§2 L’étendue des compétences des communes déléguées
2) Les moyens associés aux compétences déléguées
258.Dans un échange accompagnant le vote de la loi du 16 juillet 1971, le ministre de l’Intérieur, Raymond Marcellin, indiquait que la différence entre une commune associée et une commune de plein exercice résidait dans l’inexistence au niveau des anciennes communes d’un budget propre et d’un conseil municipal des communes associées794.
Comme évoqué précédemment, les communes déléguées ne sont pas des collectivités territoriales et ne disposent pas d’une personnalité morale. Compte tenu de sa composition et de ses prérogatives, le conseil de commune déléguée ne peut être assimilé à un conseil municipal. Il est de jurisprudence constitutionnelle constante que la reconnaissance de la libre administration d’une collectivité est étroitement liée à sa capacité à bénéficier de ressources propres et à en disposer librement795. L’étude des moyens associés à la commune déléguée est donc un outil supplémentaire permettant d’appréhender le degré d’autonomie des communes déléguées.
a) Les moyens financiers des communes déléguées
259.L’article 21 de la loi du 16 décembre 2010 prévoyait l’application stricte des conditions de gestion financière prévues pour les communes dotées d’arrondissements. Ainsi, les articles L2511-36 à L2511-45 étaient applicables de droit aux communes déléguées.
Cette application était cependant prévue pour les seules communes déléguées dotées d’un conseil796. En effet, les moyens des communes déléguées ont avant tout pour objet de répondre aux besoins financiers des communes déléguées en matière de gestion d’équipements. Cela implique donc que cette gestion budgétaire ne soit pas appliquée de
794
Compte rendu des débats, Sénat, Séance du mercredi 16 Juin 1971, p 962
795
Olivier GOHIN, Michel DEGOFFE, Alexandre MAITROT DE LA MOTTE, Charles-André DUBREUIL, Droit des
collectivités territoriales, Edition Cujas, 2ème édition, p 136
182 droit à l’ensemble des communes déléguées, mais bien à celles pour lesquelles la commune nouvelle a décidé de doter d’un conseil de commune déléguée.
La loi du 8 novembre 2016 a modifié les dispositions financières des communes déléguées. L’objectif poursuivi par l’article 13 de cette loi était d’adapter aux caractéristiques des communes nouvelles, l'application de plusieurs renvois aux dispositions spécifiques aux communes dotées d’arrondissement afin d’ « alléger un dispositif jugé trop lourd »797.
.L’article L2113-17-1 du CGCT prévoit ainsi des dispositions simplifiées applicables, toujours, aux seules communes déléguées dotées d’un conseil798.
260.La loi donne la possibilité aux communes nouvelles d’attribuer aux communes déléguées une dotation spécifique leur permettant d’assumer leurs dépenses propres. Conformément aux dispositions de l’article L2511-16 du CGCT, la commune déléguée assume les dépenses d’entretien relatives aux équipements dont elle a la charge, ce qui implique qu’elle dispose des moyens suffisants pour exercer cette prérogative799.
Cette dotation est inscrite au sein d’un état budgétaire spécial joint en annexe au budget principal de la commune nouvelle800. La loi renvoie pour plus de précisions à certaines dispositions prévues par les communes d’arrondissement801.
L’état spécial regroupe les dépenses et recettes d’investissement802 et les dépenses et
recettes de fonctionnement803. Ce document est annexé au budget principal de la commune nouvelle804. Il est voté en même temps que le budget principal de la commune par le conseil municipal après avoir été transmis par le maire délégué805.
797
François GROSDIDIER, Rapport n° 22, Sénat, Session ordinaire de 2016-2017, 12 octobre 2016, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d ad i ist ation générale, Proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées, sous fo e de o u es d l gu es, e as de atio d u e o u e ou elle, p 19
798 Article L2113-17-1 du Code Général des Collectivités Territoriales 799 Article L2511-16 du Code Général des Collectivités Territoriales 800
Article L2113-17-1 du Code Général des Collectivités Territoriales
801
Ibid
802
Article L2511-36-1 du Code Général des Collectivités Territoriales
803
Article L2511-37 du Code Général des Collectivités Territoriales
804
Article L2113-17-1 du Code Général des Collectivités Territoriales
805
183 A l’image des autres délibérations et actes émanant de la commune déléguée, l’état spécial de la commune déléguée peut être réexaminé à la demande du conseil municipal de la commune nouvelle, en cas notamment de déséquilibre, d’insincérité constatée, ou en cas d’absence d’inscription de dépenses obligatoires806. Dans ce cas, le conseil de la commune
déléguée dispose de quinze jours pour réexaminer l’état spécial.
Le contrôle budgétaire de l’état spécial est identique à celui appliqué sur les budgets principaux des communes de plein exercice807.
Le maire de la commune nouvelle dispose des moyens de mandatement d’office des dépenses obligatoires qui n’auraient pas été mandatées par une commune déléguée808.
Le maire délégué bénéficie de possibilités de modification à la marge de la répartition budgétaire au sein des chapitres de l’état spécial. Ainsi, il peut dans la limite d’un cinquième de la dotation initiale, effectuer des virements entre chapitres809.
Enfin, le maire délégué est bien l’ordonnateur des dépenses inscrites à l’état spécial. Il peut dans les limites posées par la loi, engager des dépenses avant le vote de l’état spécial. Dans ces conditions, il peut engager des crédits de fonctionnement dans la limite d’un douzième des crédits engagés à l’état spécial de l’année n-1810 et des crédits d’investissement dans la
limite d’un quart des crédits engagés en investissement, par l’état spécial au cours de l’année n-1811.
261.Les moyens budgétaires dont la commune déléguée dispose, résumés dans l’état spécial, n’ont vocation qu’à assurer l’entretien des équipements dont elle a la charge. La libre utilisation de ces moyens est donc en ce sens très réduite, étant précisé que si la demande de crédits émane du maire délégué, c’est bien le conseil municipal de la commune nouvelle qui vote l’état spécial. En ce sens, la loi n’attribue aucune autonomie 806 Ibid 807 Ibid 808
Article L2511-43 du Code Général des Collectivités Territoriales
809
Ibid
810
Article L2511-44 du Code Général des Collectivités Territoriales
811
184 budgétaire aux communes déléguées, si ce n’est celle de modifier à la marge la répartition des crédits entre chapitres de l’état spécial.
b) Les autres moyens associés
262.L’article L2113-5 du CGCT établit que « l'ensemble des personnels du ou des
établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre supprimés et des communes dont est issue la commune nouvelle est réputé relever de cette dernière dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes »812. Cette disposition implique une substitution de la commune nouvelle aux précédents employeurs, qu’il s’agisse des anciennes communes ou du ou des EPCI à fiscalité propre remplacés par la commune nouvelle lorsque cette dernière est créée en lieu et place d’EPCI à fiscalité propre.
La loi rend par ailleurs applicables aux communes déléguées, les dispositions de l’article 36 de la loi du 31 décembre 1982813. Dans ces conditions, la commune déléguée dispose d’agents de la commune nouvelle, affectés auprès d’elle par la commune nouvelle. En cas de désaccord sur le nombre d'agents affectés ou sur leur répartition par catégorie, la question est tranchée par le conseil municipal de la commune nouvelle814. Les communes déléguées peuvent aussi se voir affecter un directeur général et des directeurs généraux adjoints, de même que des collaborateurs de cabinet. Dans tous les cas, les personnels concernés restent régis par les statuts qui sont applicables aux personnels de la commune nouvelle815. Les directeurs, comme le personnel de cabinet affectés aux services du maire délégué, demeurent nommés par le maire de la commune nouvelle qui reste l’autorité territoriale816.
812
Article L2113-5 du Code Général des Collectivités Territoriales
813
Article L2113-17-1 du Code Général des Collectivités Territoriales
814Loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et
des établissements publics de coopération intercommunale, Article 36
815
Loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, Article 36
816
185 263.Reprenant les dispositions de l’article 9 de la loi du 16 juillet 1971817, la loi du 16 décembre 2010 indique que la formation d’une commune déléguée au sein de la commune nouvelle conduit d’office à la création d’une mairie annexe au sein de la commue déléguée818. La loi précise que sont effectués dans cette mairie annexe, les actes d’état civil, dont la responsabilité incombe au maire délégué. Dans ces conditions, les mariages et les pacs sont célébrés dans la mairie annexe819. Le code précise aussi que le conseil de la commune déléguée se réunit au sein de la mairie annexe820.
264.La loi attribue donc aux maires délégués et aux conseils de communes déléguées, un ensemble de prérogatives de droit. A ces prérogatives s’ajoutent des possibilités de délégation d’équipements et de pouvoirs auprès des communes déléguées, permettant de maintenir à l’échelle infra-communale des compétences communales nécessaires à l’organisation d’une administration de proximité. La loi associe à ces compétences des moyens financiers, matériels et humains. Sans faire des communes déléguées des communes de plein exercice, elle offre à l’échelon communal une possibilité élargie de réorganisation interne sur laquelle, le conseil municipal et le maire de la commune nouvelle conservent une entière maîtrise.
A ces compétences, la loi ajoute la possibilité pour les anciennes communes, de faire valoir leur singularité par le biais d’avis.
B. Les attributions consultatives des communes
déléguées
265.La relation entre commune nouvelle et communes déléguées réduit cette dernière à rôle d’organisation. Pourtant, l’objectif poursuivi par la loi du 16 décembre 2010 était aussi de permettre à l’identité communale de se maintenir malgré la création d’une commune
817 Loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, Article 9
818
Article L2113-11 du Code Général des Collectivités Territoriales
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Circulaire ministérielle relative à la célébration de PACS, 10 mai 2017
820
186 nouvelle821. C’est dans cet esprit que la loi offre la possibilité aux communes déléguées de faire valoir leurs intérêts par l’intermédiaire de procédures encadrées, sans portée réelle.