la commune nouvelle
2) La suppression des communes déléguées
222.La loi Marcellin a été particulièrement concernée par le phénomène de dé-fusion qui ne touche pas pour l’heure le régime de la commune nouvelle. Pour autant, la loi prévoit la possibilité à la fois de modifier l’organisation de la commune nouvelle en supprimant les communes déléguées et offre la possibilité à une ancienne commune de quitter la commune nouvelle.
a) Le dispositif en vigueur avant 2010
674
Projet de loi de réforme des colle ti it s te ito iales, O to e , Etude d i pa t
675
156 223.Le choix de supprimer les communes associées était prévu par la loi du 16 juillet 1971. Il pouvait relever d’une forme d’approfondissement de la fusion, par le passage d’une fusion-association à une fusion simple. Il pouvait consister, au contraire, en un rétablissement de la commune associée en tant que commune de droit commun.
224.Le passage d’une fusion-association à une fusion simple est prévu par l’article 9 de la loi du 16 juillet 1971. Le texte déterminait ainsi que le préfet pouvait prononcer la suppression de la commune associée, à la demande du conseil municipal de la nouvelle commune. Mais cet arrêté ne pouvait être pris que si la population de la commune associée était consultée et se prononçait favorablement.
La loi du 16 décembre 2010 a supprimé le recours à la consultation. Elle établit que « le
représentant de l'Etat dans le département peut prononcer la suppression de la ou des communes associées lorsqu'il a été saisi d'une demande à cet effet soit par délibération à la majorité des deux tiers des membres du conseil municipal, soit par le tiers des électeurs inscrits de la commune ou de la portion de territoire en question »676.
Cette transformation, n’impliquait pas forcément la disparition totale des anciennes communes. En effet, l’arrêté préfectoral décidant de la suppression de la commune associée pouvait prévoir que soit constituée dans l’ancienne commune associée une mairie annexe, afin que les actes d’État civil y soient établis, sauf opposition du procureur de la République agissant en tant qu’autorité hiérarchique du maire dans l’exercice de ses prérogatives judiciaires677.
225.Mais la suppression des communes associées concernaient aussi la dé-fusion. Comme évoqué précédemment, plus de 220 anciennes communes fusionnées sous le régime de la loi Marcellin ont été rétablies en tant que communes de plein exercice de 1971 à 1999678. Faute de dispositif précis prévu par la loi, la procédure appliquée était celle prévue pour les évolutions de territoires communaux. Dans ce cadre, les dispositions des articles L2112-2 et suivants du CGCT étaient appliquées679 .
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Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010, Réforme des collectivités territoriales, Article 25
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Article L112-10, Code des Communes
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157 L’initiative de la dé-fusion revenait au conseil municipal de la commune, au tiers des électeurs inscrits dans cette même commune ou dans la portion de territoire concerné. Le préfet pouvait lui-même être à l’origine de cette initiative680.
Une enquête publique était alors prescrite par ce dernier681. A cette procédure s’ajoutait la désignation d’une commission, dont le nombre de membres était fixé par arrêté et dont les membres étaient élus dans la section de commune concernée. Cette commission élisait un président682. Enfin, le conseil municipal concerné donnait obligatoirement son avis683. Le préfet disposait d’un pouvoir discrétionnaire d’appréciation de la situation, lui permettant de tenir compte des avis rendus, sans qu’ils ne l’obligent. Sa décision se faisait sous le contrôle du juge qui pouvait notamment sanctionner une erreur manifeste d’appréciation684. Le Conseil d’Etat s’est d’ailleurs prononcé sur l’étendue de la marge
d’appréciation du préfet en considérant que le préfet « qui est saisi d'une demande de
suppression d'une commune associée doit se prononcer sur cette demande en prenant en compte l'ensemble de la situation, notamment l'opinion éventuellement exprimée par la population de la commune associée ou son conseil consultatif ou, si elle existe, sa commission consultative, l'opinion éventuellement exprimée par la population de la commune issue de la fusion ou son conseil municipal, ainsi que la pertinence du projet de suppression au regard des objectifs de rationalisation de l'action administrative communale, d'une part, et d'adaptation des services publics aux besoins spécifiques de la population de la commune associée, d'autre part »685.
La dé-fusion était donc prononcée par arrêté. Dans le cas où celle-ci modifiait le périmètre d’un canton, un décret en Conseil d'Etat, sur la proposition du ministre de l'Intérieur, était requis.
679 CE, 22 mai 1981, Commune de Val-de-Grie, n°21691 21777 21778 21779
680 Article L2112-3 du Code Général des Collectivités Territoriales 681 Article L2112-4 du Code Général des Collectivités Territoriales 682
Article L2112-5 du Code Général des Collectivités Territoriales
683
Ibid
684
CAA de Nantes, 27 juin 2003, Commune de Cesny-aux-Vignes, n°01NT01135
158 b) Le dispositif en vigueur depuis le 16 décembre 2010
226.A l’image du dispositif prévu à l’article 9 de la loi du 16 juillet 1971, la loi du 16 décembre 2010 prévoit une procédure selon laquelle une commune nouvelle peut décider de la suppression de ses communes déléguées.
L’article L2113-10 du CGCT établit ainsi que « le conseil municipal de la commune
nouvelle peut décider la suppression des communes déléguées, dans un délai qu'il détermine »686.
Dans ce cas, les anciennes communes perdent toute forme d’existence au sein de la commune nouvelle.
Deux remarques peuvent être d’ores et déjà apportées à ce premier point. La première concerne la procédure même de suppression des communes déléguées qui, à la différence de la procédure prévue par la loi du 16 juillet 1971, est appliquée à l’initiative du conseil municipal de la commune nouvelle et relève ainsi de l’organisation interne de la commune687. La population de la commune déléguée n’est donc pas consultée. Dans le cadre de cette suppression, la loi ne précise pas si le préfet entérine la suppression des communes déléguées688. Dans une réponse ministérielle portant sur la suppression des communes déléguées, le gouvernement a considéré que la procédure de suppression était une souplesse offerte aux communes nouvelles visant à faciliter leur organisation, sans préciser si celle-ci devait prendre effet à la suite d’un arrêté préfectoral modificatif689. La
création des communes déléguées étant instituée dans le cadre des arrêtés préfectoraux de création des communes nouvelles, la logique voudrait cependant que la suppression soit arrêtée de la même manière. La seconde remarque concerne le fait que la suppression des communes déléguées implique nécessairement l’intégralité des communes déléguées, puisque la loi a prévu une organisation homogène de la commune nouvelle690.
686 Article L 2113-10 du Code Général des Collectivités Territoriales 687
Ibid
688
Ibid
689
Réponse du Ministère de l'intérieur n°1334, Journal officiel du Sénat, 23 novembre 2017
159 227.La question de la séparation d’une commune nouvelle et de la transformation d’une commune déléguée en commune de droit commun se pose aussi. La relative jeunesse du mouvement de commune nouvelle n’a pas forcément fait ressortir cette question comme essentielle, sans pour autant qu’elle puisse être écartée totalement. En effet, plusieurs cas de mésententes et de blocages de communes nouvelles ont déjà été rapportés691. Pour ces communes la question peut donc paraître importante, ne serait-ce que pour débloquer une situation politique non solutionnable dans le cadre de la commune nouvelle.
La procédure utilisée jusqu’alors était celle prévue aux articles L2112-1 et suivants du CGCT. Elle demeure applicable aux communes nouvelles692.
228.La procédure visant à instituer des communes déléguées au sein de la commune nouvelle reprenant les noms et les périmètres des anciennes communes ressemble à la formule de fusion-association proposée par la loi du 16 juillet 1971. Or une analyse comparative des deux procédures montre en réalité d’importante différences, renvoyant à une divergence d’approche pus globale entre les deux régimes de fusion de communes. Cette différence n’implique pas cependant que le législateur de 2010 ait simplement souhaité maintenir à l’échelle des communes fusionnées des entités sans utilité ni portée réelle. Au contraire, la loi du 16 décembre 2010 confère aux anciennes communes des institutions et une représentation électorale leur permettant de conserver une existence réelle.