PRESTATAIRES NB % ½ % ½ Collectivité locale 129 30 986 000 10 8 000 Entreprise privée 119 28 7 932 000 77 66 000 Agriculteur 82 19 555 000 5 7 000 Association 58 14 172 000 2 3 000 Gestionnaire réseau/espace 30 7 463 000 5 15 000 Organisme d’insertion 11 3 152 000 1 14 000
Ensemble des prestataires 429 100 10 261 000 100 24 000
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a. Forte participation des collectivités locales
Un résultat doit être souligné : à l’échelle des trois zones étudiées, les collectivités locales sont les premiers prestataires de services environnementaux complets (30 %). Notre inventaire met en avant le poids des collectivités locales dans ces services.
Si l’on entre dans le détail des résultats concernant les collectivités locales, il apparaît tout d’abord qu’elles peuvent assurer la fourniture du service environnemental grâce à leurs propres moyens techniques et humains. Plus de 40 % des services environnementaux commandités par des collectivités locales sont ainsi produits par elles-mêmes ou par d’autres collectivités locales.
Ensuite, il ressort que les communes ont réalisé 77 services environnementaux en régie directe, soit presque 20 % des services environnementaux, souvent dans le prolongement de leurs interventions traditionnelles. De façon générale, les communes agissent sur des biens-supports dont elles ont la tutelle (espace résidentiel, voirie communale) et produisent des services relativement élémentaires. Ces services, commandités par les élus municipaux, ont pour principaux destinataires les résidents locaux. Mais les résidents non permanents (touristes et résidents secondaires) sont également concernés, en particulier dans la zone touristique où certains services ont pour but l’aménagement de sentiers de randonnée
ex nihilo.
Les EPCI, le conseil général et le PNRVA ont produit au total presque 12 % des services environnementaux. Ces membres du secteur institutionnel du développement local sont principalement prestataires de services environnementaux auprès des communes, mais les destinataires sont alors plus souvent les usagers non locaux que les résidents locaux.
b. Entreprises privées
Du point de vue du nombre de prestations, les entreprises privées produisent quasiment autant de services environnementaux que les collectivités locales. Dès lors, une partie non négligeable des services environnementaux suscite l’intervention du secteur marchand en tant que prestataire. Cela indique la place importante du secteur privé dans la prestation de services environnementaux. Ce résultat est important, parce qu’il va à l’encontre d’une idée reçue qui assimile le service environnemental à un service exclusivement non marchand.
Sur le plan du volume économique, les entreprises privées représentent le premier prestataire à l’échelle des territoires étudiés. 77 % du montant financier total des services environnementaux relevés correspondent à des commandes auprès d’entreprises privées, le plus souvent à la suite d’un appel d’offres d’une collectivité locale. Ces services sont souvent financés par des aides publiques d’un montant important : les entreprises privées sont ainsi les principaux prestataires de services environnementaux lorsque la subvention dépasse 12 000 ¼ Les travaux que réalisent les entreprises ne sont pas commandités par des agents privés : dans plus de neuf cas sur dix, les collectivités locales passent commande de la production de services environnementaux auprès des entreprises privées. Dans plus des trois quarts des cas, ces collectivités locales sont des communes. Lorsqu’une entreprise privée est prestataire et qu’une collectivité locale commandite le service environnemental, cette dernière finance le service environnemental en mobilisant des subventions émanant du conseil général, du conseil régional, de l’État ou de l’Union européenne.
Les principaux biens-supports de ces services environnementaux sont conçus sur des espaces de propriété publique (espace résidentiel, petit patrimoine). Ces services sont principalement conçus à destination des résidents en tant qu’usagers finaux. En définitive, la figure-type de ce service environnemental est constituée par l’appel d’offres d’une commune auprès d’une entreprise de travaux.
c. Les agriculteurs : des prestataires particuliers
Les agriculteurs constituent logiquement les principaux prestataires de services environnementaux touchant à leurs outils de production (intégration paysagère de bâtiments agricoles, entretien de parcelles agricoles). Cependant, ils s’impliquent rarement dans d’autres types de services environnementaux, exception faite de la plantation de haies. Les services environnementaux complets impliquant des agriculteurs comme prestataires sont principalement commandités par l’État et l’Union européenne. Les services correspondant à moins de 4 500 ¼GHVXEYHQWLRQVRQWSOXVVRXYHQWGHVDJULFXOWHXUVFRPPHSUHVWDWDLUHVTXHOD moyenne des services environnementaux. Ces services environnementaux, au nombre de 82, représentent 19 % des services environnementaux complets. Les services environnementaux impliquant les agriculteurs ont toujours pour produit joint un produit agricole. Leur bien- support est le plus souvent la surface ou le bâti agricole.
L’échelle principale de référence est celle de l’exploitation agricole, voire de la parcelle agricole. Deux exceptions peuvent cependant être soulignées : dans deux communes périurbaines, les municipalités ont sollicité certains éleveurs pour l’entretien de parcelles communales où la friche progresse. Cette initiative est très récente et peut indiquer certaines voies futures d’accords locaux pour la production de services environnementaux impliquant les agriculteurs (cf. chapitre V, section 5). Mais ces services concernent des biens-supports directement utiles à l’agriculteur. Nous n’avons observé qu’un seul cas où un agriculteur s’est
impliqué dans la production de services environnementaux en dehors de son exploitation. Il
s’agit d’un agriculteur assurant l’entretien de chemins ruraux pour le compte d’une commune,
contre une rémunération annuelle. On peut considérer qu’il s’agit là d’un service exclusif, puisque le bien-support est extérieur au système d’exploitation. Notons que ce service concerne l’accessibilité des espaces communaux, et qu’il ne relève pas directement de notre champ d’étude. Nous l’avons mis en exergue pour montrer que, dans le débat sur la fourniture de « services » par l’agriculture, le volume des services en jeu n’est peut-être pas aussi important que cela. À l’échelle de 13 communes rurales et sur un ensemble de 429 services environnementaux complets, un seul service (semi-environnemental) implique un agriculteur en dehors de son système d’exploitation. La catégorie des agriculteurs « entrepreneurs ruraux », identifiée par Muller et al. (1989), ne semble pas encore très développée, tout au moins dans les territoires ruraux que nous avons étudiés, et dans le domaine des services environnementaux. Ainsi les agriculteurs sont des participants non négligeables à la fourniture de services environnementaux, mais sans pour autant être les seuls prestataires.
La relativement faible implication des agriculteurs peut provenir de deux facteurs se renforçant mutuellement. D’une part, la spécialisation croissante des exploitations agricoles ne laisserait que peu de temps aux agriculteurs pour produire des services environnementaux. Le coût d’opportunité de l’implication des agriculteurs dans les services environnementaux pourrait se révéler alors particulièrement élevé. En effet, les agriculteurs, comme d’autres catégories d’usagers de l’espace rural, effectuent un arbitrage entre la production de services environnementaux et d’autres formes d’affectation de leur temps. Dans cet ordre d’idée, Larrère (1996) indique que les agriculteurs sont également des résidents locaux et que cet arbitrage peut prendre la forme d’un arbitrage consommation d’espace / entretien de l’espace.
Au total, quasiment les deux tiers des services environnementaux ont pour prestataire des agents économiques de statut privé. Cela révèle la place importante du secteur privé dans la fourniture de services environnementaux. Même si ces services environnementaux ont une finalité collective, ils peuvent être fournis par des agents du secteur concurrentiel, de la même façon que sont conçus les systèmes de gestion par délégation de certaines stations d’épuration qui restent la propriété des communes – fournisseuses du bien public qu’est l’eau potable – mais qui sont gérées par des entreprises concessionnaires.
d. Grands gestionnaires d’une catégorie d’espace ou d’un réseau
Les grands gestionnaires responsables d’une catégorie délimitée de biens-supports (la forêt publique, les voies de circulation, les réseaux électriques ou téléphoniques) ne s’impliquent que dans les services environnementaux concernant directement ces mêmes biens-supports (opérations d’intégration paysagère). On note une augmentation de leur intervention. Ils réalisent des services environnementaux (ou les commanditent) afin de faire accepter socialement leur emprise sur l’espace rural et les grandes infrastructures dont ils ont la charge. De forte importance économique, ces travaux sont principalement commandités par les collectivités locales. En ce qui concerne l’enfouissement des réseaux électriques et téléphoniques, la collectivité locale qui commandite le travail et le gestionnaire du réseau (prestataire du service environnemental) participent tous deux au financement. Onze services environnementaux relèvent de cette catégorie. Les travaux sont souvent réalisés par le personnel du gestionnaire du réseau et par un prestataire secondaire (entreprise privée de travaux).
Nous détaillons dans l’encadré suivant le cas de l’ONF dont les missions ont évolué et intègrent dorénavant la production de services environnementaux.
L’Office national des forêts et la production de services environnementaux
La mission principale de l’ONF est d’assurer la gestion des forêts domaniales et des forêts des collectivités locales soumises au régime forestier. La vente de bois et de produits dérivés constitue sa principale source de revenus. Cependant, la production de services environnementaux, que ce soit dans le domaine de la valorisation paysagère (accueil du public) ou dans celui de la préservation de la nature, constitue un domaine d’activités croissant pour l’ONF depuis les années quatre-vingt-dix.
Ce point souligne la position particulière de l’ONF quant à la production de services environnementaux. L’ONF se voit fortement encouragé à produire des services environnementaux, notamment dans le rapport Bianco (1998) et dans les attendus de la loi d’orientation forestière du 9 juillet 2001. Mais cela peut conduire à certains conflits d’usages.
À l’échelle des zones étudiées, les tensions entre usages diversifiés du milieu forestier ont conduit les antennes locales de l’ONF à rechercher, au moins partiellement, une segmentation spatiale des usages : dans la zone touristique et la zone périurbaine, certains espaces forestiers très fréquentés sont tournés vers l’accueil du public. Ainsi, sur la commune d’Aydat, la forêt domaniale, en sus de son usage productif, est le support d’un parcours botanique, service environnemental créé par l’ONF, pour faire découvrir le milieu forestier aux visiteurs, locaux ou extérieurs. Pour les mêmes raisons, le cheval de trait a été utilisé dans cette forêt pour le débardage. L’ONF agit ici comme prestataire de services environnementaux à la demande de la commune d’Aydat et du syndicat mixte de gestion forestière, propriétaire de l’espace boisé soumis au Code forestier. En revanche, les forêts plus éloignées de la ville, situées dans la zone de Sancy- Artense, sont principalement tournées vers la production de bois et le souci du cadre de vie est vraisemblablement moins présent.
e. Organismes d’insertion
Les équipes de personnes en insertion mises en place dans les organismes d’insertion produisent certains types de services environnementaux, aux contours souvent bien délimités. Il s’agit principalement d’entretien ou de restauration des berges de rivière, ainsi que de débroussaillage des chemins de randonnée.
Dans ce contexte, les organismes d’insertion trouvent un positionnement sur des tâches jugées non concurrentielles, ou peu concurrentielles, en particulier dans le domaine des services environnementaux collectifs (cf. chapitre 5, section 4). Les organismes d’insertion peuvent alors participer doublement à la production de services collectifs, à la fois sur le plan de la cohésion sociale, en s’occupant de personnes en insertion, et sur le plan de l’amélioration de l’environnement.
Les types de biens-supports et les types de tâches concernées sont très proches de ceux sur lesquels agissent les employés communaux. Il en découle un possible transfert de tâches entre les employés communaux et les organismes en insertion : cela s’est traduit par la mise en œuvre d’équipes de personnes en insertion, au sein même des communes ou, plus souvent, des groupements de communes des zones étudiées. Les organismes d’insertion ont développé un partenariat privilégié avec les collectivités locales, en agissant comme prestataires de services environnementaux que ne pouvaient pas prendre directement en charge ces dernières. De plus, la diminution du coût de la main-d’œuvre permise par les dispositifs publics a concouru à l’hybridation entre les deux types d’objectifs. Cependant, l’intervention des structures d’insertion dans la fourniture de services environnementaux est restée relativement limitée sur les trois zones étudiées. Seuls onze services environnementaux de ce type ont été observés. En effet, les organismes d’insertion ont participé principalement à la production de services environnementaux au début des années quatre-vingt-dix, mais ensuite un effet de substitution a pu apparaître, certaines collectivités locales ayant mis en place leur propre équipe d’insertion pour la production de services environnementaux.
f. Associations
Les associations d’activités de loisir de pleine nature (environnement, loisirs, pêche) assurent la fourniture de plus d’un huitième des services environnementaux repérés dans les zones étudiées (le cas des associations de chasse est traité ultérieurement). Les associations sont principalement prestataires auprès des communes, même si on peut supposer que les membres de l’association sont les premiers bénéficiaires de ces services environnementaux lorsqu’un usage lié aux loisirs est recherché. Ces opérations sont centrées sur le débroussaillage et l’entretien des espaces résidentiels ou des chemins de randonnée. Les services environnementaux réalisés par les associations sont caractérisés par le faible coût de leur production. Ils s’opposent en cela à ceux réalisés par les entreprises privées. Dans neuf cas, des associations ont mené des opérations d’entretien de rivière. Les associations concernées étaient souvent des associations locales de pêche qui faisaient appel à des prestataires bénévoles, pêcheurs pour la plupart.
Les prestataires associatifs étant pour la plupart des bénévoles qui participent à la production de services environnementaux en dehors de leur temps de travail, il paraît plausible que les opérations ne dépassent pas un certain seuil économique. Même si les services environnementaux impliquant des bénévoles participent faiblement à la dynamique économique locale (leur importance économique étant faible), leur impact spatial n’est pas négligeable du fait de leur nombre relativement important.
Les associations mettent à disposition leur force de travail (parfois renforcée par des emplois subventionnés par les pouvoirs publics) pour produire des services environnementaux, mais elles cherchent rarement à acquérir les biens-supports sur lesquelles elles interviennent. En revanche, elles ont souvent des responsabilités de gestion qui les conduisent à mettre en œuvre des services environnementaux. Ainsi, elles ne sont qu’exceptionnellement à l’origine de constitution de « biens de club », au sens économique, sauf dans le cas de pêches ou de chasses privées.
Les associations ont parfois été des précurseurs dans la fourniture de services environnementaux, probablement grâce au contact privilégié qu’elles nouent avec les bénéficiaires du service en question. Cependant, l’implication des associations dans la fourniture de services environnementaux ne se traduit pas nécessairement par un impact net sur l’emploi, du fait de leur recours important au travail bénévole.
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Le tableau 17 montre que dans plus des trois quarts des cas, le prestataire (principal) du service environnemental provient de l’aire locale (infra-départementale). Il s’agit là d’un résultat important, qui a trait à l’aire de marché des services environnementaux. Deux explications complémentaires peuvent être avancées. D’une part, le niveau des coûts de déplacement peut désinciter des prestataires extérieurs à venir concurrencer ceux du territoire local. D’autre part, les commanditaires du service environnemental peuvent préférer faire appel aux ressources productives locales, selon une logique propre au secteur institutionnel du développement local. Cela met en lumière l’insertion des services environnementaux dans la dynamique économique locale.
Tableau 17 – Qualification du prestataire et origine géographique
NIVEAU
LOCAL DEPARTEMENTAL NATIONAL OU