans le projet de loi de finances pour 2014 que, pour la première fois depuis la fin du plan de relance, la dépense fiscale correspondra à l’équivalent de 100 % de la créance constituée par les entreprises.
Tableau n° 7 : passage de la créance à la dépense fiscale Dépense fiscale
millésime de créance 2011 2012 2013 2014
2010 45,38 % 8,2 % 8,2 % 38,22 %
2011 45,38 % 8,2 % 8,2 %
2012 45,38 % 8,2 %
2013 45,38 %
Dépense fiscale en % de créance 45,38 % 53,58 % 61,78 % 100 % Source : Cour des comptes à partir de la clé de répartition de la DLF
Ce résultat n’est pas sensible à la clé de répartition retenue pour imputer les créances sur les quatre exercices possibles. Le rythme auquel se fera la remontée entre 2012 et 2014 y est, en revanche, sensible.
Ce ressaut est inéluctable. Il tient en effet à des créances qui sont déjà installées (2010 et 2011), en cours d’installation (2012) ou pour lesquelles la loi de finances ne prévoit pas de changements d’échelle (2013)28, quel que soit l’impact du cycle économique.
Dès 2013, un ressaut de 1,05 Md€ a été prévu dans l’équilibre du budget de l’État, en cohérence avec une prévision de dépense fiscale de 3,35 Md€. Ce ressaut est sans commune mesure avec les crédits nouveaux prévus pour l’ensemble de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (100 M€ au total).
En 2014, un ajustement d’une ampleur plus grande sera nécessaire.
Il devra être de plus de 2,2 Md€ si l’on retient les prévisions de créance de la direction générale pour la recherche et l’innovation et de la direction générale du Trésor en tenant compte de la mise en place du crédit d’impôt innovation (soit 2,25 Md€ et 2,35 Md€ pour porter le niveau de la dépense fiscale à 5,6 et 5,7 Md€).
Même si l’on retient un scénario dégradé et si l’on estime le niveau de la créance a minima, la dépense fiscale de 2014 ne devrait pas se situer en dessous du point bas de 5,3 Md€, supposant un ajustement minimum de 2 Md€ dans la loi de finances pour 2014.
L’ajustement à financer en trésorerie sera d’un niveau moins élevé puisqu’il se fera par rapport à la dépense fiscale effectivement portée en 2013, dont l’exécution en 2012 laisse à penser qu’elle se situera au-dessus des 3,35 Md€ prévus. Une partie du ressaut du CIR sera ainsi constatée dans l’exécution du déficit de l’État.
Etant donné les contraintes qui pèsent sur les finances publiques, l’augmentation du coût du crédit d’impôt recherche constitue un sujet d’attention pour la construction du projet de loi de finances pour 2014.
3 - Une dépense fiscale appelée à augmenter après 2014 Le rapport du sénateur Berson en juillet 2012 estime que le coût du CIR devrait atteindre 5 à 6 Md€ en 2014, puis évoluer comme le PIB.
C’est une hypothèse qui paraît pessimiste au regard de la dynamique passée du CIR et de l’objectif de politique publique qui lui est attaché, à savoir porter à 2 % du PIB la dépense de R&D des entreprises.
Estimer que le coût du CIR devrait se comporter comme le PIB, c’est en effet partir d’une double hypothèse :
28 À l’exception de l’ajout de 200 M€ pour la création du crédit d’impôt innovation.
- premièrement, que les entreprises ne vont pas à l’avenir tirer de mieux en mieux parti du dispositif de façon à déclarer au CIR l’équivalent de ce qu’elles déclarent dans leurs dépenses intérieures de R&D et qui est éligible au crédit d’impôt ; - deuxièmement, que le taux de dépense intérieure de R&D des
entreprises sur PIB sera stable, alors que la visée du CIR est de l’améliorer pour le rapprocher de 2 %.
Dans le cadre de l’instruction conduite par la Cour en 2012, il a été demandé à la direction générale pour la recherche et l’innovation de fournir les éléments permettant d’estimer ce que serait la créance de CIR si les entreprises présentaient au CIR l’équivalent des dépenses qu’elles déclarent dans l’enquête sur leurs dépenses de R&D éligibles au crédit d’impôt29.
Par ailleurs, deux projections ont été établies pour estimer la dynamique potentielle du CIR en cas de réalisation totale ou partielle de l’objectif de Barcelone. En cas d’atteinte de l’objectif de Barcelone, soit un ratio de 2 % de dépense de R&D des entreprises dans le PIB, la créance de CIR s’établirait entre 9,7 et 13 Md€2010, avec une valeur médiane estimée à 11 Md€2010, soit 0,6 point de PIB. Dans l’hypothèse d’un ratio de dépenses de R&D des entreprises sur PIB de 1,6 %, soit la réalisation de la moitié de l’objectif fixé, le coût du CIR se situerait entre 8 Md€2010 et 10,6 Md€2010, avec une hypothèse médiane à 9 Md€2010, soit 0,5 point de PIB. Or les paramètres du crédit d’impôt recherche n’ont pas été pensés en fonction de ces hypothèses, bien que la France ait réitéré dans la stratégie Europe 2020 l’objectif de parvenir à un taux de dépense intérieure de R&D des entreprises de 2 % du PIB.
Si la progression vers l’objectif de Barcelone n’est pas acquise, en revanche, la convergence entre les déclarations de CIR et les dépenses éligibles retracées dans l’enquête sur la R&D des entreprises est en train de se réaliser.
29 Une annexe précise la méthodologie retenue ainsi que les chiffrages détaillés obtenus pour cette simulation et les deux projections qui lui sont associées.