choix)
1. Service environnemental collectif
Intentionnelle
Exclusion de l’usager ne participant pas au financement
2. Service environnemental privé Non intentionnelle Non exclusion des usagers 3. Externalité
Notre recherche est principalement centrée sur les services environnementaux collectifs. En effet, nous avons déjà présenté les importantes questions que suscitent les
services environnementaux collectifs en rapport avec l’évolution de l’intervention publique dans le domaine de l’entretien et de la gestion de l’espace rural. Notre choix de traiter principalement de l’affirmation de la campagne-cadre de vie est cohérent avec l’analyse des services environnementaux collectifs. Rappelons que d’importantes questions se posent à propos de l’affirmation des usages résidentiels et récréatifs dans les espaces ruraux et qu’elles concernent la non-exclusion des bénéficiaires d’un cadre de vie de qualité. Le libre accès à différents lieux représente une dimension importante à prendre en compte pour traiter du cadre de vie rural, en liaison avec la thématique de l’entretien et de la gestion de l’espace rural. Ainsi, à travers les services environnementaux collectifs, nous mettons en avant la dimension collective (ou publique) du cadre de vie.
Les externalités et les services environnementaux à dimension privée ne sont pas étudiés en tant que tels, mais ils sont pris en compte pour mieux expliquer la nature des services environnementaux à dimension collective.
Du choix de traiter des services environnementaux collectifs découlent des conséquences importantes sur les propriétés de ces services.
3URSULpWpVGHVVHUYLFHVHQYLURQQHPHQWDX[FROOHFWLIV a. Présence fréquente d’un commanditaire
Le service environnemental étant un service collectif, plusieurs usagers finaux bénéficient de son résultat en raison de la propriété de non-rivalité. Cette dimension collective du service implique également qu’il est difficile d’exclure d’éventuels passagers clandestins de la jouissance des effets bénéfiques du service environnemental. De ce fait, aucun usager ne prend l’initiative de commanditer ce service environnemental. On retrouve le dilemme de la tragédie des biens gérés en commun, qui ouvre la voie à des comportements de passager clandestin (Hardin, 1968).
Par conséquent, un intermédiaire ayant pour mission la fourniture d’un service
collectif va (le plus souvent) se substituer à l’usager pour effectuer la commande de service
environnemental auprès du prestataire. Dans la mesure où il effectue la commande du service environnemental, nous l’appelons commanditaire. Dans le cas des services
environnementaux, la mission que doit assurer le commanditaire (i.e. commanditer un service environnemental à dimension collective) explique que ce dernier réponde le plus souvent à la définition d’un agent public 26. Mais ce n’est pas une condition absolue : des associations de droit privé, des fondations ou encore des agents individuels peuvent être commanditaires de services environnementaux.
Ce rôle de commanditaire va plus loin que celui de l’intermédiaire dans la figure générale du service (Gadrey, 1994a) car il prend véritablement la place de l’usager pour
formuler la demande de service collectif auprès du prestataire (à la différence de la plupart
des services privés).
Ainsi, dans notre esprit, la présence d’un commanditaire caractérise un service environnemental à dimension collective. Cependant, il ne s’agit pas d’une condition absolue mais d’une propriété souvent, voire très souvent, vérifiée.
26. Par agent public, nous entendons un agent appartenant aux pouvoirs publics et chargé de la mise en œuvre de politiques publiques (au sens le plus large).
b. Des services collectifs locaux impurs
Les services environnementaux ne sont pas consommables en tout point de l’espace car leurs biens-supports sont strictement localisés. Autrement dit, les usagers doivent être localisés sur place pour bénéficier du service environnemental. Cette propriété des services environnementaux collectifs permet de les définir de façon rigoureuse : nous pouvons caractériser les services environnementaux étudiés comme des services collectifs locaux
impurs car leur aire d’usage est limitée.
Après avoir préciser la nature économique des services environnementaux étudiés, nous disposons maintenant des éléments nécessaires à l’appréhension de leur cadre institutionnel dans la sous-section 3.4.
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Le cadre institutionnel du service environnemental est pris en compte dans notre analyse car il joue sur l’émergence et la nature du service environnemental. Nous introduisons pour cela dans le raisonnement la notion de secteur institutionnel.
Précisons que l’idée de secteur institutionnel a été initialement proposée pour traiter de l’environnement rural par Blanc et al. (1999). Ensuite, Allaire et Blanc (2001) l’ont développée en centrant l’étude sur certains secteurs institutionnels. Nous reprenons et développons cette notion en l’adaptant à notre propre problématique de recherche.
Tout d’abord, nous expliquons pourquoi nous avons besoin de recourir à la notion de secteur institutionnel. Ensuite nous proposons un point théorique sur la notion de secteur dans le champ de l’analyse économique, afin de bien positionner notre propre définition. Puis nous exposons le besoin, pour notre objet, de recourir à une explication plus large du fonctionnement des secteurs, en intégrant explicitement la dimension institutionnelle dans le cas spécifique des services environnementaux à dimension collective. Enfin, nous détaillons la grille de lecture retenue pour caractériser les différents secteurs institutionnels. Nous serons alors en mesure, dans le chapitre III, de mettre en évidence les principaux secteurs institutionnels intervenant dans les services environnementaux.
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Nous avons vu que les biens-supports peuvent être définis comme des biens publics mixtes. Nous avons également mis en évidence que les services environnementaux étudiés répondent à la définition de services collectifs locaux impurs. La dimension collective des services environnementaux conduit, le plus souvent, à leur non-prise en charge financière par le marché, car ces services ne sont pas (ou pas complètement) solvables. Du fait de cette non-solvabilité des services environnementaux, nous considérons en première approche qu’un certain type de politique publique va fournir un cadre au service environnemental et participer à son financement. Or, les politiques publiques s’organisent souvent autour d’un ou plusieurs secteurs économiques (Muller, 1990). Ces politiques publiques vont financer des services environnementaux pour différentes raisons tenant aux objectifs économiques des agents du secteur considéré.
Lorsque le financement fait appel à telle ou telle source, il va s’inscrire dans le secteur correspondant. Cela nous conduit à nous intéresser aux types de biens-supports, aux types de prestataires, aux formes d’évaluation de la qualité du produit direct ou indirect du service
selon la nature du secteur correspondant. Certaines catégories d’intermédiaires vont venir
commanditer le service. La plupart de ces financements étant publics, ils vont faire intervenir une forte dimension institutionnelle. Des institutions vont apporter un cadre au service environnemental, selon certaines règles, certaines conventions et certaines routines propres au secteur économique considéré. Les secteurs institutionnels représentent alors un moyen de comprendre les modalités d’émergence et de production des services environnementaux.
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Le secteur, à l’instar de la branche, constitue une entité intermédiaire entre les unités et le tout du système productif. De façon simple, un secteur économique se définit comme un ensemble d’agents exerçant la même activité économique principale.
La notion de secteur institutionnel est utilisé en comptabilité nationale dans un sens différent de celui que nous allons proposer pour cette notion. En comptabilité nationale, les secteurs institutionnels 27 constituent des regroupements homogènes d’unités institutionnelles (Archambault, 1994). Ces unités institutionnelles se définissent comme des centres de décision économique, supports de droits et d’obligations et disposant d’une comptabilité complète, au moins potentielle. Les secteurs institutionnels ainsi définis recouvrent des notions principalement utilisées en macro-économie et recoupent assez peu notre champ de questionnement.
Pour notre démarche, nous retenons la classification des entreprises en secteurs
d’activité, en fonction de leur activité principale (respectant l’unité juridique et financière de
l’entreprise). Billaudot (1988, p. 219) précise : « Par définition, un secteur regroupe des entreprises ayant une ou plusieurs caractéristiques communes. Un secteur d’activité en est une forme particulière, lorsque le caractère pris en compte est l’activité principale de l’entreprise. » On notera que la définition du secteur d’activité met principalement l’accent sur le domaine marchand. En France, le répertoire SIRENE (cf. annexe I) recense toutes les unités économiques (entreprises industrielles, artisanales et commerciales, ainsi que les administrations publiques) en fonction de leur activité économique principale.
En définitive, il ressort une certaine diversité des découpages économiques, selon les finalités de chaque analyse. Les différents courants d’analyse économique des secteurs utilisent comme critère principal de distinction le type de production propre aux agents d’un
secteur (activité économique principale, activité publique ou privée). Nous retenons ce critère
pour l’analyse des services environnementaux, produits au sein de différents secteurs économiques. Mais il n’est pas suffisant pour caractériser les secteurs intervenant dans le domaine des services environnementaux. C’est pourquoi nous devons prolonger l’analyse par une approche plus institutionnelle de la notion de secteur.
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En rattachant le secteur à sa dimension institutionnelle, nous ne nous limitons pas à des secteurs économiques tels qu’on les entend classiquement. Par exemple, nous ne présupposons pas que les services environnementaux sont produits par des agents économiques appartenant nécessairement au secteur tertiaire.
27. On distingue classiquement cinq secteurs institutionnels : les sociétés non financières, les institutions financières, les entreprises d’assurances, les administrations publiques et les ménages.
Il s’agit de repartir d’une vision plus large, intégrant explicitement le poids des institutions dans le déroulement des services environnementaux. Dans les services environnementaux vont intervenir différentes institutions. Pour mettre en évidence la diversité des institutions, nous introduisons la notion de secteur institutionnel.
Pour fonder cette définition et lui donner un ancrage institutionnel, nous mobilisons l’éclairage de travaux de sciences politiques. Dans cette discipline, les auteurs s’intéressent à la dynamique des institutions (au sens large) et des politiques publiques. Jobert et Muller (1987) mettent l’accent sur le cadre matériel susceptible de traduire une « théorie d’action » 28. Les auteurs introduisent la notion de référentiel, qui désigne « la représentation que l’on se fait du secteur concerné, ainsi que de sa place et de son rôle dans la société » (Jobert, Muller, 1987, p. 63). Ainsi, le référentiel traduit une théorie du changement social, c’est-à-dire une représentation de la situation, de ses imperfections et des correctifs à apporter. En découle une finalité centrale pour les politiques publiques sectorielles : « Une politique sectorielle, c’est d’abord une tentative pour gérer un rapport entre le secteur concerné et la société globale » (ibid., p. 52), que les deux auteurs appellent rapport global-sectoriel. Selon cette perspective, Muller (1984) a mis en lumière les spécificités du secteur de l’agriculture, où la politique est cogérée par les pouvoirs publics et les représentants professionnels des agriculteurs. Plus généralement, « toutes les politiques publiques, à des degrés divers, tendent à se sectoriser, c’est-à-dire à découper une “tranche” du réel, souvent autour d’un problème, parfois autour d’un groupe social (ou les deux) et à développer une expertise socialement légitime correspondant à ce domaine » (Muller, 1995, p. 174-175).
Ces concepts permettent d’insister sur les rôles des institutions, et donc des politiques publiques qu’elles portent, dans le déroulement des activités économiques, selon le type de théorie d’action porté par la politique publique.
Dans le domaine des services environnementaux, les politiques publiques interviennent souvent pour financer les services, mais aussi pour offrir des normes et des règles en regard desquelles vont se positionner les acteurs locaux. Or ces politiques publiques sont elles-mêmes portées par certains secteurs institutionnels. Il s’agit bien de comprendre comment les secteurs institutionnels influent sur l’émergence et la production des services
environnementaux.
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Du fait de leur dimension collective, les services environnementaux étudiés sont le plus souvent soutenus financièrement par des institutions principalement publiques. Cela signifie que ces services environnementaux vont en quelque sorte passer par des « tuyaux » de financement différenciés.
Nous définissons un secteur institutionnel comme le regroupement d’agents
économiques (ayant le même type d’activité économique) avec certaines institutions
(publiques ou privées). Ces institutions ont la charge de la régulation des échanges au sein de ce groupe, ainsi qu’entre ce groupe et le reste de la société. Ces institutions et ces acteurs sont regroupés autour des mêmes problèmes à résoudre. Les membres d’un secteur institutionnel partagent la même finalité, qui justifie en dernier recours leur action et qui dépasse le simple intérêt réciproque qu’ils auraient à collaborer. La finalité d’un secteur institutionnel constitue un cadre cognitif commun en regard de laquelle les acteurs et les institutions règlent leurs comportements. Ce cadre cognitif commun permet aux agents de travailler, produire et
28. Une théorie d’action désigne les problèmes que doit affronter un certain groupe d’agents et d’institutions, et les moyens qu’ils conçoivent pour les résoudre.
échanger (Veltz, 1995) car il agit comme un moyen de réduire les incertitudes auxquelles sont confrontés les acteurs.
Il s’agit donc d’un ensemble de relations entre agents et institutions, le secteur institutionnel étant porteur d’un champ d’intérêt spécifique. Dans une certaine mesure, le secteur institutionnel est structuré par le biais d’une forte proximité organisationnelle entre les acteurs. Nous empruntons ici la distinction analytique entre proximité organisationnelle 29 et proximité géographique 30 que proposent les auteurs du courant de l’économie de proximités (Bellet et al., 1998 ; Gilly, Torre, 2000 ; Rallet, 2000 ; Torre, Gilly, 1999).
L’existence de secteurs institutionnels ne constitue pas une spécificité des services environnementaux. En effet, on retrouve cet aspect pour d’autres productions de biens ou de services. Cependant, l’approche par les secteurs institutionnels constitue une manière de penser la question de l’émergence et de la production des services environnementaux. Les notions d’institutions de régulation et d’intermédiaires indiquent que les services, de façon générale, sont produits au sein d’un secteur institutionnel spécifique qui va imprégner le déroulement d’un type de service donné, en fonction de certaines règles et normes portées par ce secteur institutionnel.
Nous avons retenu le terme de secteur institutionnel plutôt que ceux de réseau institutionnel, de domaine institutionnel ou de champ institutionnel, parce que nous souhaitons insister sur l’aspect vertical (et sectoriel) de l’association entre acteurs et institutions. En comparaison, la notion de champ institutionnel et celle de domaine institutionnel renvoient plutôt à une projection dans l’espace, qui convient moins à l’idée sur laquelle nous souhaitons insister. La notion de réseau institutionnel insiste sur des relations formelles et informelles entre des agents économiques, plutôt que sur une organisation sectorielle.
Signalons les travaux de Barouch (1989), conduits dans une perspective relativement proche de la nôtre. Cet auteur introduit la notion de filière dans le domaine de l’environnement. Ainsi, pour ne pas créer de confusion avec la notion de filière 31 en économie, nous précisons que Barouch (1989) traite des filières environnementales. Dans une perspective pragmatique, il définit la filière (environnementale) comme une organisation de gestion fondée sur une ressource spécifique, qui s’organise autour des produits qu’offrent les milieux biophysiques. Cet auteur précise ensuite qu’une filière (environnementale) se caractérise par les éléments suivants :
- une finalité stable en réponse à une demande économique ou sociale concernant l’environnement ;
- un ensemble de normes réglementaires qui visent à réguler le fonctionnement de la filière, le niveau de qualité de ses productions ;
- des institutions qui veillent au respect des normes par les différents intervenants ; - un ensemble de savoir-faire et de procédés techniques ;
- un circuit de financement permanent.
29. Torre (2000, p. 3) explique que « la proximité organisationnelle repose sur deux types de logiques : selon la logique d’appartenance, sont proches en termes organisationnels les acteurs qui appartiennent au même espace de rapports (firme, réseau...), i.e. entre lesquels se nouent des interactions ; selon la logique de similitude, sont proches en termes organisationnels les acteurs qui se ressemblent, i.e. qui possèdent le même espace de référence et partagent les mêmes savoirs, si bien que la dimension institutionnelle est alors importante ».
30. La proximité géographique traite de la séparation dans l’espace et des liens en termes de distance. Elle renvoie à la notion de distance fonctionnelle (Torre, 2000).
31. En économie, la notion de filière permet de mettre en évidence l’articulation entres agents économiques tout au long d’un processus productif, depuis la matière première jusqu’au marché final.
La façon dont nous allons caractériser les services environnementaux est relativement proche de la démarche de Barouch (1989), même si nous mettons l’accent non pas sur la gestion des ressources naturelles mais sur la production de services environnementaux à dimension collective, concernant l’environnement-cadre de vie.
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Les membres d’un secteur institutionnel se réunissent autour d’une question (ou plusieurs) à résoudre de façon conjointe. Chaque secteur institutionnel est porteur d’un certain référentiel, précisant notamment la place du secteur au sein de la société. À ce titre, les membres d’un secteur institutionnel se regroupent autour d’un objectif commun. C’est en regard de cet objectif que ces derniers vont intervenir dans le domaine des services environnementaux.
Ce cadre institutionnel vient notamment structurer, ou du moins influencer, le déroulement de la relation de service. Les types de biens-supports, la nature des agents, les modalités d’intervention sont fortement influencés par les secteurs institutionnels en jeu. Ces derniers ne déterminent pas de façon absolue les comportements des agents, mais rendent plus probables certaines relations de services.
a. Objectifs communs des membres d’un secteur institutionnel
Les membres (agents et institutions) d’un secteur institutionnel se réunissent explicitement ou implicitement autour d’un objectif commun. Ce dernier peut s’apparenter à une grande finalité de nature économique, politique ou sociale. Cet objectif commun structure un secteur institutionnel et lui fournit en quelque sorte son « référentiel », au sens de Muller (1995).
Cependant, cette recherche d’un même objectif général ne doit pas masquer l’existence de tensions ou de conflits internes au secteur institutionnel. Ces derniers ne doivent pas être vus comme des cadres lisses au sein desquels les échanges seraient harmonieux et tempérés. Au contraire, il existe des contradictions internes qui peuvent déboucher sur des conflits pour exercer le pouvoir au sein d’un secteur institutionnel ou à l’intersection de plusieurs secteurs institutionnels.
b. Agents économiques
Nous avons déjà expliqué que la même finalité réunit les agents concernés par un secteur institutionnel donné. Mais on peut distinguer différentes catégories d’agents au sein d’un secteur institutionnel. Certains agents y exercent un pouvoir central, mais divers groupes d’agents (éventuellement organisés en syndicats, en groupes d’intérêt) peuvent parfois s’affronter au sein d’un secteur institutionnel et tenter de faire valoir leur vision du secteur institutionnel. Ils défendent un certain objectif, essentiellement professionnel, qu’ils tentent d’imposer aux autres membres du secteur institutionnel.
Soulignons que le statut juridico-économique des agents peut différer d’un secteur institutionnel à l’autre : certains agents ont un statut public, alors que d’autres sont de statut privé. Souvent, les agents économiques membres du secteur institutionnel ont la charge d’une catégorie de biens-supports. À ce titre, on peut les appeler des gestionnaires (même si ce n’est pas une règle absolue). Chaque catégorie de gestionnaire prend en charge un bien-support en regard de ses objectifs propres. Ces gestionnaires se trouvent souvent en relation étroite avec des institutions avec lesquelles ils ont l’habitude de travailler.
c. Institutions
Les institutions impliquées peuvent être de trois ordres :
- elles peuvent relever des pouvoirs publics, au niveau central ou au niveau local (institutions publiques). Il s’agit des administrations européennes, nationales, régionales, départementales ou infra-départementales ;
- elles peuvent s’apparenter à des formes hybrides associant des agents privés et des agents publics (institutions mixtes) ;
- enfin, elles peuvent se présenter sous la forme de regroupements, d’associations ou de syndicats d’agents de statut privé (institutions privées) ;
Sous l’angle de l’économie des services, les institutions impliquées sont d’une part des