la commune nouvelle
B. La commune déléguée : une subdivision administrative aux apparences communales
2) Les institutions choisies par les communes déléguées
167 237.Si la commune déléguée bénéficie d’institutions attribuées d’office, la loi donne la possibilité, à la commune nouvelle, d’aller plus loin. Dans les mêmes conditions que pour le maire délégué, les institutions complémentaires choisies pour les communes déléguées ne ressemblent qu’en apparence à celle des communes de droit commun.
a) Le conseil de la commune déléguée
238.L’article L2113-12 du CGCT donne ainsi au conseil municipal de la commune nouvelle, à la majorité des deux tiers de ses membres, la possibilité de former à l’échelle des anciennes communes un conseil de la commune déléguée729. Ce dernier est composé du maire délégué et de conseillers communaux, dont le conseil municipal fixe le nombre et la composition730. Le conseil de la commune déléguée se réunit à l’annexe de la mairie de la commune déléguée qu’elle représente731. Le maire délégué préside le conseil de la
commune déléguée732. L’article L2122-18 du CGCT précise que les règles relatives au fonctionnement des conseils de communes déléguées sont les mêmes que celles établissant le fonctionnement des conseils municipaux des communes de droit commun733. Dans ces conditions, les dispositions de la section IV et V du chapitre 1er du titre II du CGCT relatives au conseil municipal s’appliquent de droit aux conseils des communes déléguées. 239.Le conseil de la commune déléguée fait écho au dispositif établi par l’article 9 de la loi du 16 juillet 1971. Ce dernier proposait aux communes associées d’établir en leur sein une commission consultative734. Cette commission consultative était établie par délibération, dans le cadre de l’approbation de la convention d’organisation évoquée précédemment735.
Quant à sa composition, elle était dans un premier temps liée à la composition des anciens conseils municipaux des communes fusionnées. A l’issue du premier renouvellement du conseil municipal, la loi prévoyait que la composition de la commission change et intègre les conseillers élus dans la section électorale de la commune associée, auxquels
729
Article L211-12 du Code Général des Collectivités Territoriales
730
Ibid
731 Article L211-15 du Code Général des Collectivités Territoriales 732 Article L211-16 du Code Général des Collectivités Territoriales 733
Article L2113-18, Code Général des Collectivités Territoriales
734
Loi n°72 588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, Article 9
168 s’ajoutaient des membres extérieurs au conseil municipal, désignés par ce dernier, dans des proportions établies par la loi736.
La loi du 31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative des villes de Paris, Lyon et Marseille offrait la possibilité aux communes associées de choisir une organisation comparable à celle des communes d’arrondissement. Elle rendait ce choix obligatoire pour les nouvelles communes de plus de 100 000 habitants737. Les communes concernées bénéficiaient alors d’un conseil consultatif en lieu et place de la commission consultative évoquée précédemment. Les membres de ce conseil étaient élus au suffrage universel direct dans les conditions de droit commun. Le maire délégué ainsi que ses adjoints étaient élus par le conseil de la commune associée et non plus par le conseil municipal de la nouvelle commune. Ce dispositif renforçait très clairement les institutions de la commune associée, au point de leur accorder la légitimité du suffrage universel direct et la possibilité d’élire elles-mêmes le maire délégué et leurs adjoints. Il ne conduisait pas pour autant à faire de ces communes associées des communes de plein exercice738. En effet, les communes associées demeuraient dépourvues de personnalité morale et d’autonomie financière.
240.Le dispositif établi par la loi du 16 décembre 2010 est en plusieurs points différents de celui proposé par les lois de 1971 et de 1982. La loi n’établit ainsi aucune distinction de procédure entre les communes nouvelles de plus de 100 000 habitants et les communes nouvelles démographiquement inférieures. Par ailleurs, l’absence de sectionnement électoral entraîne de droit l’impossibilité pour les électeurs eux-mêmes, de désigner la composition de leur conseil. La composition du conseil est ainsi entièrement à la discrétion du conseil municipal de la commune nouvelle, qui en définit le nombre de membres et la composition. L’établissement de ce conseil se fait bien à l’issue de la prise de l’arrêté portant création de la commune nouvelle. Les anciens conseils municipaux ne sont donc pas appelés à se prononcer sur l’opportunité de la formation ou non de ce conseil, décision
736 Ibid, Article 9
737 Loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et
des établissements publics de coopération intercommunale, Article 66 I
738
CC n° 82-149 DC du 28 décembre 1982, Loi relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille,
169 qui relève du choix exclusif du conseil municipal de la commune nouvelle dans les limites établies par la loi.
Ce choix du conseil municipal de la commune nouvelle peut être issu d’un consensus politique préalablement établi sous la forme d’une charte sans valeur juridique. L’acte de création du conseil n’en demeure pas moins la délibération du conseil municipal de la commune nouvelle. A la différence de l’obligation faite aux communes nouvelles de généraliser la commune déléguée à l’ensemble des communes fusionnées, dès lors que le conseil municipal ne s’y est pas opposé, l’institution d’un conseil de commune déléguée peut intervenir dans certaines communes et non dans d’autres, donnant ainsi la possibilité au conseil municipal d’exclure de ce choix ce que la loi Marcellin appelait la commune « chef-lieu ». Une troisième remarque peut être apportée : A la différence de la commission consultative créée par la loi Marcellin, la composition du conseil de la commune déléguée n’inclut que des membres du conseil municipal739. La loi Marcellin prévoyait en effet que
la commission consultative soit composée à la fois du ou des conseillers municipaux élus dans la section de communes, complété par des membres désignés par le conseil municipal de la nouvelle commune parmi les électeurs domiciliés dans la commune associée, dont le nombre est fixé par la loi, en fonction de la taille démographique de la commune associée740.
241.La nature même du conseil municipal diffère à plusieurs égards de la commission consultative. Sa composition comme l’opportunité de sa création sont à la discrétion même du conseil municipal qui façonne cette institution selon les modalités d’organisation interne de la commune nouvelle. L’absence de sectionnement électoral rend par ailleurs la composition de la commune nouvelle parfaitement libre, ce qui implique qu’un conseil municipal peut désigner un élu d’une ancienne commune pour siéger au sein du conseil de la commune déléguée d’une commune représentant les intérêts d’une autre commune déléguée. Pour ces raisons, le conseil de la commue déléguée demeure une institution de faible portée institutionnelle. A noter dans ce contexte, la contradiction déjà observée au sujet du maire délégué, entre les termes de « conseil » et de « conseillers communaux » employés par la loi et la faiblesse institutionnelle du conseil de la commune déléguée, qui
739
Article L2113-12, Code Général des Collectivités Territoriales
740
170 ne bénéficie ni de la légitimité du suffrage universel direct, ni de la légitimité territoriale d’une composition issue du sectionnement électoral.
b) Les adjoints au maire délégué
242.Il peut être désigné au sein des conseils de communes déléguées, des adjoints au maire délégué741. Le nombre de ceux-ci ne peut excéder 30 % du nombre total des conseillers désignés pour siéger au sein du conseil de la commune déléguée742.
Conformément aux dispositions prévues par l’article L2113-17-1 du CGCT, les dispositions de l’article L2511-28 du CGCT, prévues pour les mairies d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille, sont pour partie applicables aux communes nouvelles743. Dans ces conditions, le maire d'arrondissement peut donner délégation à ses adjoints, dans les conditions prévues par le premier alinéa des articles L2122-18 et L2122-20 du CGCT. L’article L2113-19 prévoit que les dispositions relatives aux conditions d’exercice des mandats municipaux prévues par le code sont applicables de plein droit aux maires et aux adjoints des communes déléguées, à l’exception des règles de non cumul indemnitaire qui imposent que les maires délégués comme leurs adjoints ne puissent cumuler des indemnités au titre de leur rôle au sein du conseil municipal de la commune nouvelle et au sein de la commune déléguée744.
Le droit en vigueur jusqu’en 2010 prévoyait déjà la possibilité de désignation d’adjoints au maire délégué pour les communes associées. Dans les nouvelles communes de plus de 100 000 habitants, ou pour les nouvelles communes ayant choisi l’organisation accordée par la loi aux nouvelles communes de plus de 100 000 habitants, les adjoints au maire délégué étaient désignés au sein du conseil consultatif, par le conseil consultatif lui-même, selon les conditions prévues pour les communes dotées d’arrondissements745. En revanche,
741 Article L2113-14, Code Général des Collectivités Territoriales
742
Ibid
743
Article L2113-17-1, Code Général des Collectivités Territoriales
744
Article L2113-19, Code Général des Collectivités Territoriales
745
Loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, Article 66 II
171 pour les autres communes associées, aucune disposition législative ne prévoyait la possibilité de désigner des adjoints au maire délégué746.
243.A l’image des constats déjà opérés pour le maire délégué et le conseil de la commune déléguée, les adjoints au maire délégué sont désignés par le conseil municipal de la commune nouvelle. La loi attribue ainsi aux anciennes communes, le droit de bénéficier d’une institution caractéristique des communes de plein exercice, mais elle n’attribue une fois de plus à cette institution qu’une portée symbolique. La loi instaure cependant une limite à ce pouvoir discrétionnaire du conseil municipal, puisqu’elle impose que les adjoints au maire délégué soient nommés parmi les membres du conseil de la commune déléguée, eux-mêmes désignés par le conseil municipal de la commune nouvelle.
244.Le législateur a doté les communes déléguées d’institutions leur donnant l’apparence de communes de plein exercice. Il s’agit avant tout d’un choix politique visant à marquer une forme de continuité entre les anciennes communes et les communes déléguées. Ces institutions font écho à celles des communes de droit commun. Elles sont pourtant très différentes. Leur composition et l’opportunité de leur création relève en effet du choix exclusif du conseil municipal de la commune nouvelle. En ce sens, il s’agit bien plus d’outils d’organisation internes de la commune nouvelle que d’institutions représentatives des intérêts des communes fusionnées, même si une fois de plus, ces deux dimensions ne sont pas totalement incompatibles.
Le caractère organisationnel et symbolique des institutions des communes déléguées a été souligné. Il n’exclut pas pour autant l’importance des moyens et des compétences attribuées par la loi aux anciennes communes, dans le cadre de la commune nouvelle. Ces compétences et ces moyens permettent aux communes déléguées d’agir à un niveau infra- communal, mais aussi de faire valoir leur singularité et leur avis sur les décisions prises au niveau communal.
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