IV LES RELATIONS ÉQUIVOQUES ENTRE LES DIFFÉRENTES AUTORITÉS
A. LE PARTAGE DES RESSOURCES
Avant la rénovation, les autorités locales ne disposaient que de maigres ressources propres. Elles étaient essentiellement financées à partir des transferts venant du Gouvernement central. Ces transferts provenaient du partage des taxes dont la levée était décidée par le Gouvernement central, également responsable de leur administration. La révision du partage des responsabilités qui commence au début des années 90 est accompagnée par une révision parallèle des ressources. Le gouvernement reste le principal décideur mais la réforme du système fiscal favorise une nouvelle répartition des revenus fiscaux nettement plus en faveur des provinces qu’elle ne l’était auparavant. La décentralisation fiscale diminue en même temps les transferts de ressources fiscales vers l’administration centrale ce qui réduit son rôle d’intermédiaire.
Après avoir centralisé la collecte des impôts80, le Conseil des Ministres ouvre
la voie à la décentralisation des ressources fiscales au bénéfice des provinces par le décret n° 22/HDBT du 24 janvier 1991 et par l’arrêté n°203/HDBT du 29 juin 1991. La loi financière partageant les pouvoirs et les responsabilités entre le niveau central et le niveau local n’est adoptée qu’en 1996.
Avant 1997, la gestion des finances est faite par conventions, revues annuellement. Les budgets sont composés localement. Ils sont pourtant
(Amsterdam, 2-4 juillet 1997) intitulée “ The Transformations of the Socialist Economy in Southern Vietnam : the case of the Seafood Industry in the Mekong Delta ”.
79 HENAFF Nolwen, 2001, “ Les fonctionnaires vietnamiens dans la transition ”, Autrepart, n° 20, (pp. 145-160), p. 147.
principalement déterminés à partir des directives gouvernementales, énoncées annuellement par chacun des ministères pour l’ensemble du pays, et doivent être approuvés par le Gouvernement. Après avoir reçu les budgets “ locaux ”, le Gouvernement établit les besoins en ressources et les ressources à lever. Le partage entre les gouvernements locaux est établi sur une base égalitaire. Le Gouvernement central contrôle donc l’essentiel des budgets des collectivités locales dans lesquels il instaure ses priorités, économiques en l’occurrence. De plus, tout investissement dépassant un certain seuil doit être approuvé par le Gouvernement. L’autonomie des collectivités locales réside dans les surplus enregistrés par rapport aux budgets accordés, qu’elles peuvent assez facilement dépenser comme elles l’entendent, y compris dans le domaine économique. Ce fait incite les autorités locales à générer des surplus pour accroître leur autonomie financière, et, par conséquent, leur autonomie politique. Certaines communes commencent à lever leurs propres taxes et à faire payer des services jusqu’alors gratuits81. Dans la pratique, l’allocation des
revenus relève plus de négociations individuelles entre les niveaux administratifs que des normes formelles utilisées pour établir les budgets locaux. Une grande disparité existe de ce fait dans le financement des services ruraux, en dépit des efforts du Gouvernement pour améliorer l’équité dans la distribution des ressources entre les provinces82. Les moyens dont le centre dispose sont trop réduits pour
contrôler les décisions d’allocation des budgets aux niveaux des districts et des communes.
Le 20 mars 1996, l’Assemblée nationale adopte une loi budgétaire qui entre en vigueur pour l’année financière 199783. Elle clarifie le rôle des pouvoirs législatif
et exécutif, spécifie les responsabilités des différents organes du gouvernement (voir annexes) et formalise les arrangements fiscaux entre les différents niveaux gouvernementaux. Les changements majeurs sont l’affectation de la taxe sur le sol aux provinces, l’intégration du budget des communes au budget national et l’introduction d’une stabilité dans l’affectation des revenus incluant les transferts.
81 Voir PARENTEAU René, 1997, op. Cit., p. 301. 82 Voir Banque mondiale, 1996, op. Cit., p. 33.
83 Voir Banque mondiale, 1996, op. Cit., pp. 97 et suiv. Cette loi comporte 8 chapitres qui contiennent 82 clauses.
La base des taxes et la structure des taux est toujours décidée par le Gouvernement central. Toutefois, les revenus des taxes sont attribués par le Gouvernement central aux provinces. Celles-ci partagent alors les revenus avec les districts qui les partagent eux-mêmes avec les communes84. Le partage des revenus
entre les provinces et les districts et les transferts de redistribution entre les districts sont décidés par le comité populaire de province. Le partage des revenus entre les districts et les communes et les transferts de redistribution entre les communes sont décidés par le comité populaire de district. Les provinces ont le droit de lever certains frais et charges soumis au contrôle régulateur du Gouvernement central. La collecte des taxes sur le sol est entièrement remise aux autorités locales : le fruit est partagé entre les provinces, districts et communes bien que le taux continu à être décidé par le centre.
Quelle est désormais la répartition des taxes entre les différents échelons administratifs ? Le budget central repose sur plusieurs éléments. Il comprend les taxes sur le commerce extérieur, la taxe sur les profits des unités commerciales importantes, les revenus sur les activités telles que le gaz et le pétrole, les taxes sur les ressources minérales, la taxe sur les profits et revenus des entreprises d’État et des sociétés conjointes, la taxe sur la vente des biens et les charges et autres revenus spécifiés par le Gouvernement (art. 27). Sont partagées entre le centre et les gouvernements provinciaux : la taxe sur le chiffre d’affaires (puis la T.V.A. qui lui succède), la taxe sur les profits (à l’exclusion des unités stipulées ci-dessus), la taxe sur les revenus commerciaux, la taxe sur les revenus personnels, la taxe sur les ressources naturelles terrestres.
Les revenus provinciaux consistent, en plus des taxes partagées avec le centre, en frais de licence, taxe d’abattage des animaux, revenus des loteries et des activités économiques étatiques spécifiées par le Gouvernement, frais et revenus autres que les taxes, subventions du budget central, aides étrangères directes en fonction de l’autorisation du Gouvernement. Les gouvernements provinciaux peuvent collecter des taxes sur l’utilisation de la terre, des taxes sur le transfert des droits d’utilisation de la terre et des taxes sur le sol et l’habitat.
84 L’affectation des revenus entre le centre et les provinces reste sans changement, hormis une indexation sur l’inflation, pour une période de cinq ans après la mise en application de la loi.
Les revenus des districts, en plus des revenus partagés avec les provinces, consistent en frais et charges provenant des activités gérées par les districts, revenus provenant de la vente et de la location des propriétés gérées par les districts, fruits des unités gérées par les districts, contributions volontaires, subventions par le budget provincial et autres revenus divers.
Le budget des communes est financé par les transferts des districts, les revenus assignés par les districts, les revenus de la vente des biens et services gérés par les communes et les contributions volontaires. Si les assignations et les partages sont insuffisants, des transferts de liquidité sont effectués des niveaux supérieurs en fonction de la population, des conditions naturelles, du niveau de développement socio-économique.
La décentralisation des revenus s’accompagne d’une décentralisation des dépenses. Les dépenses du Gouvernement central incluent l’administration d’État, la défense, la sécurité intérieure, le support des prix, les activités économiques des ministères centraux et des agences d’État, les aspects de santé, d’instruction, d’éducation nationale, de sécurité sociale et d’assurance, de culture, de sport, de recherches scientifiques ; les dépenses d’investissement sur les infrastructures de base, les projets économiques clés, les entreprises d’État et les sociétés conjointes.
Les dépenses provinciales incluent les dépenses sur les activités d’État gérées au niveau provincial, notamment la capitalisation et l’investissement des entreprises publiques qui sont sous la responsabilité des provinces ainsi que les dépenses sur la sécurité et l’ordre social dans les localités et les dépenses sur les infrastructures de base (hormis celles administrées par le centre). Les dépenses des districts incluent la gestion des dépenses de l’administration du district, les dépenses d’aide sociale et des organisations politiques au niveau du district et les dépenses d’investissement sur les infrastructures. Les communes sont responsables des nurseries et autres investissements et de la maintenance des projets qui leur sont attribués.
Les gouvernements locaux sont par ailleurs autorisés à emprunter sur le marché intérieur comme stipulé par le Gouvernement, mais le montant emprunté doit être inférieur aux dépenses d’investissement.
La décentralisation des revenus et des dépenses permet un plus grand engagement des autorités déconcentrées dans la vie locale. Elle distancie aussi l’État
central des entreprises. Celles-ci paient une part croissante de leurs impôts aux localités et sont socialement et physiquement plus proches des lieux de décision budgétaire. Elles sont plus à même de voir le résultat de l’utilisation des recettes fiscales dans la localité. Cette plus grande visibilité favorisera-t-elle l’acceptation des impôts ?
En développant les capacités des autorités locales, la décentralisation des revenus et des dépenses vient accroître leur marge de manœuvre.