On estime à plus de 25 000 le nombre de contrats emplois-jeunes dans la protection de l’environnement.

problèmes d’exclusion et des difficultés d’insertion sociale. Selon les objectifs d’insertion sociale, tel ou tel type de bien-support sera privilégié. Ce n’est qu’à un second niveau que se pose la question des services environnementaux et de leurs biens-supports.

e. Des services joints

Le secteur institutionnel de l’insertion sociale considère la production de services environnementaux comme un domaine d’activités potentielles pour les personnes concernées. Essentiellement, les membres du secteur institutionnel recherchent à travers la production de services environnementaux un substrat matériel adapté à l’insertion de personnes en difficulté. Les services environnementaux peuvent être produits par le secteur institutionnel de l’insertion, au même titre que d’autres activités d’utilité sociale (services aux personnes).

À ce titre, les personnes en insertion se voient confier la production de certains services environnementaux (ceux pour lesquels peu de connaissances spécifiques sont nécessaires). L’important, pour les membres du secteur institutionnel de l’insertion, repose sur la possibilité de trouver des services environnementaux réalisables par des personnes en insertion, sans provoquer de problème de concurrence avec d’autres prestataires potentiels. Par exemple, les premiers CES dans le domaine des services environnementaux ont été mis en place au début des années quatre-vingt-dix par des associations intermédiaires qui ont trouvé dans ces services un domaine d’activités potentielles pour des personnes en insertion.

Les services environnementaux en question vont concerner des tâches relativement simples, tel le débroussaillage non qualifié. Il est probable que ces tâches soient produites sur des biens-supports vis-à-vis desquels d’autres catégories de prestataires n’ont pas de prérogatives fortes. Il peut s’agir de certains chemins ruraux en voie d’enfrichement, ou encore des berges de rivière dont l’entretien n’est plus assuré par les propriétaires riverains. Du fait de la faible autonomie des personnes employées, un encadrement devient nécessaire. Émerge ainsi le métier de « chef de chantier d’insertion ». Ce type de tâche nécessite une double compétence, dans le domaine de l’insertion et dans le domaine des services environnementaux.

La nature des dispositifs publics portés par le secteur institutionnel joue un rôle important sur les services environnementaux produits. Par exemple, le dispositif des TUC a conduit à des services environnementaux prolongeant souvent l’intervention classique des communes en matière d’entretien et de gestion de l’espace. En effet, les jeunes, embauchés principalement par ces collectivités locales, ne disposaient souvent pas de compétences spécifiques et se voyaient confiés des tâches élémentaires calquées sur le travail des cantonniers. On se situe dans le cas d’un service joint, visant à la fois l’insertion de personnes en difficulté et l’amélioration du cadre de vie.

f. Rapports internes et externes

Certaines tensions peuvent exister en interne au secteur institutionnel de l’insertion. Certains membres de ce secteur privilégient l’insertion par l’économique (Wuhl, 1998), c’est- à-dire tournée vers les personnes les plus proches du marché du travail. Dans cette optique, l’insertion doit être un secteur rentable. Dans ce cadre de pensée, les services environnementaux ne sont pas très développés, parce qu’ils ne débouchent pas sur des qualifications intéressantes sur le marché du travail pour les personnes en insertion.

Une autre conception se heurte à la précédente : il s’agit de l’insertion conçue dans une optique principalement sociale. Dans cette optique, on privilégie le parcours d’insertion des personnes concernées, sans cibler leur retour sur le marché « classique » du travail. Dans ce cas, les services environnementaux sont conçus dans un but particulier : ils permettent certes l’amélioration du cadre de vie, mais ils offrent surtout à la personne en insertion le

moyen de retrouver un rythme de travail régulier et de participer à des tâches jugées socialement utiles. Dans l’optique de l’insertion sociale, les services environnementaux doivent être largement subventionnés par les pouvoirs publics parce qu’ils ne peuvent pas déboucher sur des emplois solvables.

Le secteur institutionnel de l’insertion est relativement indifférent aux autres secteurs institutionnels agissant dans les services environnementaux, sauf en cas de problème de concurrence. Le seul secteur avec lequel une synergie est possible est celui du développement local, si les services environnementaux confiés aux personnes en insertion trouvent un écho en termes de développement local. C’est le cas par exemple de l’entretien des espaces publics : la partie la plus simple des travaux peut être confiée à des personnes en insertion. De la même façon, le secteur institutionnel des activités de pleine nature peut chercher à nouer un accord avec celui de l’insertion, afin de favoriser l’entretien des biens-supports qui l’intéressent (chemins de randonnées, berges de rivière). Cependant, il est probable que ces ententes restent de durée limitée, car elles sont conditionnées par le recours à des aides publiques importantes.

3URWHFWLRQGHVPLOLHX[QDWXUHOV a. Objectifs communs

À l’instar de celui de l’insertion, l’objectif central de ce secteur institutionnel n’est pas principalement économique. Le référentiel commun des membres du secteur institutionnel concerne la protection de la nature dans sa dimension la plus biocentrique et vise la préservation de la biodiversité en tant que telle, en mettant l’accent sur le fonctionnement de l’écosystème. Se réclamant de l’intérêt général, les membres de ce secteur institutionnel inscrivent leur action dans le présent mais agissent également en faveur des générations futures.

Pour préserver la nature, il faut la soustraire aux usages et aux activités économiques habituelles. C’est pourquoi les membres du secteur institutionnel de la protection des milieux naturels se réunissent autour d’un objectif de gestion privative du bien public que composent les milieux naturels.

b. Agents économiques et institutions

Les agents élémentaires correspondent aux militants de la protection de l’environnement. Sur le plan institutionnel, ils se regroupent selon différentes associations de protection de la nature. On estime aujourd’hui à 5 000 le nombre d’associations de protection de l’environnement en France, dont 1 500 sont agréées. Les associations peuvent être présentes à différents niveaux territoriaux et sont souvent organisées en réseaux. Il est important de noter que les associations assument différents rôles : elles agissent comme des groupes de pression (Lascoumes, 1994), mais certaines sont aussi gestionnaires de sites et peuvent fournir des capacités d’expertise. Leur degré de structuration et de représentativité est très variable selon les contextes locaux et régionaux. Par exemple, la fédération régionale de protection de la nature (FRAPNA) présente une structuration relativement forte à l’échelle de la région Rhône-Alpes.

La Commission européenne comporte une direction de l’environnement. Le ministère de l’Écologie 37 représente l’État dans le domaine de la protection de l’environnement. Ce

37. Créé en 1971 sous la dénomination de ministère de l’Environnement et de la protection de la nature, cette administration d’État a pris le nom de ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement jusqu’au printemps 2002 ; il s’appelle depuis ministère de l’Écologie et du Développement durable.

ministère s’appuie sur les directions régionales de l’Environnement (DIREN), auxquelles nous pouvons adjoindre les agences de l’eau (même si elles sont juridiquement indépendantes).

De nombreuses structures territorialisées prennent en charge des missions concernant la protection des milieux naturels. Il s’agit notamment des parcs nationaux (créés en 1960), des parcs naturels régionaux (1967), du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres (1975), ainsi que des organismes de gestion des réserves naturelles et des autres espaces naturels protégés. On peut y adjoindre les centres permanents d’initiation à l’environnement (CPIE), associations en charge de l’éducation à l’environnement et fédérées nationalement dans l’UNCPIE. Par exemple les conservatoires régionaux d’espaces naturels (CREN) qui sont regroupés au sein d’Espaces naturels de France (ENF) sont des structures à statut associatif. Leur objectif est d’assurer la préservation des milieux naturels les plus menacés en intervenant principalement par la maîtrise foncière ou la maîtrise d’usage. Les ressources des CREN proviennent essentiellement des collectivités territoriales (conseils régionaux, conseils généraux, communes), du ministère de l’Environnement, de l’Union européenne, et pour une moindre part des cotisations de leurs membres. À l’acquisition, ces organismes préfèrent souvent la solution moins coûteuse de la convention (au sens juridique) de long terme avec un bailleur, de statut privé ou public.

c. Politiques publiques

En ce qui concerne l’encadrement législatif, de nombreux dispositifs existent. On peut noter la convention relative aux zones humides, dite convention de Ramsar signée en 1971, ainsi que la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel (Conseil de l’Europe) et la convention sur la biodiversité (soutenue par le programme des Nations unies pour l’environnement). Ces conventions 38 purement indicatives, dépourvues d’instance de contrôle et de système de sanctions, sont très rarement appliquées par les États signataires.

Au niveau européen, le principal dispositif législatif est représenté par Natura 2000 (directive 92/431/CEE du conseil du 21 mai 1992, dite directive Habitats). Cette directive a pour objectif de contribuer à assurer la préservation de la diversité biologique, notamment au moyen de la constitution d’un réseau écologique de sites abritant les habitats naturels et les habitats d’espèces de faune et de flore sauvages d’intérêt communautaire.

En France, le Code de l’environnement rassemble les différents textes de loi dans le domaine de la protection de la nature. Les dispositifs publics concernés sont issus principalement de la loi sur la protection de la nature (1976) et du dispositif Natura 2000, traduit en droit français. Les politiques de l’environnement ont longtemps été réglementaires (Lascoumes, 1995), mais elles évoluent progressivement vers une plus grande diversité de modalités. Des dispositifs contractuels se mettent en place (fonds de gestion des milieux naturels dans le cadre de Natura 2000).

À l’échelle des collectivités territoriales, il existe la taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS), qui permet aux conseils généraux d’acquérir des espaces naturels sensibles, de les aménager et de les entretenir (loi du 18 juillet 1985).

d. Biens-supports

Les biens-supports des services environnementaux sont représentés par des milieux naturels jugés intéressants sur le plan biologique et sur le plan écologique. Ce sont des espaces non artificialisés où sont présentes certaines espèces animales ou végétales

38. Elles sont présentées comme gérant un bien public à l’échelle mondiale (ou du moins supra-nationale).

remarquables. D’une certaine manière, ce sont des biens-supports où domine le non-usage, tel qu’on l’entend en économie de l’environnement.

Ce secteur institutionnel est doté d’une double échelle spatiale, à la fois locale et globale (cf. chapitre I). Il fonctionne sur un ensemble de sites (zones Natura 2000, parcs nationaux, réserves naturelles…) et n’est pas doté du même mode de projection spatiale que les autres secteurs institutionnels. Son mode de découpage de l’espace le conduit à la gestion d’un ensemble de points dans le local.

Les biens-supports relevant du secteur institutionnel se distinguent par une caractéristique essentielle : ils sont très rarement la propriété des membres du secteur institutionnel de la protection des milieux naturels. En conséquence, ce secteur institutionnel intervient ou cherche à le faire, par voie incitative ou réglementaire, sur des biens-supports que possèdent et/ou que gèrent d’autres secteurs institutionnels. Par exemple, lorsque la protection de la biodiversité est envisagée sur des espaces agricoles (biens-supports de propriété privée), les membres du secteur institutionnel de la protection de la nature doivent négocier avec ceux du secteur institutionnel de l’agriculture.

e. Modalités d’intervention dans les services environnementaux

Les services environnementaux que nous étudions sont conçus, rappelons-le, selon une perspective anthropocentrique. Ils permettent ici de faire accepter socialement la protection

de certains espaces naturels, comme une forme de compensation des contraintes imposées

par la protection des milieux naturels (Cabanel, 1995). Cette démarche explique le développement de services environnementaux sur des espaces que l’on cherche à retirer du jeu économique. Nous pouvons supposer que ces services environnementaux vont permettre de mettre en valeur le milieu naturel, afin de le faire découvrir au public. En même temps, il s’agit de canaliser ce public, pour ne pas risquer de dégradation supplémentaire du milieu naturel.

Les services environnementaux mis en place par ce secteur institutionnel sont souvent pris en charge par des institutions. Elles peuvent produire directement les services environnementaux ou, plus généralement, elles cherchent à inciter d’autres acteurs à les produire (agriculteurs et communes notamment).

f. Rapports internes et externes

Le secteur institutionnel de la protection de la nature est parfois en situation de tension avec d’autres secteurs institutionnels. Deux raisons peuvent être avancées à cela. En premier lieu, ce dernier, lorsqu’il vise à protéger les milieux naturels, peut aller à l’encontre du droit de propriété, que d’autres secteurs institutionnels peuvent chercher à défendre. Notamment, les tensions sont parfois vives avec le secteur institutionnel de l’agriculture et de la forêt (Thiébaut, 1998). En second lieu et de façon plus globale, son objectif central (la protection des milieux naturels) se heurte à d’autres formes d’usage de l’espace sur les même biens- supports (usage productif, usage touristique, usage résidentiel entre autres). Ces différents usages sont portés par des secteurs institutionnels qui peuvent se trouver en contradiction avec le secteur institutionnel de la protection de la nature.

Au sein-même des institutions en charge des questions d’environnement (au sens large), des conflits peuvent émerger entre les tenants d’une conception biocentrique, focalisés sur la protection des milieux naturels, et les partisans d’une conception plus anthropocentrique de l’environnement. Les services environnementaux sont situés au cœur de ces tensions parce qu’ils cristallisent le type de rapport à l’espace que nouent les agents économiques.

Au cœur du secteur institutionnel de la protection de la nature, les services environnementaux que nous étudions restent peu développés du fait de leur dimension anthropocentrique. Mais, le plus souvent, les membres de ce secteur institutionnel composent avec d’autres secteurs institutionnels et c’est à ce niveau précis que peuvent émerger des services environnementaux. Ces services sont parfois utilisés pour résoudre ces tensions. Mais il ne faut pas écarter les cas où les services environnementaux sont eux-mêmes générateurs de tensions. Par exemple, la mise en valeur paysagère d’un grand parc d’attraction pourrait s’accompagner d’une diminution de la biodiversité, ce à quoi s’opposerait le secteur institutionnel de la protection de la nature.

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Précisons d’emblée que ce secteur institutionnel atteint un degré de structuration moins important que les autres. Il est encore en voie d’émergence, mais mérite d’être détaillé car il est en développement rapide, avec la progression du temps consacré aux loisirs dans notre société (Viard et al., 1998). Cet essor trouve différentes explications : « apparition de nouvelles techniques sportives et de nouveaux produits, structuration de l’offre, contexte de croissance des sports individuels, association de ces loisirs à l’idée de bien-être et de santé » (Bontron et Morel-Brochet, 2002, p. 189).

a. Un objectif d’accès à l’espace naturel

Les membres de ce secteur institutionnel regroupant l’ensemble des activités de pleine nature (sports en pleine nature, chasse, pêche) se regroupent autour d’une même finalité : la possibilité de pratiquer une activité de pleine nature dans un environnement agréable. Cette finalité repose alors sur une demande d’accès individuel ou collectif à l’espace naturel et rural 39.

b. Agents économiques et institutions

Les agents principaux du secteur institutionnel des activités de pleine nature correspondent aux pratiquants de sports de pleine nature, ainsi qu’aux pratiquants de la pêche et de la chasse en tant qu’activités de loisir.

En parallèle, il existe tout un ensemble d’agents économiques qui dépendent plus ou moins directement de la possibilité de pratiquer des activités de pleine nature. Il comprend notamment les différents guides, moniteurs et accompagnateurs pour des activités récréatives. Un autre secteur économique est plus ou moins relié au secteur institutionnel des activités de nature : les entreprises de fabrication et de vente de matériel sportif et récréatif spécialisé pour ces activités. Mais ces derniers agents économiques sont moins présents dans le domaine de la production de services environnementaux, sauf au travers de fondations ou de mécénat. Cela peut s’expliquer par le caractère de services collectifs (et non solvables) de la plupart des services environnementaux que nous étudions.

Souvent les agents de niveau élémentaire sont regroupés en deux grands types d’associations : les associations locales (associations communales de pêche ou de chasse, ou encore associations de loisirs par exemple) ; les fédérations départementales, régionales ou nationales spécialisées sur un créneau sportif ou de loisir dans le domaine des activités de pleine nature.

39. Certains travaux commencent en France à s’intéresser à la thématique de l’accès aux espaces naturels (Mermet, Moquay 2002).

Ce secteur institutionnel n’est pas encadré par un réseau d’institutions aussi développé que d’autres secteurs institutionnels, mais se trouve rattaché à différentes tutelles. Ainsi, les associations de loisirs et de sports relèvent de l’administration de la jeunesse et des sports (ministère de la Jeunesse et des Sports et ses services déconcentrés). Les associations de pêche (4 200 associations agréées) sont structurées en fédérations départementales (92 au total) avec, au sommet de la pyramide, l’Union nationale pour la pêche en France et la protection du milieu aquatique. Le Conseil supérieur de la pêche exerce des missions de politique publique en matière de pêche de loisir. Il subventionne les aménagements de rivières grâce au produit de la taxe piscicole. La direction de l’eau du ministère de l’Écologie et du Développement durable assure la préservation du milieu aquatique. Les associations de chasse sont réunies au sein d’une fédération dans chaque département. L’Office national de la chasse et de la faune sauvage 40 participe à la gestion du loisir chasse dans ses différentes dimensions.

Ce rapide tour d’horizon des institutions liées aux activités de pleine nature révèle une difficulté inhérente à ce secteur : son absence de structuration autour d’un objectif central et d’institutions motrices. Cela paraît logique pour un secteur en émergence.

c. Absence de politiques publiques très intégrées

Le secteur institutionnel des activités de pleine nature ne dispose pas d’un corpus juridique et législatif aussi développé que les précédents. Il s’appuie cependant sur certains dispositifs publics et certaines réglementations éparses. Citons la loi du 29 juin 1984 sur la pêche en eau douce, qui précise le mode de gestion du droit de pêche et la possibilité pour les associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique (AAPPMA) de l’exercer. La loi Verdeille (1964) donne la possibilité aux chasseurs d’accéder à certains espaces privés. Cependant la nouvelle loi chasse (26 juillet 2000) va dans le sens contraire : au nom de la biodiversité (conçue comme un bien public), la propriété privée y est réaffirmée. C’est un phénomène relativement inédit par rapport à l’évolution de la législation, qui tend habituellement à étendre les servitudes publiques (Romi, 1999), au nom de la « publiscisation » de l’espace rural (Perrier-Cornet, 2002a).

La loi du 6 juillet 2000, relative à l’organisation et la promotion des activités physiques et sportives, instaure un Comité national des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de la nature, au sein du Conseil national des activités physiques et sportives. On voit ainsi progressivement se structurer ce secteur institutionnel.

d. Deux conceptions des biens-supports

Les biens-supports concernés par les services environnementaux produits au sein de ce secteur institutionnel sont souvent linéaires et organisés en réseau (voies de communication, sentiers de randonnée, cours d’eau), parce qu’ils permettent de circuler dans la nature.

Cependant, pour la chasse, la notion de bien-support est compliquée par la question du gibier. Le territoire de chasse est un espace à parcourir, mais aussi un biotope des espèces recherchées. Il s’agit le plus souvent d’un espace continu (parcelles agricoles et forestières). La diversité des conceptions du bien-support au sein du secteur institutionnel peut expliquer que ce dernier ne soit pas unifié dans ses objectifs.

De façon générale, ces biens-supports ne sont pas la propriété des membres du secteur