Usages complémentaires Entre la production et le cadre de vie : la parcelle agricole appartient au cadre de vie des résidents Usages concurrents Entre activités productives : deux agriculteurs
souhaitent utiliser la même parcelle agricole
Usages conflictuels Entre la production et l’usage résidentiel : l’agriculteur épand du fumier sur sa parcelle et pollue l’eau potable utilisée par les résidents locaux
Ainsi, l’hybridation entre usages est possible, mais l’articulation est plus ou moins aisée selon les différents usages u1 et ui du bien-support. Nous positionnons la question des
usages multiples des biens-supports dans le débat présenté dans le premier chapitre concernant l’alternative entre segmentation des usages et développement de la multifonctionnalité des espaces ruraux. Quel rôle les services environnementaux jouent-ils ici ? De façon simple, ils visent à améliorer la qualité environnementale d’un bien-support. Cela signifie qu’ils renforcent son usage environnemental. De ce fait, ils sont situés au cœur des rapports entre usages multiples d’un bien-support.
L’économie publique, étudiée dans la sous-section suivante, permet de progresser dans la mise en évidence des caractéristiques économiques des biens-supports.
$SSRUWVGHO¶pFRQRPLHSXEOLTXH a. Notion de bien public, pur ou impur
En première approche, un bien public (ou collectif) est consommé en commun et bénéficie à de multiples agents, contrairement à un bien privé. Il est important de préciser vis- à-vis de notre objet de recherche qu’en économie publique, les auteurs entendent par la notion de « bien public » indistinctement les équipements publics matériels et les services délivrés à partir de ces équipements (Benard, 1985). Or nous avons montré l’importance pour notre démarche de distinguer le bien matériel (entité) et le service. C’est pourquoi nous employons la notion de bien public uniquement pour les biens matériels au sens de Hill, en particulier les biens-supports susceptibles d’usages collectifs. Dans le cas d’un service présentant une dimension publique (ou collective), nous utilisons la notion de service collectif.
Selon Samuelson (1954), un bien public pur répond aux deux propriétés suivantes. L’indivisibilité constitue la première propriété : tous les individus consomment en commun la totalité de la quantité disponible du bien public. La seconde propriété d’un bien public pur est représentée par l’impossibilité d’exclusion : puisque tous les individus ont accès au bien de la même manière, il est impossible d’exclure du bénéfice du bien public un usager potentiel. Lorsque les deux propriétés sont présentes simultanément, on peut parler de bien public pur. En revanche, lorsque le bien public ne remplit pas parfaitement l’une des deux conditions d’indivisibilité et de non-exclusion, il se produit un phénomène de congestion. On parle alors de bien public impur. Certains auteurs emploient la notion de bien public mixte dans un sens équivalent. Soulignons que Buchanan (1965) a introduit la notion de bien de club qu’il définit comme un bien dont la consommation est volontairement partagée par plusieurs individus, mais de façon privative. Cela signifie que les individus ne faisant pas partie du club peuvent être exclus des bénéfices procurés par le bien de club.
Cornes et Sandler (1996) font remarquer que peu de biens publics remplissent la double condition des biens publics purs. Myles (1995) explique que le concept de bien public pur représente plus une abstraction pour réfléchir aux résultats concernant les biens publics impurs qu’une réalité tangible. Il existe en fait un continuum de biens, depuis les biens privés purs jusqu’aux biens publics purs.
Myles (1995) souligne que le bien public peut jouer deux rôles. Soit il s’agit d’un
input dans la production, soit il est objet de consommation. En fait, l’économie publique
s’intéresse principalement à l’usage du bien public. Cette remarque est importante parce qu’elle conditionne le parallèle que nous effectuons entre la notion de bien public et le statut économique des biens-supports étudiés. Nous n’étudions pas en tant que telle la question de la production initiale du bien-support, puisque nous partons d’un état du monde où les biens- supports existent. Ce sont leurs caractéristiques du point de vue de l’usage qui sont ici détaillées.
Les définitions précédentes ne doivent pas faire oublier qu’à l’instar du droit de propriété, ce sont non seulement des considérations techniques, mais aussi des choix de société qui gouvernent l’usage plus ou moins rival et exclusif d’un bien. La conception de l’intérêt général qui gouverne une société à une époque donnée conditionne en partie la détermination de biens publics, en complément des caractéristiques techniques précédemment présentées.
b. Le bien-support : un bien public mixte
Chaque catégorie de bien-support peut être l’objet de multiples usages. Par exemple une zone forestière peut constituer un sanctuaire de la nature, en sus de son usage de production forestière. Ces usages multiples, sur les mêmes biens-supports, sont à la racine de la question de la multifonctionnalité. Ils peuvent en effet se révéler plus ou moins concurrents ou complémentaires. Lorsque les usages, qu’ils soient similaires ou non, ne sont pas concurrents, alors on peut parler d’usage collectif.
À titre d’exemple, il est intéressant de détailler l’usage de la dimension visible du bien-support, même si ce n’est pas le seul à prendre en compte. L’usage du bien-support dans sa dimension visible peut être partagé : plusieurs usagers peuvent regarder un bien-support en même temps ; la consommation (au sens large) d’un usager n’empêche pas celle des autres. Ainsi, l’usage de la dimension visible du bien-support – usage paysager – peut être collectif.
Cela revient à dire qu’il n’y a pas rivalité dans l’usage. L’exclusion de certains usagers des bénéfices visuels du bien-support est le plus souvent techniquement difficile à réaliser car il s’agit d’un usage visuel. Donc le bien-support peut remplir a priori les conditions d’un bien public (usage non strictement rival, usage non strictement exclusif).
Trois raisons permettent de relativiser la nature de bien public du bien-support. En premier lieu, le bien-support est localisé. Donc les biens-supports ne sont pas distribués de façon équivalente dans l’espace. Ainsi, l’usage du bien-support n’est pas possible en tout point de l’espace. En second lieu, l’usage nécessite d’être localisé sur place, même si les usagers ne sont pas nécessairement d’origine locale. Les usagers peuvent provenir d’une zone extérieure au territoire rural, en particulier des zones urbaines. Ainsi le bien-support peut être l’objet d’effets de débordements territoriaux selon l’origine des usagers. Enfin, le nombre d’usagers de la dimension visible du bien-support (usagers du paysage) n’est pas illimité car des effets de congestion peuvent se manifester si un trop grand nombre d’usagers sont présents (cas des sites naturels remarquables très fréquentés).
Dans certains cas, le bien-support prend le statut d’un bien de club si les bénéficiaires instaurent une barrière à l’entrée, c’est-à-dire un système de péage. Certains terrains privatifs bénéficient de ce statut (jardins à visiter, golf privatif). Mais en général, le bien-support n’est pas un bien de club car il n’y a pas de limite explicite au nombre d’usagers pouvant bénéficier de ses multiples usages. Nous retrouvons l’argumentaire de Greffe (1996, p. 405), qui explique que l’on est « en présence d’un bien particulier : le bien commun sur lequel porte un droit de propriété collectif (d’où la différence avec les biens privés) mais que l’on peut consommer de manière individuelle, détruisant les possibilités de consommation des autres copropriétaires (d’où la différence avec les biens indivisibles ou collectifs) ». Seabright (1993) utilise le même argumentaire pour qualifier les biens-supports à usages multiples.
Jayet explique que « l’espace, par la coexistence qu’il instaure entre des contenus publics et des contenus privés, donne de ce fait une dimension publique à des activités ayant au départ un caractère privé » (Jayet, 1996, p. 207). Il prend notamment l’exemple de la terre agricole, qui est par définition un bien privé, avec des usages rivaux et exclusifs. Mais la terre agricole est un bien spatialisé. Ainsi, elle présente une dimension paysagère dont les usages ne sont que partiellement rivaux. « Une exclusion d’usage parfaite est souvent trop coûteuse pour être possible » (ibid.), même si elle est techniquement possible (Facchini, 1993).
C’est précisément leur dimension spatialisée qui donne aux biens-supports que nous étudions un statut de bien public mixte. Or ce statut est parfois conflictuel, en particulier lorsque l’usage privé du bien-support empêche son usage public (cas de la pollution des eaux souterraines). Cela peut être le cas inverse lorsque l’usage public dégrade le bien-support au point de gêner ou d’empêcher son usage privé. Citons par exemple les passages répétés de randonneurs au travers d’espaces agricoles dans certains massifs montagneux.
Les biens-supports sont l’objet d’usages multiples mais ces usages peuvent provoquer des tensions pour déterminer l’usage dominant. Les restrictions au droit de propriété déplacent l’usage dominant vers l’usage collectif, alors que la pose de barrières à l’entrée le déplace vers l’usage privé. Cela explique que le bien-support répond à la définition d’un bien public mixte, mais avec un degré de mixité entre bien public et bien privé variable dans le temps et dans l’espace.
Nous pouvons conclure que le bien-support est un bien public impur localisé. Cependant, le statut économique des biens-supports résulte à la fois de leurs caractéristiques techniques et de la façon dont sont attribués les droits de propriété individuels et collectifs au niveau de la société dans son ensemble. Ainsi, différents facteurs (possibilité ou non d’exclure les usagers, interactions avec d’autres considérations telles que la pollution aquatique…) vont jouer sur le degré du publicisation du bien-support.
Dans notre étude des activités concourant à l’entretien et la gestion de biens-supports, ces supports sont l’objet d’une transformation ou d’un maintien en l’état, sans changement
des rapports de propriété sur le support, ce qui fonde le recours à la notion de service. Après
avoir décrit la nature du bien-support, il est important de caractériser les relations entre acteurs prenant part au service.
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Cette étape permet de clarifier les contours des services environnementaux étudiés, du point de vue de l’analyse économique. C’est une façon de spécifier la relation de service dans le cas des services environnementaux.
&ULWqUHGLVFULPLQDQWGHO¶LQWHQWLRQQDOLWp a. Relations intentionnelles
Dans le prolongement des travaux de Hill et de Gadrey, une relation de service est, par définition, une relation orientée vers un bénéficiaire, avec une intention de se mettre à son service. Il peut exister des rapports de domination dans un sens ou dans l’autre, mais la relation de service est toujours intentionnelle de la part du prestataire.
Sans anticiper sur la définition complète du service environnemental, que nous détaillons dans le chapitre suivant, il est nécessaire de préciser ici la nature de la relation de service dans le cas d’un service environnemental. La relation entre le prestataire A et l’usager B est un service environnemental si elle est intentionnelle du côté de A, en vue d’un certain type d’usage du bien-support par B. Le fait que le prestataire A intervienne intentionnellement signifie qu’il va consacrer un temps spécifique à la fourniture du service.
Cette valorisation n’est pas nécessairement monétaire, mais peut relever de différents domaines :
- dans le cas d’un échange principalement économique entre A et B, un service environnemental se caractérise par un coût de production non nul. Ce coût de production donne lieu à rémunération. C’est le cas par exemple d’un entrepreneur de travaux paysagers intervenant à la demande d’un propriétaire de golf ;
- dans d’autres cas, l’intentionnalité du prestataire est caractérisée par du temps passé spécifiquement à la production du service, sans qu’on puisse parler exclusivement de « coût de production ». C’est le cas par exemple des bénévoles agissant à la demande d’une association. Dans ce type de situation, le critère économique, basé sur la rémunération et la rentabilité, est affaibli.
b. Relations non intentionnelles
Il peut arriver que l’usager B exprime une demande concernant l’amélioration de l’environnement-cadre de vie et que le prestataire A ne la prenne pas en compte. Quelle est la relation d’échange dans ce cas ?
On retrouve le débat présenté dans la partie théorique sur l’économie des services (cf. section 2.2). Il y a un effet positif sur l’environnement, mais sans intentionnalité ni coût. L’amélioration de l’environnement n’est pas intentionnelle pour le prestataire, elle constitue en quelque sorte une « production fatale » 25 induite par une production principale, et donc sans coût de production supplémentaire par rapport à l’activité principale. Cette catégorie ne
relève pas de l’économie des services.
Lors d’une production non intentionnelle relativement à l’amélioration de l’environnement, la relation entre A et B correspond à une externalité. La plupart de ces externalités sont des externalités de production parce qu’elles sont produites lors du déroulement d’une action de production. Les agents A sont de nature économique diverse, mais on retrouve principalement des agriculteurs ou des forestiers, car ce sont nécessairement des gestionnaires de biens-supports, responsables d’une catégorie d’espace rural donnée. On
ne peut pas parler pour ces agents de prestataires, car ils interviennent sur les biens-supports sans intention de produire des services environnementaux. Ces gestionnaires n’ont pas la
volonté de coordonner leurs objectifs économiques avec la production de services environnementaux.
Ainsi, l’intentionnalité permet de distinguer les services environnementaux des externalités de production. Notons le parallèle entre notre démarche, reposant sur les notions d’intentionnalité et de service environnemental, et celle de Mermet (1992), qui distingue la gestion effective de la gestion intentionnelle de l’environnement. Cet auteur définit la gestion effective comme le mode de conduite du milieu tel qu’il résulte de l’ensemble des actions humaines. Il entend par gestion intentionnelle les initiatives qu’un acteur spécialisé entreprend dans le contexte d’une situation de gestion effective, pour faire évoluer l’état du milieu dans un certain sens. Cependant, notre apport réside dans un raisonnement en termes de modalité de production des services (en regard des externalités), en donnant un fondement théorique au critère de l’intentionnalité.
25. Au sens de la comptabilité nationale (INSEE, 1976). Le veau sous la mère est une production fatale de la production laitière parce qu’on ne peut pas éviter de le produire. Le gaz de cokerie représente un autre exemple de produit fatal souvent cité.
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La caractérisation économique des relations en œuvre constitue une étape importante de l’analyse. Elle n’est possible qu’après avoir montré le caractère fondamental du critère de l’intentionnalité dans notre démarche. Cette caractérisation s’appuie en complément sur le degré d’exclusion des usagers. Ainsi, nous disposons des éléments nécessaire à la distinction de différentes relations d’échanges du point de vue de l’analyse économique : les services environnementaux privés, les services environnementaux collectifs et les externalités. La typologie théorique (entre ces trois catégories de relations d’échange) permet de délimiter avec précision l’objet de nos investigations.
a. Services environnementaux privés
Dans le cas d’un service environnemental privé, il y a bien production intentionnelle d’une amélioration de l’environnement. Mais le service environnemental est conçu en vue d’un usage privatif du bien-support. Cette configuration correspond à des biens-supports qui peuvent être appropriés. L’usager principal possède ou contrôle le bien-support et fait intervenir le prestataire pour assurer la transformation de l’état du bien-support. L’usager- gestionnaire du bien-support se réserve l’usage du service rendu. Par exemple, il s’agit de l’aménagement de parcs privés ou encore du fleurissement de jardins privés.
Sur le plan économique, la propriété fondamentale des services environnementaux à caractère privé repose sur la possibilité d’exclusion des usagers n’ayant pas payé pour leur consommation. Cette exclusion est possible par une « barrière à l’entrée ». Des effets de débordement peuvent se manifester, mais ils renvoient alors à la catégorie des externalités. Dans le cas d’un service environnemental privé, la relation entre A et B est principalement marchande. Les deux participants s’entendent pour une intervention d’un type donné, en échange d’une rémunération.
Les services environnementaux réservés à un club de bénéficiaires présentent des caractéristiques similaires aux services environnementaux privés car les bénéficiaires du service environnemental payent un droit d’accès au club. Ainsi, nous les englobons dans les services environnementaux privés.
Le cas des services environnementaux privés est déjà traité par certains auteurs. Par exemple, Facchini (1997) s’intéresse aux conditions de construction d’un marché de services environnementaux. Précisons en quelques mots la perspective de cet auteur afin de positionner notre propre apport. Pour les services environnementaux privés, Facchini (1997) explique que l’une des principales conditions d’instauration d’un marché repose sur l’abaissement du prix du foncier. Cette baisse des prix fonciers susciterait l’entrée sur le marché de « promoteurs environnementaux ». Dans cette logique, l’auteur indique que « la construction d’un marché passe par la possibilité d’exclure, c’est-à-dire de faire payer les services rendus, la valorisation économique des aménités rurales passerait alors par l’organisation des droits d’accès » (Facchini, 1997, p. 41). Le rôle du secteur public est secondaire, et il n’est pas nécessaire qu’un intermédiaire se positionne entre le prestataire et l’usager si la firme (ou « promoteur environnemental ») qui réalise les travaux jouit également de la propriété du bien-support. Cette firme peut faire appel à des opérateurs privés qui assurent la tonte et le débroussaillage. Donadieu (1996) cite un exemple de ce type en Hollande.
D’un point de vue normatif, les travaux de Facchini (1992, 1995) sont centrés sur la contestation de l’intervention des pouvoirs publics dans l’environnement. Deux types d’arguments sont avancés : le premier repose sur la négation de la non-exclusion concernant certains biens-supports. Ainsi, Facchini (1992) – traitant du paysage rural – explique que les
usagers désirant bénéficier d’un beau paysage peuvent toujours exclure les autres usagers en achetant les biens-supports de ce paysage ; le deuxième argument s’appuie sur les « maux publics » engendrés par l’intervention des pouvoirs publics (Tullock, 1978). Finalement, Facchini (1992) présente l’insolvabilité comme la seule justification de l’intervention publique. Si l’on pousse ce raisonnement à son terme, les services environnementaux ne seraient produits que sur des espaces fréquentés par des usagers payant pour jouir de la qualité environnementale de l’espace rural.
Afin de rendre solvable le service environnemental ainsi conçu, Facchini (1997) propose de s’appuyer sur des systèmes de péage, permettant de prélever un droit d’entrée auprès des bénéficiaires. Le service environnemental devient alors réservé à un club, puisque le bénéfice du service est limité aux bénéficiaires ayant acquitté le droit d’entrée. Ce raisonnement pourrait également être appliqué aux associations de loisirs. Par exemple, certains services environnementaux consistent à introduire du gibier dans une forêt pour la rendre giboyeuse. Ces services environnementaux sont exécutés par une association de chasse au bénéfice exclusif des chasseurs ayant acquitté le droit de chasser (cotisation à l’association). Ainsi, ce sont des services environnementaux limités à un club de bénéficiaires.
Si ces services privés représentent une part importante des services environnementaux, ils n’épuisent pas pour autant l’analyse. En effet, Facchini, dans son projet de solvabiliser les services environnementaux, ne traite pas des spécificités économiques des services environnementaux collectifs. Nous proposons de revenir dessus dans le point suivant.
b. Services environnementaux collectifs
Comme leur nom l’indique, les services environnementaux collectifs sont conçus en vue d’un usage collectif. Ils se caractérisent principalement par la non exclusion des bénéfices de leur produit. Il peut exister des usages successifs du bien-support, par différents agents,