276.La jurisprudence du Conseil constitutionnel a progressivement délimité l’étendue des catégories listées à l’article 72. Dans ces conditions, il est nécessaire de déterminer au
855
I id, Etude d i pa t, p
856 Code Général des Collectivités Territoriales, Deuxième partie, Livre Ier, Titre Ier, Chapitre III, Section 1 857 Ibid, Section 2
858
Ibid, Section 3
859 Mylène LE ROUX, La relance du processus de fusion entre collectivités territoriales, LA SEMAINE
JURIDIQUE, 4 Avril 2011
860
CC Décision n° 82-149, 28 décembre 1982, Loi relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille,
196 regard des critères de la jurisprudence, ce qui fait de la commune nouvelle une commune de plein exercice bénéficiant de particularités liées à sa situation.
1) La commune nouvelle : une commune de plein exercice
277.La jurisprudence constitutionnelle s’est interrogée sur les limites des catégories de collectivités listées à l’article 72. En effet, jusqu’à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les collectivités territoriales étaient les communes, les départements et les territoires d’Outre-mer861, auxquelles s’ajoutaient les régions862 créées par la loi du 2 mars 1982 mais
jusqu’alors non inscrites dans la Constitution. En proposant des adaptations législatives circonstanciées liées à des situations territoriales particulières, la loi se devait de respecter les limites que lui imposait la Constitution. Compte tenu de la liste des catégories établie par l’article 72 précité, il était impératif que les adaptations n’aillent pas jusqu’à éloigner les collectivités concernées des catégories constitutionnelles auxquelles elles étaient rattachées863.
La révision de la constitution de 2003 a modifié l’article 72 de la Constitution en créant la catégorie de collectivités à statut particulier. La particularité de cette nouvelle catégorie est de n’appartenir à aucune des autres catégories énumérées par l’article 72, permettant ainsi au législateur de regrouper au sein d’une même catégorie, les collectivités territoriales jusque-là orphelines864. Le législateur, dispose dans ces conditions d’une nouvelle liberté de création. En effet, une collectivité territoriale qui outrepasserait les critères de référence des autres catégories de collectivités listées par la Constitution, pourrait être rattachée à cette nouvelle catégorie865. C’est par exemple le sort réservé à la ville de Paris depuis la loi du 28 février 2017. Cette collectivité jusqu’alors qualifiée de commune à statut dérogatoire et de département à statut dérogatoire866, est aujourd’hui dotée d’une
861
Co stitutio de la i ui e ‘ pu li ue, A ti le , Ve sio e igueu jus u au a s
862
Loi n°82-213 du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes des départements et des régions, Article 108
863
Michel VERPEAUX, Laetitia JANICOT, Op. Ct, p 126
864Mi hel VE‘PEAUX, La loi o stitutio elle du a s elati e à l o ga isatio d e t alis e de la
République, RFDA, Juillet-aout 2003, p 667
865
Bertrand FAURE, Droit des Collectivités Territoriales, Dalloz, 4ème édition, 2016, p 323
866
Marie-Christine DE MONTECLER, Paris plus près et plus loin du droit commun, AJDA, N°24/2016, 4 juillet 2016, p 1316
197 assemblée unique. Elle est considérée par la loi comme une collectivité à statut particulier867.
a) Les critères constitutionnels de l’unité catégorielle
278.Les limites posées par le Conseil constitutionnel sont claires et reposent sur le degré de conformité d’une collectivité territoriale avec une des catégories listées à l’article 72 de la Constitution868. Plusieurs cas particuliers ont soulevé l’interrogation du Conseil constitutionnel. Il s’agit de la question des départements d’Outre-mer, du statut des collectivités territoriales de Paris, Lyon et Marseille, et du cas particulier de la Corse869. La décision du Conseil constitutionnel du 25 février 1982 valide la possibilité donnée au législateur de constituer une collectivité unique relevant d’une catégorie unique870. Elle
justifie cette possibilité par la formation déjà établie des collectivités de Paris en Métropole et de Mayotte en Outre-mer871. Or si elle autorise cette distinction, la loi permet le maintient de la collectivité de Corse dans la catégorie des régions, en estimant notamment que le fait qu’aucune disposition précisant que le statut électoral de la Corse diffère de celui des régions de droit commun, la Corse peut être considérée comme une région. « Considérant qu'en l'état actuel de la législation et jusqu'à l'intervention du texte destiné à fixer le régime général des élections aux conseils régionaux rien ne permet de soutenir que le régime applicable à la région de Corse sera dérogatoire au droit commun applicable à l'ensemble des régions » 872. Cette décision autorise donc le législateur à créer une collectivité territoriale qui, tout en relevant d’une catégorie déjà constituée, serait dotée à l’intérieur de celle-ci d’un statut particulier, dont elle serait la seule à bénéficier873. Le
critère de rattachement de la Corse à la catégorie des régions étant le régime électoral, il est
867
Loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, Article 1er
868
Bertrand FAURE, Op. Ct, p 74
869
Jea BOULOUI“, U e ou elle o eptio i stitutio elle de l ad i ist atio te ito iale, o e tai e des décisions du Conseil constitutionnel, AJDA, 1982, p 303
870 CC Décision n° 82-138 DC du 25 février 1982, Loi portant statut particulier de la région de Corse
871
Ibid, Considérant 4
872
Ibid, Considérant 11
873
Jea BOULOUI“, U e ou elle o eptio i stitutio elle de l ad i ist atio te ito iale, o e tai e des décisions du Conseil constitutionnel, AJDA, 1982, p 303
198 possible de considérer ce dernier comme un des critères de rattachement d’une collectivité à une des catégories énumérées à l’article 72 de la Constitution874.
La seconde question porte sur le statut particulier de Paris, Lyon et Marseille. Interrogé sur l’éventuelle rupture d’unité de la catégorie des communes engendrée par la création de communes dotées d’arrondissements, le Conseil constitutionnel a considéré qu’au regard de la Constitution rien ne fait obstacle à ce que la loi crée au sein des collectivités territoriales de Paris, Lyon et Marseille, des conseils d’arrondissement dotés d’attributions propres et de conseillers élus875. Cette mesure n’est pas en contradiction avec la Constitution et ne déroge pas suffisamment à l’unité catégorielle pour être considérée comme non conforme à la Constitution. Le Conseil constitutionnel met aussi clairement en avant l’existence pour ces communes d’un conseil municipal et d’un maire, organes de référence du droit commun de l’organisation communale876. Les organes exécutifs et
délibératifs des communes peuvent ainsi être considérés comme étant des critères d’appartenance à la catégorie communale877.
La dernière analyse porte sur le cas particulier des départements et régions d’outre-mer régis par l’article 73 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a considéré qu’en créant une assemblée unique fusionnant les conseils généraux et régionaux des départements et régions de Guyane, de Martinique, de Guadeloupe et de la Réunion, le législateur avait outrepassé le cadre institué par l’article 73. L’objectif de ce dernier était en effet d’assurer l’assimilation législative des départements et régions d’Outre-mer au droit commun et non l’inverse, même si l’article prévoyait la possibilité d’adaptation législative aux situations particulières de ces territoires. Or le fait de constituer des assemblées uniques marquait une différence injustifiée entre les départements et régions métropolitaines et les départements et régions d’Outre-mer. En ce sens, la loi méconnaissait les principes énoncés par l’article 73 de la Constitution en instituant une organisation particulière réservée aux territoires
874
Michel VERPEAUX, Laetitia JANICOT, Op. Ct, p 126
875 CC Décision n° 82-149, 28 décembre 1982, Loi relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille,
Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, Considérant 6
876
Décision n° 82-149 DC du 28 décembre 1982, Loi relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, Considérant 6
877
199 d’Outre-mer régis par l’article 74878. Au-delà de cette méconnaissance, le juge
constitutionnel pose les limites de l’unité catégorielle des départements et des régions. Ainsi, le Conseil constitutionnel constatait qu’en confiant la gestion des départements d’Outre-mer à une assemblée qui, contrairement au conseil général de métropole, n’assurait pas la représentation des composantes territoriales du département, la loi conférait aux départements d’Outre-mer une nature différente de celle des départements métropolitains879. La question de la représentation tient donc aussi bien au fait de l’existence d’une assemblée unique que de la création d’un régime électoral différent dans les départements d’Outre-mer et dans les départements métropolitains880. Elle pose à
l’initiative législative la limite du respect d’une assemblée délibérante représentant les intérêts de la collectivité dans des conditions similaires pour l’ensemble de la catégorie881.
En ce sens elle confirme l’analyse portée sur la situation particulière des collectivités territoriales de Paris, Lyon et Marseille dont le rapprochement avec la catégorie des communes tenait en partie à la présence d’un conseil municipal et d’un maire. Elle confirme par ailleurs le constat déjà observé pour le régime électoral de la région de Corse, que l’unité catégorielle tient aussi à la reconnaissance d’un régime électoral unique pour l’ensemble des collectivités concernées882.
279.Les critères de rattachement d’une collectivité tiennent avant tout à la reconnaissance de plusieurs éléments constitutifs de son organisation. Il s’agit du respect de la similitude des organes délibérants et exécutifs propres à chaque catégorie de collectivité et du maintien d’un régime électoral commun à chacune des catégories de collectivité.
b) L’application de ces critères au cas particulier de la commune nouvelle
280.Aucune jurisprudence constitutionnelle n’a précisément porté sur la question de savoir si la commune nouvelle était une commune ou bien outrepassait les critères de la catégorie communale pour former une collectivité à statut particulier. Or, le non-respect de l’un des
878 Décision n° 82-147 DC du 2 décembre 1982, Loi portant adaptation de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982
relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion, Considérant 4
879 Ibid, Considérant 5 880
Dominique ROUSSEAU, Pierre Yves GAHDOUN, Julien BONNET, Droit du contentieux administratif, Précis Domat Droit Public, 11ème édition, LGDJ
881 Jean François BRISSON, La loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités