II REGARD SECTORIEL : LES DIFFÉRENTS SECTEURS EN PLEINE ÉVOLUTION
A. LE SECTEUR PUBLIC : UNE LENTE ÉVOLUTION VERS L’AUTONOMIE
Les entreprises publiques ont été créées au Nord Vietnam après 1954 et au Sud après 1975. Elles comprennent :
des entreprises nationalisées directement,
des entreprises privées transformées en sociétés mixtes puis nationalisées de facto,
des entreprises créées avec l’aide de l’Union soviétique ou de la Chine populaire. La dernière forme est aujourd’hui encore la plus répandue.
Avant 1986, le fonctionnement des entreprises publiques relevait directement du système politique : les caractéristiques de la production (nature des produits, quantité produite, qualité, valeur, politique salariale, transferts vers le budget central) étaient déterminées par le Comité d’État au Plan de niveau hiérarchique gouvernemental. Ces entreprises étaient gérées soit par les ministères sectoriels, soit par les collectivités locales. Dans les ministères, les entreprises étaient réparties suivant leur branche d’activité et regroupées au sein d’organes intermédiaires : les unions d’entreprises. Les unions nommaient les dirigeants des entreprises. Le système étatique, via son réseau d’institutions, fournissait tous les intrants nécessaires à la production : capitaux, hommes, matières premières, technologie, etc.. Il organisait de même l’écoulement des produits et déterminait leur prix. En fait, les difficultés d’approvisionnement inhérentes à un système trop lourd à gérer ont conduit les responsables administratifs à établir des réseaux de relations directes entre les entreprises en dehors du plan afin d’obtenir les intrants nécessaires à la production.
Les entreprises publiques avaient alors une faible productivité. Plusieurs facteurs inhibaient les responsabilités. Les organismes de tutelle n’étaient pas tenus pour responsables des mauvais résultats des entreprises même lorsqu’ils avaient
révisé les objectifs en cours d’année, modifié l’affectation des moyens ou redistribué les fournisseurs entre les entreprises qu’ils contrôlaient. La survie des entreprises ne dépendait pas de leur capacité à générer des recettes couvrant leurs coûts de production. Elle dépendait de leur capacité à réclamer des fonds auprès d’une source externe. Aptes à obtenir des crédits même lorsqu’elles n’offraient aucune garantie de remboursement de l’emprunt, elles ne tendaient pas à être une source de production et d’accumulation de richesse mais à l’inverse une source de dépense. Les systèmes de propriété et de gestion étaient abstraits. Ils ne développaient pas l’intérêt personnel des employés au travail ou l’envie de mettre en valeur les ressources utilisées. Les directeurs eux-mêmes étaient touchés. Le grand nombre de directives, de règlements et de contrôles les transformaient en simples exécutants qui effectuaient essentiellement des opérations techniques plus qu’ils ne prenaient des décisions. De plus, les lourdeurs bureaucratiques créaient des goulets d’étranglement dans l’approvisionnement des entreprises. Ils se surajoutaient à la gestion dépensière et transforment l’économie en une économie de rationnement.
Pour faire face à ces difficultés, des mesures vont être prises. Le premier texte annonçant les réformes dans les entreprises publiques est daté du 21 janvier 1981. Il s’agit du décret 25/CP qui modifie la planification de manière à favoriser l’initiative et l’autonomie. Les principaux textes officiels déterminant la rénovation de la gestion des entreprises publiques sont plus tardifs (en 1987 pour les entreprises publiques non agricoles et en 1988 pour les entreprises publiques agricoles). Le décret 25/CP de 1981 permet alors aux entreprises de réaliser légalement des activités en dehors du plan gouvernemental. Il partage les responsabilités du plan en introduisant trois composantes : le plan du Gouvernement, un plan élaboré par l’entreprise et un plan de production auxiliaire. Pour réaliser ses plans, l’entreprise doit rechercher elle-même les matériaux et les financements nécessaires. L'entreprise vend ses produits auxiliaires à condition qu’il n’existe aucun marché gouvernemental pour ceux-ci. Il s’agit de l’introduction des lois du marché puisque les produits en question sont vendus en dehors du canal de distribution socialisé et sans prix fixes. Ce décret montre un intérêt pour la motivation des salariés : l’entreprise peut distribuer 10 % de la production aux salariés comme prime en
nature et conserve 80 % des profits réalisés grâce au plan d’entreprise dont une importante partie revient aux salariés121. L’entreprise rémunère les salariés qui
travaillent sur la production auxiliaire en fonction de leurs performances. Le personnel participe à la gestion de l’entreprise afin de faire valoir son droit de propriétaire collectif. Le résultat est positif, car les pénuries sont réduites. En revanche, la corruption continue. Le système est biaisé ; les produits subventionnés sont utilisés pour réaliser les plans d’entreprise et le plan auxiliaire.
Une fois la politique de “ rénovation ” officiellement proclamée, le Gouvernement promulgue des mesures destinées à utiliser les potentialités de l’économie de marché pour améliorer les performances du secteur public. L’autonomie des entreprises industrielles publiques non agricoles est accrue. Le fonctionnement typiquement socialiste est révisé : les subventions diminuent, les déficits sont comblés et la compétitivité est recherchée. La gestion des entreprises doit être transformée afin de devenir compatible avec l’économie de marché. Le souci de rationaliser le fonctionnement du système économique apparaît d’une part dans la mesure d’enregistrement de l’ensemble des entreprises industrielles publiques et, d’autre part, dans la définition des rapports juridiques entre les entreprises et l’État. Le Gouvernement annonce aussi que certaines entreprises publiques viendront s’ajouter à la catégorie des entreprises privées (ou partiellement privées) après avoir été transformées en sociétés par actions. Cette mesure doit permettre de mettre fin au déficit permanent de ces entreprises publiques.
Le décret 217/HDBT du 14 novembre 1987 redéfinit, lui, l’autonomie des entreprises publiques. Désormais, le Gouvernement émet des lignes directrices dans son plan à la place des objectifs chiffrés détaillés. Seul le montant du transfert des profits vers le budget d’État est prévu pour toutes les entreprises. Pour les entreprises qui ne sont pas des entreprises de service, s’y ajoute le montant du chiffre d’affaires. Parmi ces entreprises, le plan prévoit également la quantité et la qualité pour celles qui fabriquent des produits classés par le Gouvernement comme “ produits principaux ”. La gestion courante est désormais exercée à travers un cadre général de
121 Cette somme est affectée à trois caisses : 20 % à la caisse d’investissement et de développement, 60 % à la caisse des primes et 20 % à la caisse des avantages sociaux. Voir NGUYEN VAN Huy,
TRAN VAN Ngia, 1996, “ Government Policies and State-Owned Enterprises Reform ”, SOE Reform in Vietnam, I.S.A.S., p. 38.
fonctionnement défini par l’État. Il n’intervient plus au quotidien dans la gestion. L’autorité de tutelle intervient seulement dans les décisions importantes : lors des réorganisations structurelles (création, cession, fusion, liquidation) mais aussi pour définir les orientations de développement, pour approuver les statuts ou la charte de l’entreprise et pour nommer le directeur122. Les entreprises décident de leurs plans de
production, de la constitution de réserves pour développer l’activité ou pour effectuer des recherches, et de l’exploitation du matériel. Les articles 2 (alinéa 2) et 22 dudit texte attribuent aux entreprises les ressources financières nécessaires123. Le
Gouvernement autorise la négociation contractuelle des prix entre les entreprises de production et celles de distribution. Si les produits relevant du Plan gouvernemental sont vendus aux acheteurs désignés par le Gouvernement, les autres produits peuvent être vendus aux entreprises de distribution ou directement aux consommateurs (particuliers ou entreprises)124. L’entreprise décide seule de sa politique salariale.
Les relations salariales sont établies sur la base d’un contrat. La décision n° 50 HDBT du 22 mars 1988 confirme l’autonomie : l’entreprise est une entité indépendante (Chủ thể độc lập). Le terme “ entité ” emprunté au vocabulaire juridique annonce la reconnaissance de la personnalité morale125.
La distribution des profits est révisée par le décret n° 217 de 1987. La moitié de tous les bénéfices après impôts (du plan gouvernemental et des plans d’entreprise) revient au budget de l’État. L’entreprise réserve 35 % de la moitié des bénéfices qui lui restent à la caisse de développement et 5 % aux caisses des primes et des avantages sociaux. Il n’est pas certain que l’entreprise et son personnel y gagnent puisque l’entreprise perd 30 % des bénéfices provenant des plans d’entreprise. Certes, elle conserve désormais 50 % des bénéfices provenant du plan gouvernemental mais, comme le plus gros de la production est réalisé sur les plans d’entreprise, elle est en partie perdante.
122 Voir GOUELLO Roger, 1997, Réformes des coopératives collectives et des entreprises publiques au Vietnam (1979-1996), mémoire de DEA sous la direction de Nguyên Duc Nhuân,
Université de Paris 7 Denis Diderot, p. 50.
123 Voir LÊ Ðình, 1999, Les réformes des entreprises industrielles publiques au Vietnam (1986- 1995), Mémoire pour la maîtrise de Langues, Littératures et Civilisations étrangères (Vietnamien),
sous la direction de NGUYỄN Ðức Nhuận, Université de Paris 7 - Denis Diderot, p. 32.
124 Sauf dans le cas des produits périssables ou qui nécessitent des précautions d’emballage. Ceux-ci ne peuvent être vendus que par les entreprises de distribution. Voir GOUELLO Roger, 1997, op.
Cit., p. 43.
Pour renouveler la motivation des salariés des entreprises publiques non agricoles, le décret n° 217 de 1987 recherche l’implication des travailleurs : il stipule que “ le collectif des salariés assure la gestion directe de l’ensemble des biens publics dans l’entreprise126 ”. En pratique, les employés participent à la formulation
du plan par l’intermédiaire de l’Assemblée générale des employés. Cette assemblée générale se réunit une ou deux fois par an. Les salariés apprécient les réalisations de l’entreprise, émettent des propositions pour résoudre les difficultés techniques ou quotidiennes, participent à l’affectation des ressources et élisent leurs représentants au conseil de l’entreprise. Celui-ci a pour fonction de contrôler le directeur dans la mise en œuvre des résolutions de l’Assemblée générale127. Toutefois, la même
décision gomme l’essentiel de ce pouvoir : le directeur est membre de droit du conseil de l’entreprise. En cas de désaccord avec le conseil de l’entreprise, l’avis du directeur est prépondérant. De plus, ni l’Assemblée générale ni le conseil de l’entreprise n’ont le droit de révoquer le directeur puisqu’il est nommé directement par l’autorité de tutelle. En résumé, cette décision fait du directeur le véritable gestionnaire dont le pouvoir apparaît dans les situations de désaccord. Les statuts types de l’entreprise publique promulgués en annexe de l’arrêté n° 50 du 22 mars 1988 portant sur le règlement des entreprises industrielles publiques confirment cela : “ la gestion et l’affectation des biens publics (dans l’entreprise) sont confiées au collectif des salariés avec le directeur en tête ” ; “ à la fois représentant de l’État en sa qualité de propriétaire et représentant du personnel, le directeur gère l’entreprise en qualité de chef unique ”. La gestion centralisée se trouve ainsi renforcée à l’intérieur de l’entreprise, alors que, dans le même temps, l’entreprise prend de la distance par rapport à l’État.
Le conseil de l’entreprise est ensuite remplacé par le conseil d’administration le 10 mai 1990, par la décision n° 143 du Gouvernement. La composition du conseil d’administration est identique à celle du conseil de l’entreprise. Les autorités de tutelle détiennent le siège de président et nomment des personnes qualifiées à
126 Ce qui concrétise le statut de “ propriétaire collectif ” institué par la Décision n°182 du 26 avril 1974 du Gouvernement.
127 Ce conseil est composé pour moitié de représentants des salariés et pour moitié de personnes extérieures à l’entreprise dont le président du conseil qui représente l’organe étatique de tutelle, un expert financier du Ministère des finances et des experts invités par l’organe de tutelle. Voir
hauteur de la moitié des membres du conseil. L’autre moitié est constituée par les élus du collectif des salariés. Mais à cette occasion, la gestion et le droit de propriété sont séparés plus distinctement. Le conseil d’administration assume le rôle de représentant de l’État. Le droit de propriété est entre ses mains au nom de l’autorité de tutelle et de l’État. La gestion est entre les mains du directeur pour les affaires courantes et entre celles du conseil d’administration pour les grandes lignes à suivre128. Les membres du conseil d’administration peuvent être sanctionnés si
l’entreprise est lourdement déficitaire. Le conseil d’administration décide de l’affectation des ressources allouées, propose les mesures de restructuration à l’autorité de tutelle (fusion, scission, liquidation, augmentation ou réduction de capital), nomme et révoque le directeur129. Cette modification permet de faciliter, le
cas échéant, la transformation à venir de l’entreprise en société par actions. Une annexe de la décision comporte d’ailleurs, à titre référentiel, une procédure de transformation en société par actions.
L’autonomie matérielle et financière suit en parallèle l’autonomie décisionnelle. Elle grandit, sans devenir une indépendance. Les subventions matérielles des entreprises publiques sont supprimées le 2 décembre 1989, par le décret n° 195/HDBT du Gouvernement. Elles sont remplacées par des transactions monétaires qui prennent la forme de contrats économiques. Les contrats économiques entrent dans le système de planification. Les équipements, locaux et bâtiments qui ne servent pas pour l’exploitation, qui sont dépréciés ou amortis peuvent être loués ou vendus. Les actifs fixes ou d'exploitation confiés doivent être utilisés de manière efficace et leur valeur doit être augmentée afin de développer la production. La directive n° 316/CT du 25 avril 1991 attribue ensuite la gestion financière aux entreprises130. Elle est précisée par la décision n° 1215 TTg du 7
juillet 1995 du Premier ministre relative à la délégation de la gestion financière aux entreprises publiques puis par la décision n° 838/TCDN/QD/VP du 4 octobre 1996 relative aux attributions de l’entreprise industrielle publique en matière de gestion
128 Le directeur peut être nommé au Conseil d’administration mais n’est pas supposé assumer la fonction de Président du conseil.
129 CU HUY Ha Vu, 1999, op. Cit., p. 87. 130 LÊ Ðình, 1999, op. Cit., p. 37.
financière131. Cette dernière décision prévoit une coordination entre les autorités de
tutelle et les entreprises pour les différents points suivants : l’évaluation du capital social et l’attribution aux entreprises d’une dotation dont les entreprises sont responsables, l’autofinancement, les projets d’investissement financier et les demandes de subventions, les emprunts bancaires, la préparation des budgets de chaque entreprise, les décisions relatives à la location, à la cession et au règlement ayant une valeur vénale importante, l’amortissement et, enfin, la nomination des membres du comité d’administration. Les autorités de tutelle conservent donc un droit de regard considérable sur la gestion des entreprises.
Ces mesures montrent que la conception des entreprises est modifiée : les entreprises ne sont plus des parties intégrantes d’une manne à laquelle elles étaient liées directement. Elles sont dissociées et deviennent responsables d’un capital confié à un moment donné pour le pérenniser et le développer. La notion de temps est introduite. L’objectif de transferts vers l’État est revalorisé. En revanche, les amortissements de capitaux fixes ne remontent plus vers le budget d’État hormis les gros investissements qui ont été mandatés par le plan.
Les réformes vont se poursuivre. L’arrêté n° 388 du 30 novembre 1991 du Gouvernement entraîne la restructuration des entreprises publiques. En février 1992, l’arrêté gouvernemental n° 462 prévoit l’évaluation et la classification des entreprises publiques et annonce la vente, location, fusion ou dissolution des entreprises publiques en difficultés132. Au premier juin 1993, il ne reste que 6544
entreprises publiques alors qu’il y en avait 12084 au premier janvier 1990. La baisse du nombre d’entreprises publiques n’affaiblit pas le secteur étatique, bien au contraire, car celui-ci renforce par la suite sa contribution au budget de l’État. Parmi celles qui ont disparu, 35% des entreprises ont été dissoutes et 65% ont fusionné133.
Quelles sont les caractéristiques des entreprises restantes ? 35 % des entreprises publiques restantes appartiennent au secteur industriel. Le commerce est le deuxième secteur d’activité des entreprises publiques avec 27 %. Il précède la construction (16 %) et l’agriculture (10 %).
131 LÊ Ðình, 1999, op. Cit., p. 40. 132 Voir LÊ Ðình, 1999, op. Cit., p. 27. 133 Voir CU HUY Ha Vu, 1999, op. Cit., p. 79.
L’essentiel des effectifs est groupé dans l’industrie (un peu plus de 40 %). Suivent ensuite, de loin, avec environ 15 % chacun, le commerce, la construction et l’agriculture. Les entreprises commerciales utilisent proportionnellement moins de personnel que les entreprises industrielles.
L’ordre diffère dans la répartition du capital. Presque la moitié du capital est placée dans l’industrie. Le commerce suit avec 21 %, puis les transports avec 11 % et l’agriculture avec 8 %. Les transports prennent la place de la construction qui ne possède que 5 % du capital total (voir le tableau page suivante).
Tableau 6 : Situation générale des entreprises publiques au 1er juin 1993
Entreprise Effectifs Capital Chiffre
d’affaires Nombre % Nombre x 1000 % Milliards de đồngs % Milliards de đồngs % Secteurs d’activité 6544 100 1822 100 44964 100 108372 100 Industrie 2271 34,7 742 40,7 21818 48,5 28952 26,7 Commerce 1774 27,1 265 14,6 9404 20,9 62660 57,8 Const. 1034 15,8 270 14,8 2203 4,9 4989 4,6 Transports 236 3,6 115 6,3 4743 10,6 3502 3,2 Poste, télécom. 3 0,1 51 2,8 887 2,0 973 0,9 Agriculture 661 10,1 273 15,0 3763 8,4 2162 2,0 Sylviculture 423 6,5 51 2,8 415 0,9 395 0,4 Autres 142 2,1 55 3,0 1727 3,8 4736 4,4 Autorité de tutelle 6544 100 1822 100 44964 100 108372 100 Ministères 1971 30,1 1061 59,3 34249 76,2 62780 57,9 Collectivités locales 4573 69,9 741 40,7 10715 23,8 45592 42,1 - provinces et villes 4013 61,3 685 37,6 10008 22,3 37640 34,7 - arrondt. et districts 560 8,6 56 3,1 707 1,5 7987 7,4
Source : Ministère du plan et de l’investissement134.
La majorité des entreprises restantes relèvent des collectivités locales (environ 70 %), principalement des provinces et villes (61,3 %). En revanche, le capital est concentré dans les entreprises relevant des ministères. En effet, ces
entreprises qui représentent 30 % du total des entreprises publiques, cumulent 76 % du capital (voir le tableau ci-dessus).
La moitié des entreprises publiques possède un capital inférieur à 1 milliard de đồngs. Un peu plus du tiers possède un capital compris entre 1 et 5 milliards. Seuls 15 % dépasse les 5 milliards. Les proportions sont pour ainsi dire identiques dans le classement des entreprises publiques par secteur industriel et commercial.
Tableau 7 : Répartition des entreprises publiques en fonction de l’importance de leur capital en 1993.
Ensemble Industrie Commerce
Importance du capital
Nombre % Nombre % Nombre %
Ensemble 6544 100 2271 100 1774 100 Moins de 1 milliard 3266 49,9 1055 46,4 844 47,6 De 1 à 5 milliards 2281 34,9 845 37,2 582 32,8 Plus de 5 milliards 997 15,2 371 16,4 348 19,6 dont plus de 10 milliards 506 7,7 198 8,7 187 10,5
Source : Tableau réalisé à partir des données de Nguyễn Ngọc Lâm, 1994, Vấn đề đôi mới quản lý đoanh nghiệp ỏ Việt Nam (La rénovation des entreprises au Vietnam) - Nhà xuất bản chính tri quóc gia.
Fin 1996, le Vietnam compte 6 020 entreprises publiques, dont 1 140 sont membres des compagnies générales, 500 sont contrôlées par le centre sans être membres d’une compagnie générale et 4380 sont contrôlées par les autorités locales135. Depuis avril 1995, les entreprises publiques sont régulées par une loi
spécifique, la Loi sur les entreprises publiques. Ces différentes phases de la restructuration du secteur public ont permis d’accroître la production et de défendre la place du secteur public dans l’économie, malgré un accroissement moindre du secteur industriel public par rapport au secteur industriel à participation étrangère.
135 AMIN Reza, WEIBSTER Leila, 1998, Equitization in State Enterprises in Vietnam : Experience to Date, Private Sector Discussions n° 3, mars (1998), Hanoï, Mekong Project