Le bilan contesté de la loi Marcellin

176.Dans les débats précédant le vote de la loi du 16 juillet 1971, le ministre de l’Intérieur Raymond Marcellin estime qu’un nombre de fusions supérieur à 10 000 unités, serait susceptible de faire de la loi un succès527. Le résultat est loin de cet objectif.

En effet, si le nombre de fusion est, durant les trois années suivant le vote du texte, relativement prometteur, il chute à partir de 1974 pour passer sous la barre des dix fusions par an.

177.De 1971 à 2010, 1 343 communes ont fusionné, créant en tout 943 nouvelles entités528, soit plus de dix fois moins que l’estimation prévue au moment du vote de la loi.

Le nombre de fusions-associations est plus important que le nombre de fusions simples. Entre 1971 et 1999, 283 communes ont été absorbées lors d’une fusion simple tandis que le dispositif de fusion-association a séduit 1 039 communes529.

Une analyse de la répartition de ces regroupements par année conduit à la conclusion suivante : le nombre de fusion est concentré sur les trois premières années suivant la naissance du dispositif, 1972, 1973, 1974530. Ainsi, durant ces années-là, plus de 600 communes fusionnées sont constituées.

Dès 1976, le nombre de fusions chute sous la barre des dix fusions par an et cela jusqu’en 1999. Durant les années 1986, 1991, 1998 et 1999, aucune fusion n’est réalisée531_.

178.Au même moment le nombre d’EPCI à fiscalité propre s’accroît de manière conséquente sur le territoire national. Ainsi, au lendemain du vote de la loi Marcellin, la France compte 9 289 Syndicats intercommunaux à vocation unique532. En 1991 ce nombre

527 _{Compte rendu des débats, Sénat, Session ordinaire de 1970-1971, Séance du mardi 15 juin 1971, p 880} 528 _{Projet de loi de réforme des collectivités territoriales, 21 Octobre 2009, Exposé des motifs}

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Réponse à la question écrite n°10 466, Journal Officiel du Sénat, 29 avril 2010

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Ibid

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122 est de 14 596533. Les Syndicats intercommunaux à vocation multiple ont doublé sur cette même période passant de 1 243 à 2 478534. Le nombre de districts a quant à lui été multiplié par trois, passant de 95 à 286535. Le nombre de communautés urbaines est en revanche resté inchangé536. La couverture du territoire métropolitain par des EPCI à fiscalité propre était de 55% au 1er janvier 1999, elle atteint les 93% au moment du vote de la loi du 16 décembre 2010537.

179.Le bilan numérique de la loi Marcellin se caractérise aussi par le nombre important de dé-fusions prononcées depuis le vote de loi.

Le texte prévoit la possibilité de passer d’une fusion-association vers une fusion simple selon les modalités décrites par le III de l’article 7 : « Le préfet peut prononcer la

suppression de la commune associée si la population de cette commune, consultée à la demande du conseil municipal dans les conditions prévues à l'article 6 de la présente loi, se prononce en faveur de cette suppression à la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits»538. Ce processus qui s’apparente à un renforcement interne de la fusion et donc à une maturation politique de cette dernière a concerné, de 1971 à 1999, soixante-cinq communes passant ainsi de la forme associative à la forme simple539.

A l’inverse, un nombre important de communes fusionnées a entrepris une démarche conduisant au rétablissement des anciennes communes dans leurs périmètres historiques. Cette démarche qui s’apparente donc à un échec du processus de fusion, a concerné 180 nouvelles communes, soit 243 communes historiques540. Au final, c’est donc 20% des fusions réalisées entre 1971 et 2009 qui se sont soldées par un retour au statut de droit commun. Une analyse pluriannuelle du nombre de fusions et de dé-fusions prononcées 533 Ibid 534 Ibid 535 Ibid 536 Ibid 537

François GITTON et Malika KROURI, La p og essio de l i te o u alit à fiscalité propre depuis 1999, Dossier INSEE, 23/06/2010

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Compte rendu des débats, Assemblée nationale, session ordinaire de 1970-1971, Séance du Mercredi 30 Juin 1971, p 3564

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123 montre, qu’à partir de 1978, le nombre de fusions prononcées est systématiquement inférieur au nombre de dé-fusions constaté541.

180.La question de la période à laquelle le nombre de communes fusionnées chute pose question. Elle ne coïncide pas avec une baisse de l’incitation financière. En effet, codifiée à l’article L235-10 du code des communes par décret en 1977, la majoration de 50% des subventions d’équipements des communes fusionnées se poursuit542_{. Elle sera même}

codifiée par la loi du 24 février 1996 à l’article L2335-6du Code Général des Collectivités Territoriales543.Le recul à partir de 1975 du nombre de fusions prononcées coïncide bien plus avec l’essor des EPCI accentué par les mesures incitatives de l’Etat et par un contexte favorable au regroupement intercommunal, faisant notamment suite à la publication du rapport Guichard de 1976544. Le nombre important de dé-fusions émergeant à cette même date laisse penser que l’intercommunalité fut pour bon nombre de communes, un choix moins contraignant pour les communes que ne l’était la fusion de communes. Le fait que le nombre de dé-fusions croisse nettement à compter de 1978, correspond aussi à la fin de la période de cinq ans de majoration de subventions prévue par la loi. A compter de cette date, bon nombre de communes ont décidé de choisir un autre mode de regroupement..

181.Le succès de la loi Marcellin est donc très mitigé, dans le sens où le résultat reste très en deçà des attentes initiales. Pour autant le nombre de fusions de 1972 à 1975 est important et concerne 1 273 communes. Si le chiffre est nettement inférieur à celui de la commune nouvelle et sera largement réduit par les dé-fusions qui se succèderont jusqu’en 2009, il n’en demeure pas moins non-négligeable.