PONCTUEL RENOUVELE TOTAL
PRESTATAIRES NB. % NB. % NB. % Entreprise privée 113 37 6 5 119 28 Agriculteur 63 21 19 15 82 19 Commune 24 8 53 42 77 18 Association 30 10 28 22 58 14
EPCI, conseil général, PNRVA 45 15 7 6 52 12
Gestion. réseau ou espace 20 7 10 8 30 7
Organisme d’insertion 7 2 4 3 11 3
Total 302 100 127 100 429 100
Les commentaires du tableau 19 sont présentés dans les points suivants.
a. Services environnementaux renouvelés
Les communes sont plus fréquemment des prestataires de services environnementaux renouvelés que de services environnementaux ponctuels, par rapport à la moyenne des prestataires. Les associations sont également sur-représentées dans la catégorie des services environnementaux renouvelés. Insistons sur un autre résultat avant de proposer une explication globale : les prestataires de services environnementaux renouvelés, principalement les communes et les associations, ont initié des services environnementaux dès la période 1990-1994.
L’antériorité et la régularité de l’implication des communes et des associations dans les services environnementaux peuvent trouver une explication dans leur liaison avec les usagers. En effet, ces acteurs locaux (communes et associations) ont un contact direct avec une forme de demande de services environnementaux : la commune par l’intermédiaire des habitants (via les élus communaux), et l’association par l’intermédiaire de ses adhérents. Les demandes émanant de ces deux catégories d’usagers de services environnementaux ont vraisemblablement poussé les communes et les associations à s’impliquer dans la fourniture de services environnementaux (en tant que prestataires, mais aussi en tant que commanditaires) dès la période 1990-1994. On peut même supposer que l’émergence des services environnementaux renouvelés impliquant certaines communes remonte à une époque bien antérieure : par exemple certaines communes de la zone touristique ont créé des chemins de randonnée bien avant l’engouement des années quatre-vingt-dix.
Par ailleurs, les services environnementaux renouvelés produits par les communes et les associations sont d’une faible importance économique et nécessitent peu de subventions. Cela confirme la nature des services environnementaux renouvelés : dans la mesure où ce sont des actions pérennes, ayant des coûts fixes annuels, les communes et les associations ne peuvent pas, le plus souvent, y consacrer de gros moyens. Ainsi, on retrouve, parmi les services environnementaux en question, des opérations de fleurissement, ou encore de l’entretien léger de sentiers de randonnée. Il s’agit de travaux diffus sur le territoire, peu spectaculaires, mais nécessaires à la préservation du cadre de vie. Ces services environnementaux, produits par des bénévoles pour les associations, ou internalisés par les communes (réalisés par l’employé communal) font en quelque sorte partie de la fonction d’objectif de ces prestataires.
b. Services environnementaux ponctuels
Les entreprises privées, les agriculteurs, les EPCI, le PNRVA et le conseil général sont les principaux prestataires de services environnementaux ponctuels. Concernant les entreprises, ce résultat s’explique par le fait que l’on fasse appel à elles pour des services environnementaux de grande importance économique, mais limités dans le temps. Les EPCI, le PNRVA et le conseil général, chacun en charge d’un territoire relativement grand, ne peuvent se permettre de produire des services renouvelés, car ils n’en ont pas les moyens financiers. De plus, ils ne souhaitent pas se substituer aux communes, mais préfèrent venir en complément de leur action pour des opérations plus innovantes. Ainsi, ils interviennent pour des services environnementaux ponctuels, telle la pose de matériel de franchissement de clôture, la restauration ponctuelle de chemins ruraux très dégradés. Il en va de même pour certaines associations d’échelle régionale ou locale, ainsi que pour les organismes d’insertion qui se concentrent sur des opérations ponctuelles, telle que la restauration de berges de rivière, ou encore la création de nouveaux chemins de randonnée (balisage).
Un autre résultat mérite d’être souligné : les services environnementaux ponctuels ont émergé principalement après 1995. La croissance de l’offre de subventions pour les services environnementaux, à partir de 1995, a incité les agriculteurs, les entrepreneurs privés et les collectivités locales (en dehors des communes) à s’impliquer plus avant dans la fourniture de ces services, mais principalement sur des opérations ponctuelles. Les commanditaires publics préfèrent financer des services environnementaux ponctuels et inciter ensuite les agents économiques à s’organiser pour pérenniser le service. Les services renouvelés grèveraient trop sur le long terme les finances publiques. Dans l’esprit de leurs concepteurs, les subventions pour les services environnementaux sont conçues comme un moyen d’impulser de façon transitoire une nouvelle dynamique, sans pour autant se substituer aux agents économiques dans la durée.
En définitive, insistons sur la dynamique des services environnementaux apparaissant à travers l’examen de leur caractère ponctuel ou renouvelé : les communes et les associations
ont pris en charge les premiers services environnementaux, avant d’être suivies – et parfois relayées – par d’autres prestataires. Dans certains cas, les communes sont alors devenues
commanditaires de services environnementaux (cas de l’aménagement de bourgs), mais le plus souvent, les nouveaux prestataires (EPCI, conseil général) ont produit des services environnementaux véritablement nouveaux, faisant plus que prolonger l’intervention des communes et des associations.
5{OHGHVFRPPDQGLWDLUHVHWGHVXVDJHUV
6HUYLFHVHQYLURQQHPHQWDX[SURGXLWVHQUpJLHGLUHFWH
Un peu moins de 25 % des services environnementaux identifiés ont été réalisés en régie directe. Trois principales catégories de prestataires réalisent les services environnementaux en régie directe. Tout d’abord, il s’agit des communes qui réalisent les trois quart des services en régie directe et emploient des personnes spécialisées dans ce type de tâche. Ensuite, les EPCI, le conseil général et le PNRVA s’impliquent également comme prestataires en régie directe pour 22 % des services de ce type. Les gestionnaires d’un réseau ou d’une catégorie d’espace (DDE, EDF, ONF) peuvent produire certains de ces services en régie directe, mais de façon plus limitée. Les associations assurent le complément des services environnementaux en régie directe.
En revanche, les producteurs (agricoles ou forestiers) et les entreprises privées ne produisent pas de service environnemental en régie directe. Ils sont prestataires à la demande de certaines institutions, appartenant principalement au secteur institutionnel de l’agriculture, et à celui du développement local. Il semble logique que les agents privés (entreprises agricoles, forestières ou industrielles) n’aient pas pour finalité principale de produire des services environnementaux à finalité publique, à la différence des collectivités locales. Les agents privés produisent des services environnementaux à dimension collective en présence d’incitation publique pour le faire.
Ces services environnementaux en régie directe concernent principalement des biens- supports servant à la circulation, ainsi que des espaces résidentiels et des zones de sport et de loisir. Les espaces de production ne sont pas beaucoup concernés par les services environnementaux en régie directe. Cela paraît cohérent avec le fait que les prestataires en régie directe ne sont pas des entrepreneurs privés.
Deux catégories de services environnementaux en régie directe peuvent être distinguées. La première catégorie comprend les services environnementaux situés dans le prolongement de l’intervention classique des communes en matière de gestion et d’entretien de l’espace communal. La seule différence avec l’intervention classique des communes provient du caractère intentionnel (vis-à-vis de l’environnement) de la prestation de service. Dans cette catégorie, les services environnementaux en régie directe sont renouvelés annuellement. La quasi-totalité de ces services environnementaux ne fait l’objet d’aucune subvention extérieure et sont produits par des communes sur des espaces de propriété publique. On pense par exemple à l’entretien des espaces verts communaux.
La seconde catégorie des services environnementaux en régie directe correspond à des services environnementaux plus innovants ne se situant pas dans le prolongement de l’intervention des communes en matière de gestion et d’entretien de l’espace. Ces opérations portent sur de nouveaux supports (zones sportives ou de loisirs, espaces naturels) et impliquent des prestataires du secteur institutionnel du développement local. Un tiers d’entre eux est situé sur des espaces de propriété privée.
&RPPDQGLWDLUHV
a. Catégories de commanditaires
Pour les 331 services environnementaux ayant un commanditaire principal, quatre grands types de commanditaires apparaissent. Le commanditaire participe directement au financement du service environnemental (en plus des subventions éventuelles) pour 249 observations, soit 60 % des services.
La principale catégorie de commanditaire est constituée des communes, pour environ 50 % des services environnementaux concernés. S’ajoutent à cela les services environnementaux (12 %) commandités par les EPCI, le conseil général ou le PNRVA. Au total, les services environnementaux sont commandités par membres du secteur institutionnel du développement local dans 62 % des cas. Les collectivités locales commanditent ces services principalement auprès d’entreprises du secteur concurrentiel. Les communes ont recours à ce mode d’organisation du service environnemental dans plus d’un tiers des cas. Les collectivités locales peuvent également susciter l’offre de ces services environnementaux par les organismes d’insertion, ce qu’elles font plus que la moyenne des commanditaires. Cela peut provenir du fait que les demandeurs d’emploi que recrutent les organismes d’insertion sont souvent situés sur les circonscriptions des collectivités locales, ces dernières cherchant à prendre en charge l’ensemble des problèmes qui s’y posent (Muller, 1990).
Les administrations et établissements publics, en l’occurrence principalement l’administration agricole, commanditent 20 % des services. Il s’agit quasi-exclusivement des services environnementaux commandités auprès des agriculteurs. Cela montre la logique fortement sectorielle des services environnementaux produits par les agriculteurs. Enfin, les associations ne sont pas des commanditaires négligeables, puisqu’elles assurent ce rôle dans un peu moins de 10 % des cas. Cependant leur faible capacité financière limite leur présence en tant que commanditaires. Dans l’encadré suivant, nous abordons le cas des entreprises et du mécénat.
Mécénat et services environnementaux
Certaines entreprises agissent comme mécènes pour commanditer des services environnementaux, sans en attendre un retour direct sur investissement. Plus répandu dans les pays anglo-saxons qu’en France, le mécénat peut être un moyen de commanditer des services environnementaux, parfois à travers une fondation. Le mécène vise à donner une bonne image de lui auprès de l’opinion en participant au financement de services environnementaux. Si l’entreprise vend un produit en y associant l’idée de nature, de plein air, de grands espaces ou encore de terroir, elle peut chercher à donner une bonne image d’elle-même. La recherche de différenciation des produits peut conduire à ce type de stratégie.
Un seul cas de mécénat a été relevé (dans la zone périurbaine). Il s’agissait d’une opération de reboisement paysager à Aydat, assurée par des scolaires et encadrée par l’ONF. L’entreprise mécène a assuré un financement de l’ordre de 15 000 euros pour cette opération. Cependant, ce type d’opération peut se révéler ponctuel et ne donner lieu à aucun suivi. En l’occurrence, les plantations n’ont pas été entretenues régulièrement et une grande partie des arbres ont gelé.
b. Commanditaires et services environnementaux élémentaires
Les commanditaires se spécialisent dans certaines gammes de services environnementaux bien précises (cf. tableau 3 en annexe VI). Seules les communes échappent partiellement à cette logique. Ce résultat est cohérent avec la vision « sectorielle » des services environnementaux que nous avons introduite au moyen des secteurs institutionnels. Ainsi, les associations sont impliquées dans l’entretien des espaces les plus faiblement artificialisés, et probablement moins dignes d’intérêt pour les autres commanditaires. Les communes commanditent des travaux relativement diversifiés, mais n’interviennent pas sur les espaces agricoles. Les EPCI, le conseil général et le PNRVA commanditent des travaux d’aménagement de zones de sport et de loisirs. En sus, le conseil général commandite des travaux d’aménagement paysager de la voirie auprès des agents de la DDE. Les administrations d’État, en l’occurrence celles appartenant au secteur institutionnel de l’agriculture, sont les principaux commanditaires de travaux sur les espaces agricoles (entretien de parcelles, intégration paysagère de bâtiments agricoles). L’entretien de sentiers de randonnée sur les espaces de circulation est typiquement un service environnemental réalisé sans commanditaire, parce qu’il implique préférentiellement les communes et le conseil général.
c. Commanditaire secondaire
Seuls 40 services environnementaux impliquent un commanditaire secondaire. Parmi ces commanditaires secondaires, de nature assez diverse, émerge la catégorie des communes (19 observations sur 57), celle des EPCI (11 cas) et dans une moindre mesure, celle des associations (6 observations). Les communes sont commanditaires secondaires pour des services environnementaux élémentaires consistant à créer ou entretenir des zones de sport et de loisir de pleine nature. Ce sont principalement des opérations de tonte, de débroussaillage, ainsi que de plantation ou de terrassement. Les 11 opérations pour lesquelles des EPCI sont associés à la commande correspondent principalement aux opérations d’enfouissement de réseau électrique. Il s’agit d’une opération bien particulière : la participation du SIEG à la commande de services environnementaux d’enfouissement de réseaux électrique moyenne ou basse tension, dont le commanditaire principal est la commune. En définitive, les services environnementaux avec des commanditaires secondaires représentent des opérations relativement lourdes sur le plan économique.
8VDJHUV
Nous mettons l’accent sur deux résultats : l’origine géographique des usagers et la place des résidents secondaires en tant qu’usagers.
a. Origine géographique des usagers
Les usagers d’origine locale sont les bénéficiaires de 49 % des services environnementaux observés. Les usagers d’origine non locale sont concernés, quant à eux, par 44 % des services environnementaux complets. Ce nombre presque équivalent de services environnementaux concernant usagers locaux et usagers extérieurs ne concerne pas de la même façon les différentes zones étudiées (cf. section 2.6). Enfin, dans 7 % des cas, les services environnementaux n’ont pas d’usager précis. Il s’agit des services environnementaux conçus au sein de certaines politiques agricoles, telles que les opérations groupées d’aménagement foncier (OGAF), pour lesquelles il n’est pas fait mention de l’usager du service environnemental.
b. Une catégorie d’usagers : les résidents secondaires
Présents en nombre important dans les trois zones, les résidents secondaires, souvent originaires de l’Auvergne et domiciliés dans de grandes métropoles, « reviennent au pays » avec en tête une certaine image de leur territoire d’origine. Dans certains cas, ils souhaitent préserver ce cadre, voire le figer. Certains peuvent aller jusqu’à s’opposer à ceux qui sont « restés au pays » et qui veulent « vivre de leur travail », notamment agricole. Dans les zones étudiées, nous avons rencontré des résidents secondaires membres d’associations locales. Les résidents secondaires, surtout lorsqu’ils accèdent à la retraite et bénéficient de plus de temps libre, vivent leur second logement comme une véritable deuxième résidence et non plus comme une résidence alternative (Perrot, de La Soudière, 1998). Nos enquêtes révèlent que les résidents secondaires participent parfois, en tant que bénévoles ou membres d’associations locales, à la production de services environnementaux, soit pour acquérir une certaine légitimité localement, soit pour préserver le cadre de vie qu’ils apprécient. Cabanel (1995) évoque la production de services environnementaux par le citadin qui souhaite « organiser son coin de campagne ». L’encadré qui suit en présente un exemple, identifié dans la zone touristique.
Si l’on suit Facchini (1992), le résident secondaire vient à la campagne pour jouir temporairement d’un paysage rêvé et ainsi préserver ses préférences, tout en acceptant un paysage non désiré le reste de l’année. Le phénomène des résidences secondaires peut être lu à travers le prisme d’un remodelage, non seulement mental mais également physique, des espaces faiblement artificialisés. Cela peut tendre vers la recherche d’un quasi-décor de théâtre et d’une mise en scène de la nature, comme l’évoquent plusieurs recherches sociologiques (Kalaora, 1993 ; Luginbühl, 1991).
Exemple d’implication des résidents secondaires dans la fourniture de services environnementaux
Dans la zone touristique, sur la commune de Chastreix, une association de restauration de vieux chemins a été créée par un résident secondaire, souhaitant faire découvrir aux touristes la beauté du versant sud du Massif du Sancy. L’association a contribué à la réouverture d’anciens chemins communaux et à leur balisage, ces chemins étant abandonnés parce qu’ils n’étaient plus utilisés pour les usages agricoles. Certains de ces chemins ayant été « annexés » par les propriétaires riverains, l’association a rencontré de nombreuses difficultés dans son entreprise, et ce d’autant plus qu’elle est menée par un résident secondaire. À la suite de menaces verbales ou même à la pose de fil de fer barbelé au milieu des chemins dégagés, l’association a dû abandonner le débroussaillage des anciens chemins ruraux.
Ensuite, une médiation a été menée par la commune, pour baliser certains sentiers afin de les faire inscrire au programme départemental des itinéraires de randonnée. Les efforts des membres de l’association locale se sont alors reportés sur l’appui à la commune, de façon plus informelle, lors de l’organisation de festivités locales.
Cet exemple souligne les freins au développement de services environnementaux, les usages locaux n’étant pas toujours compatibles avec l’émergence de nouveaux services environnementaux. L’exemple montre aussi le poids de la médiation institutionnelle dans l’articulation entre les agents économiques locaux et ceux d’origine extérieure, porteurs chacun d’usages différents de l’espace rural. Cela peut expliquer les difficultés non seulement pour initier la production de services environnementaux, mais aussi pour les pérenniser.
%LHQVVXSSRUWVHWW\SHVGHWUDQVIRUPDWLRQVRSpUpHV
8VDJHGXELHQVXSSRUWLes biens-supports de services environnementaux font l’objet d’usages relativement diversifiés. En priorité, l’usage agricole l’emporte : 25 % des services environnementaux sont produits sur des biens-supports à usage agricole. Dans ce cas, le produit joint est représenté logiquement par un produit agricole. Il est vrai que nous avons choisi trois zones à la physionomie rurale, où l’usage agricole de l’espace représente plus de la moitié des usages du sol (24 000 hectares sur 46 000). Il est donc logique d’identifier les espaces agricoles comme premiers biens-supports de services environnementaux.
Dans 21 % des cas, les services environnementaux sont produits sur des espaces de circulation. Ce résultat indique le poids des réseaux de communication pour la localisation des services environnementaux. Les voies de communication sont en effet des espaces où différentes catégories d’agents économiques interviennent. La DDE et les communes ont pour mission de les entretenir, mais des associations (pour les chemins ruraux) ou des bénévoles peuvent aussi entretenir ces « points pour voir » (Neuray, 1982).
La troisième catégorie importante est représentée par les espaces résidentiels, biens- supports de services environnementaux dans 18 % des cas.. Si l’on ajoute le petit patrimoine rural au sein des biens-supports résidentiels, on arrive à 28 % des services environnementaux, ce qui traduit la place importante des actions concernant le cadre de vie résidentiel dans les zones étudiées. En ayant privilégié les services environnementaux concernant le cadre de vie résidentiel, il est logique de retrouver une présence importante des services environnementaux sur les biens-supports résidentiels. Mais ils ne sont pas non plus sur-représentés. Cela montre
la diversité des services environnementaux et le fait qu’ils touchent des biens-supports diversifiés
5pJLPHGHSURSULpWp
Nous avons identifié les principaux régimes de propriété qui concernent les biens- supports de services environnementaux. Il s’agit de la propriété publique, la propriété privée et de la propriété sectionnale 52.
Les espaces de propriété publique sont le support de 54 % des services environnementaux. En revanche, les espaces de propriété privée sont concernés par 38 % des services environnementaux. Ce résultat est important : il traduit le gradient des services
environnementaux selon le degré de publicisation du bien-support. Les espaces de propriété
publique, pour lesquels les agents économiques impliqués dans le service peuvent plus facilement s’entendre avec le propriétaire (public), sont privilégiés. Il est d’ailleurs cohérent de trouver un nombre important de services environnementaux à dimension collective sur des biens-supports de propriété publique. Les espaces de propriété publique, biens-supports de services environnementaux à dimension collective, sont ainsi privilégiés par les acteurs et institutions prenant part aux services, probablement parce qu’ils ne suscitent pas de tensions entre usages alternatifs. Tout au moins, les éventuelles tensions peuvent être régulées ou atténuées en interne, au sein de la structure publique ayant la charge de la catégorie de bien- support.
Les biens-supports de propriété privée sont également présents en nombre relativement important, essentiellement grâce aux services environnementaux conduits sur les