§2 L’ampleur et les caractéristiques de la réponse apportée à la crise communale
B. L’inégale répartition de la commune nouvelle sur le territoire national
2) Une répartition inégale de la commune nouvelle sur le territoire national
198.Les fusions réalisées dans le cadre de la loi Marcellin ont touché en priorité les territoires situés au nord d’un axe Cherbourg/Chambéry. Plusieurs exceptions à cette géographie ont été constatées, notamment dans les départements situés dans le quart nord- ouest du territoire métropolitain. Un premier constat de la carte de la répartition des communes nouvelles en France, montre que les tendances établies pour les fusions simples et les fusions-associations réalisées dans le cadre de la loi Marcellin, ne sont pas les mêmes que pour la commune nouvelle.
a) Le constat d’une inégale répartition spatiale
601
Ibid
602
135 199.Au 1er janvier 2018, des communes nouvelles ont été constituées dans soixante-treize départements métropolitains603. Vingt-deux départements métropolitains échappent donc toujours, à cette date, au processus de regroupement en cours.
Les départements d’Outre-mer, n’ont pour l’heure connu aucune création de commune nouvelle604. Cette situation est très probablement liée au fait que les communes d’Outre- mer sont en général de taille plus importante que les communes métropolitaines605, ce qui n’a pas forcément rendu nécessaire l’évolution des périmètres communaux et de manière plus générale, la coopération entre communes606.
Quatorze départements ont connu plus de dix créations de communes nouvelles. Sur ces quatorze départements, six ont bénéficié de plus de vingt créations. Il s’agit du Calvados, de l’Eure, du Jura, de la Manche, du Maine-et-Loire et de l’Orne607.
Pour ces derniers, la tendance est très largement à la baisse du nombre de créations en 2017 et 2018608. Pour ces départements, le pic de création se concentre essentiellement sur l’année 2016609. Le nombre de création de communes nouvelles est passé de vingt-quatre à
deux entre 2016 et 2017 dans le département du Maine-et-Loire610. Une seule création a par ailleurs été arrêtée au 1er janvier 2018 dans ce même département611.
200.Comme évoqué précédemment, les fusions réalisées dans le cadre de la loi Marcellin se sont essentiellement concentrées au nord d’un axe Cherbourg/Chambéry. Deux départements ont été particulièrement concernés par ces regroupements. Il s’agit de la Meuse et de la Haute-Marne. Or le nombre de communes nouvelles constituées dans ces deux départements est aujourd’hui très faible voire inexistant. Si sept communes nouvelles
603
Annexe n°3, Nombre de communes nouvelles par département, population, émiettement communal et chômage
604DGCL, Bulleti d i fo atio statisti ue ° , o u es ou elles es e deu a s, a s
2017, p 4
605
Au 1er ja ie , % des o u es d Out e-mer ont plus de 3 500 habitants
606Gu DU‘ANT, Ma otte, l aut e ile si guli e, AJCT, février 2016
607
Annexe n°3, Nombre de communes nouvelles par département, population, émiettement communal et chômage 608 Ibid 609 Ibid 610 Ibid 611 Ibid
136 ont été constituées dans le département de la Haute-Marne au 1er janvier 2018, aucune n’a vu le jour dans le département de la Meuse612.
Le quart nord-est du territoire national, très concerné par les « fusions-Marcellin », échappe aujourd’hui très largement au phénomène de la commune nouvelle. A noter par ailleurs que si les départements du pourtour méditerranéen et de l’Île-de-France n’avaient connu qu’un nombre très faible de « fusions-Marcellin », le nombre de communes nouvelles présent dans ces départements est aujourd’hui quasi nul613.
Une analyse par région montre ainsi, que pour 100 communes existantes, 0,89 communes nouvelles ont été constituées dans la région Grand-Est614. Pour la région des Hauts-de- France, ce ratio s’élève à 0,3, à 0,6 pour la région Provence-Alpes-Côte-D’azur et à 0,2 pour l’Île-de-France615.
A l’image de ce qui a pu être observé pour la loi Marcellin, certains départements du nord- ouest de la France, sont particulièrement concernés par la commune nouvelle. Sur les quatorze départements regroupant plus de dix communes nouvelles, huit appartiennent à des régions situées dans le quart nord-ouest du territoire métropolitain et six aux régions Normandie et Pays-de-la-Loire. Ainsi pour 100 communes existantes, 5,56 communes nouvelles ont été constituées en Normandie616 et 5,51 en Pays-de-la-Loire617.
201.Le constat du nombre de communes nouvelles constituées ne suffit pas à appréhender le succès réel de la commune nouvelle. Il est important de tenter de cerner les éléments constitutifs de leur répartition sur le territoire national. A l’image de ce qui a pu être constaté dans le cadre de la répartition des fusions Marcellin, les questions du nombre de communes par département et du nombre de communes de moins de 500 habitants par département, peuvent être des facteurs déterminants. Pour autant, ces données ne suffisent pas à expliquer le succès des regroupements dans certains départements, notamment situés dans le quart nord-ouest du territoire métropolitain. Dans ce cas ce sont d’autres variables d’ordre politique, culturel ou économique qu’il est nécessaire d’appréhender.
612
Ibid
613
DGCL, Bulleti d i fo atio statisti ue ° , o u es ou elles es e deu a s, a s 2017, p 4
614
Annexe n°3, Nombre de communes nouvelles par département, population, émiettement communal et chômage 615 Ibid 616 Ibid 617 Ibid
137 202.Si des points de similitude ont été observés entre la répartition géographique des fusions « Marcellin » et celle des communes nouvelles, il a été constaté que la carte était en réalité assez différente. En effet, les zones géographiques du quart nord-est du territoire national, échappent pour partie au phénomène618. A l’exception des quatorze fusions réalisées dans les départements alsaciens, les régions des Hauts-de-France et du Grand-Est ne concentrent qu’une faible proportion des communes nouvelles.
b) L’influence de la taille des communes
203.Un lien entre la quantité de communes de moins de 500 habitants par département et le nombre de fusions réalisées dans le cadre de la loi Marcellin a été établi précédemment. Ce lien semble beaucoup moins net pour ce qui concerne la commune nouvelle. En effet, comme l’indique le rapport de l’INSEE sur la taille des communes en 2015, les départements dans lesquels le nombre de communes de moins de 500 habitants sont en proportion les plus nombreuses sont la Meuse, la Haute-Marne, le Jura, le Gers, les Hautes- Pyrénées et la Lozère619. Or, à l’exception du Jura, aucun des départements comptant plus de vingt communes nouvelles ne figure dans cette liste. Tous ces départements ont en revanche connu au moins une fusion sous la forme d’une commune nouvelle à l’exception de la Meuse620. La Lozère et le Jura font par ailleurs partie de la liste des quatorze départements comptant plus de dix communes nouvelles621. Pour l’ensemble des départements concernés par la commune nouvelle, le taux moyen de communes de moins de 500 habitants s’élève à 52,7%622. Il n’est que de 50,4% pour les quatorze départements
les plus concernés par la commune nouvelle623. Si cette variable a donc pu avoir une influence dans certains départements, comme en Lozère ou dans le Jura, elle ne paraît pas déterminante pour justifier la répartition géographique constatée.
618
Annexe n°1, Nombre de communes nouvelles par département métropolitain en 2016
619 Sébastien CHERON et Caroline ESCAPA, Op. Ct
620 Annexe n°3, Nombre de communes nouvelles par département, population, émiettement communal et
chômage
621
Ibid
622
Sébastien CHERON et Caroline ESCAPA, Op. Ct
623
138 204.Une seconde variable a été particulièrement déterminante dans le cas de la « fusion- Marcellin ». Il s’agit du nombre de communes par département624. Cette variable fait
ressortir que la majorité des départements du Nord et de l’Est de la France sont composés d’un nombre important de communes. Le département les plus concernés sont le Pas-de- Calais, la Somme, l’Aisne, les Pyrénées-Atlantiques et la Haute-Garonne625. Aucun des
quatorze départements les plus impliqués dans la dynamique de la commune nouvelle ne figure parmi cette liste. A première vue donc, cette variable n’aurait pas d’influence sur le choix des élus de constituer ou non une commune nouvelle. Pourtant, si le nombre moyen de communes par département dans les départements concernés, s’élève en 2016 à 424,27, il est de 460,2 pour les départements comprenant plus de dix communes nouvelles et de 564 pour les départements en comprenant plus de vingt626. Le nombre de communes par département semble donc avoir un effet sur le choix de la commune nouvelle, même si cette variable n’a pas eu la même influence dans tous les départements concernés.
205.L’absence de lien entre la commune nouvelle et la part de communes de moins de 500 habitants dans chaque département peut sembler contradictoire avec le lien établi entre la création de communes nouvelles et le nombre de communes par département. En effet, comment considérer que le constat de l’émiettement communal dans un département puisse conduire des communes à s’engager dans une démarche de fusion, sans que les départements où la part de communes de faible importance démographique est la plus importante, ne suivent ce mouvement. Plusieurs réponses peuvent expliquer cette incohérence. Premièrement la bonification financière de 5% de la dotation forfaitaire est destinée aux regroupements de plus de 1 000 habitants627, ce qui a pu freiner les regroupements par fusion des communes les plus faiblement peuplées, créant ainsi un effet de seuil qui ressort nettement de l’analyse statistique. Par ailleurs, les départements dont la part de communes de moins de 500 habitants est la plus importante ont été très concernés par les fusions réalisées dans le cadre de la loi Marcellin628. Or, comme l’ont expliqué plusieurs parlementaires, la loi Marcellin a suscité dans ces départements des craintes qui ont probablement limité l’engouement de certains maires des départements de l’Est de la
624
Ibid
625 Insee, Code officiel géographique, liste des communes au 1er janvier 2016
626
Annexe n°3, Nombre de communes nouvelles par département, population, émiettement communal et chômage
627
Article L2113-20 du Code Général des Collectivités Territoriales
628
139 France notamment, vis-à-vis de la commune nouvelle629. Enfin, le fait qu’il y ait un nombre important de communes dans un département ne signifie par pour autant que ces communes soient faiblement peuplées. L’exemple du Pas-de-Calais est à cet égard très explicite ; département comptant le plus de communes, sa part de communes de moins de 500 habitants reste relativement faible.
c) Le rôle des influences sociales et politiques
206.A l’image de ce qui a été constaté pour la loi Marcellin, d’autres facteurs ont pu jouer en faveur de cette répartition géographique. Ils relèvent du contexte culturel social et politique propre à chaque territoire. Ils ne sont pas contradictoires avec les facteurs de géographie physique observés précédemment. Au contraire, ils peuvent aider à la création d’une commune nouvelle, en constituant un environnement favorable à la création de communes nouvelles.
207.La forte présence de la «fusion-Marcellin », notamment sous sa forme associative, dans le quart nord-ouest du territoire national a permis d’établir un lien direct entre l’ancrage politique de certains territoires au « centre-droit » de l’échiquier politique et les fusions de communes. Ce lien est moins net pour la commune nouvelle. En effet, pour les élections européennes de 2014, l’alliance centriste UDI-MODEM a obtenu 9,94% des suffrages au niveau national630. Or à l’exception notable de la Manche, du Calvados, du Maine-et-Loire, de la Vendée et de la Charente631, l’ensemble des quatorze départements comptant plus de vingt communes nouvelles, figure en-dessous de ce seuil. Parmi les départements les plus concernés par la commune nouvelle, trois concentrent cependant des résultats relativement importants en faveur de la liste centriste. Si cette variable n’est donc pas déterminante, elle est partie prenante de la culture politique de certains territoires déjà concernés par la «fusion-Marcellin » et aujourd’hui très impliqués dans la commune nouvelle. C’est par exemple, très nettement le cas du département du Maine-et-Loire qui
629
Compte rendu des débats, Sénat, séance du 2 février 2010
630
Résultats des élections européennes de mai 2014, disponibles sur : www.interieur.gouv.fr/Elections/Les-
resultats/Europeennes/elecresult__ER2014
631
140 cumule à la fois un nombre important de communes nouvelles et un score élevé en faveur de l’alliance UDI-MODEM aux européennes de 2014632.
A l’inverse, la géographie du vote en faveur du Front National semble en contradiction avec la géographie de la commune nouvelle. En effet, le vote en faveur de Marine Le Pen au deuxième tour de l’élection présidentielle de 2017 s’est concentré sur le quart nord-est du territoire national et sur le pourtour méditerranéen. Or, comme évoqué précédemment, ce sont précisément des territoires où la commune nouvelle s’est faiblement développée. Ainsi, pour les quatorze départements dans lesquels le nombre de communes nouvelles est supérieur à dix, le vote en faveur de Marine Le Pen au second tour de l’élection présidentielle de 2017 s’établi à 32,06%633 soit près de 2 points en-dessous du score
national qui est de 33,9%634. A titre de comparaison, ce score est en moyenne de 40,15% pour les départements ayant connu le plus de fusions associations entre 1971 et 2010635. A la différence des fusions réalisées dans le cadre de la loi Marcellin, la commune nouvelle s’établit donc plutôt dans des territoires dans lesquels le Front National est moins représenté.
Au-delà des résultats électoraux, la question politique peut s’appréhender aussi par le biais de la reconnaissance d’influences locales d’élus ayant des responsabilités nationales, en faveur des communes nouvelles. La présence importante de regroupements dans le département du Jura tient aussi à l’influence qu’a pu avoir l’ancien député du Jura Jacques Pélissard, auteur de la proposition de loi « relative à l’amélioration du régime de commune
nouvelle » et ancien président de l’Association des Maires de France, sur le choix des
maires de son département. Cette influence politique a pu aussi avoir son importance dans le département de la Manche, département d’origine de l’ancien maire de Cherbourg- Octeville, Bernard Cazeneuve, ministre de l’Intérieur d’avril 2014 à décembre 2016 puis Premier ministre de décembre 2016 à mai 2017.
208.Les réalités économiques ont aussi eu une importance dans cette répartition. Dans son ouvrage « La crise qui vient, la nouvelle fracture territoriale », le géographe Laurent Davezies analyse la situation territoriale de l’économie française après la crise économique
632
Ibid
633
Ca te des sultats du se o d tou de l le tio p side tielle de ai , A e e °
634
‘ sultats du se o d tou de l le tio p side tielle d a il , dispo i les su :
www.interieur.gouv.fr/Elections/Les-resultats/Presidentielles/elecresult__presidentielle-2017
635
141 de 2008. Il constate que cette dernière a conduit à une aggravation des disparités entre territoires. L’assèchement des finances publiques a par ailleurs réduit les amortisseurs permettant de corriger ces inégalités. Pour Laurent Davezies, la géographie de cette crise permet aujourd’hui de constater que la France est divisée en quatre blocs distincts636. Le
premier concerne les territoires « marchands dynamiques » soit 36% de la population et 16% du territoire. Cette catégorie représente les principaux territoires moteurs de la croissance française qui se concentrent dans les grandes métropoles et certains territoires notamment situés dans le grand ouest et en Alsace, comme le Choletais, le bocage vendéen, la région de Vitré ou l’agglomération de Colmar637. Viennent ensuite les
« territoires marchands en difficulté » qui représentent 8% de la population et 7% de la superficie du territoire national. Cette catégorie concentre les villes qui conservent un potentiel de production mais qui sont en déclin, parce que liées à des industries actuellement en difficulté638. C’est par exemple le cas des agglomérations de Belfort, Sochaux et Montbéliard, très liées à l’industrie automobile. Viennent ensuite les territoires « non-marchand en difficulté » qui représentent 12% de la population française et 20% du territoire national. Ce sont des territoires qui ont atteint un niveau de déclin avancé qui les met en situation de dépendance vis-à-vis des transferts sociaux639. On y retrouve notamment les agglomérations de Bourges, de Limoges, de Vitry-le-François ou de Saint- Dizier. La dernière catégorie concerne les zones « non marchandes dynamiques », qui concentrent 57% de la superficie du territoire et 44% de la population. Ces territoires ont un développement démographique positif et vivent de la consommation notamment renforcée par la présence importante de personnes retraitées non concernées par la crise. Ce sont des territoires dépendant aussi de l’investissement public et du niveau de la consommation des ménages640. On y retrouve par exemple l’Aquitaine, la Bretagne en dehors des métropoles, la côte vendéenne, le pourtour méditerranéen.
L’analyse comparative de cette géographie de l’économie française avec la répartition territoriale des communes nouvelles permet de constater la plus forte présence de communes nouvelles au sein des territoires considérés comme « dynamiques », qu’ils soient « marchands » ou « non marchands ». C’est ainsi que le Maine-et-Loire, la Manche
636 Laurent DAVEZIES, La crise qui vient, la nouvelle fracture territoriale, La République des Idées, Seuil,
Octobre 2012, p 7 637 Ibid, p 75 638 Ibid, p 72 639 Ibid, p 74 640 Ibid, p 75
142 et le Calvados sont principalement situés dans ces territoires où le dynamisme économique est le plus favorable. Mais c’est aussi le cas de la Lozère, du Jura ou des Côtes-d’Armor641.
A l’inverse, les zones dans lesquelles l’absence de communes nouvelles est importante, concentrées pour partie dans le quart nord-est du territoire national appartiennent aux territoires qualifiés de « non marchands », regroupée à l’est d’un axe Nice/Cherbourg642.
Ces données peuvent être associées au constat de la plus faible présence du Front National dans les territoires dans lesquels la commune nouvelle se développe. Comme l’indique Jérôme Fourquet dans son analyse des résultats du second tour de l’élection présidentielle de 2017, la carte électorale reflète le clivage de la fracture territoriale entre la France de l’Est et celle de l’Ouest, entre la France des métropoles et villes moyennes et celles des campagnes643.
209.L’analyse générale de la répartition géographique des communes nouvelles en France permet à ce jour d’établir plusieurs constats. Tout d’abord, cette répartition reste très inégalitaire. De nombreuses zones demeurent totalement étrangères à ce phénomène. C’est le cas des régions Provence-Alpes-Côte-d’Azur et Haut-de-France par exemple. Ensuite la carte de ces regroupements n’est pas la même que celle des fusions réalisées dans le cadre de la loi Marcellin. Ces dernières ont plutôt répondu à un impératif d’ordre administratif dicté par les plans départementaux de fusion, instaurant un « examen des caractéristiques
de chaque commune » dans chaque département644. Les communes nouvelles bénéficient, quant à elles, d’une initiative plus libre, ne répondant à aucun schéma prospectif préalable. Cette différence rend les communes nouvelles plus réceptives aux facteurs culturels, économiques et politiques. Une analyse de ces différents critères permet de constater que la France de la loi Marcellin n’est pas celle de la commune nouvelle. Les fusions réalisées dans ce dernier cadre ont plutôt séduit des territoires plus favorisés économiquement.
641
Ibid, p 71
642
Ibid, p 7
643 Jérôme FOURQUET, Macron Le Pen, Deux France face à face, Le Figaro, 3 mai 2015
644 Comptes rendus des débats, Assemblée nationale, session ordinaire de 1970-1971, 1ère séance du mardi
143 210.Si la fusion-Marcellin fut un échec quantitatif elle a su cibler en priorité les territoires dans lesquels se situaient les communes les plus faibles démographiquement. La commune nouvelle qui est un succès quantitatif a, quant à elle, plutôt séduit des communes démographiquement plus peuplées, dans des territoires plus prospères. Cela tend donc à prouver que la commune nouvelle s’apparenterait plus à une nouvelle expérience territoriale qu’à une simple correction des conséquences de l’émiettement communal, même si ces deux motivations ne sont pas incompatibles.
144