2.1 1975, parution de loi fondatrice de la gestion des déchets en France
4. Refonte de la politique de gestion des déchets : accentuation des dynamiques de territorialisation de l’action publique et de responsabilisation des acteurs
4.1
Les principales lois
Cela sera fait dans le cadre du Grenelle de l’Environnement selon deux axes : la mise en place d’une stratégie, le Plan national déchet 2009-201288, et la prise de dispositions législatives. Cette réflexion est menée en parallèle de la parution d’une nouvelle Directive européenne sur les déchets (2008/98/CE)89. La directive et les deux lois de Grenelle ont pour objectifs le développement de la prévention et du recyclage (Tableau 6, p. 109).
86
Le Conseil national des déchets est créé par un organe de consultation, lui-même mis en place par le décret n° 2001-594 du 5 juillet 2001. Il est composé de représentant des Ministères, de l’ADEME, d’élus locaux, de professionnels, d’associations de consommateurs et de protection de l’environnement et d’experts (Rocher, 2006).
87
Nous reviendrons sur ces deux outils de financement dans le paragraphe II. B.1.1, p. 111. 88
La Plan d’action déchets 2008-2012 décline de manière opérationnelle les modalités de mise en œuvre des nouvelles orientations par acteur (État, ADEME, collectivités territoriales, acteurs économiques et associatifs). Il comprend cinq axes : réduire la production de déchets, augmenter et faciliter le recyclage, mieux valoriser les déchets organiques, réformer la planification et traiter efficacement la part résiduelle des déchets, mieux gérer les déchets du BTP. Le Conseil national des déchets doit assurer le suivi des mesures engagées (Cour Des Comptes, 2011).
89
La directive 2008/98/CE a été transposée en droit français pour la partie législative par l’ordonnance n° 2010-1579 du 17 décembre 2010, et pour la partie réglementaire par le décret n°2011-828 du 11 juillet 2011.
Tableau 6 : Apports des textes législatifs de la fin des années 2000 en matière de gestion des déchets (réalisé à partir de (C.N.I.I.D., 2010)
Directive européenne 2008/98/CE89
Loi de Grenelle 1 du 03 août 2009 Loi de Grenelle 2 du 12 juillet 2010 Prévention de la production
Mise en œuvre d’un programme de prévention.
Soutien aux Collectivités locales pour l’élaboration des plans locaux de prévention. Diminution des déchets ménagers et assimilés (DMA) de 7 % entre 2009 et 2014.
Obligation pour la Collectivité ayant la compétence collecte ou traitement de définir les programmes locaux de prévention au plus tard le 1er janvier 2012 (objectifs et mises en œuvre).
Traitement
Améliorer la gestion des biodéchets.
Recycler et réemployer 50 % en poids des papiers, métaux, verre et plastiques contenus dans les déchets municipaux d’ici 2020.
Définition de la valorisation énergétique.
Recycler et composter 35 % des DMA en 2012, 45 % des DMA en 2015 et 75 % des emballages en 2012.
Améliorer la gestion des biodéchets.
Réduire de 15 % la quantité des déchets incinérés et stockés d’ici 2015.
Obligation pour les gros producteurs ou détenteurs de biodéchets de trier à la source.
Financement
Introduire d’ici 2014 une part variable incitative dans le REOM ou la TEOM.
Évolution de la fiscalité sur les installations de stockage et d’incinération.
Autre
Modification des Plans départementaux et régionaux d’élimination : ils doivent intégrer des objectifs de prévention, de tri à la source et de collecte sélective.
Outre les objectifs de plus en plus affirmés de tri et de valorisation des déchets, la prévention devient un axe central de la politique concernant les déchets. Les programmes locaux de prévention des déchets en sont un exemple. Ils déclinent au niveau local le volet prévention des nouveaux plans départementaux d’élimination des déchets non dangereux. Leur objectif est de développer « une
dynamique de territoire qui s’appuie sur un diagnostic réalisé avec les acteurs locaux en cohérence avec le plan départemental de prévention » (Le Roy, 2010). Ils s’ajoutent au plan territorial de
prévention, outil de l’ADEME d’animation des territoires, qui déclinent sur un territoire donné, le Plan National de Prévention des déchets et les volets prévention des plans départementaux et régionaux. Ils ont pour vocation de mobiliser les acteurs locaux sur la prévention des déchets à travers des actions à destination des entreprises et des citoyens (Le Roy, 2010). Enfin, l’ADEME a mis en place des « Contrats territoriaux de déchets » d’une durée de 3 ans permettant à des collectivités locales de
bénéficier d’un soutien technique et méthodologique, ainsi que d’un soutien financier90 (Rocher, 2006).
Cette réglementation est caractérisée par une responsabilisation toujours plus forte des producteurs en matière de gestion des déchets (les programmes de prévention visent d’une certaine manière à une responsabilisation du citoyen envers sa production de déchet), mais également par une action plus proche du territoire de production.
4.2
Les enjeux de territorialisation de la politique déchets
La mise en place des outils de prévention fait partie d’une stratégie à l’œuvre depuis les années 1990 de territorialisation91 de la politique de gestion des déchets. Progressivement la planification de la politique de gestion des déchets a été décentralisée (réalisation des plans départementaux et régionaux par les Conseils généraux et les Conseils régionaux à la place des préfectures), « fabricant » par là même des territoires de la gestion des déchets.
En effet, cette réflexion à l’échelle du territoire départemental ou régional est une application du principe de proximité en envisageant le traitement des déchets au plus près du lieu de production. Comme la production des déchets, le traitement devient territorialement ancré. Il s’agit en effet de l’inscrire sur le même territoire que celui de la production afin de responsabiliser les habitants au problème du déchet. L. Rocher, dans sa thèse, parle ainsi d’appréhension du problème déchets « en
termes de « Territoire – coût », en ce sens (…) [que la localisation des infrastructures de traitement] fait potentiellement peser un coût économique, social, environnemental – sur les espaces réceptacles »
et de « Territoire – bénéfice » en ce sens que le producteur de déchets bénéficie du traitement des déchets d’un autre territoire (Rocher, 2006). Il s’agit donc de mettre en place des solidarités territoriales entre ces deux espaces afin d’intégrer la gestion des déchets, et de lutter contre le phénomène NIMBY (Not In My Back Yard). Ce syndrome traduit la position de la population qui ne souhaite pas avoir des installations de traitement des déchets à côté de chez elle. Cependant, elle l’accepte volontiers pour les autres car il est nécessaire de traiter les déchets (Sperandio, 2001). Ainsi, pour le Commissariat général au plan, il est nécessaire « de « délimiter « ce voisinage » et cet
« ailleurs », dont la définition peut reposer sur trois démarches :
- [Délimiter un] (…) « bassin de protection homogène » qui correspondrait « pour les zones
urbaines à une ville, une communauté urbaine ou d’agglomération, et pour les zones rurales, à un « pays » ou un arrondissement » ;
90
Aide au financement d’un poste de chargé de mission à hauteur de 30 % sur 3 ans. 91
- « Rechercher comment les collectivités veulent unir leur destin », dans le cadre de syndicats départementaux ou de secteurs de traitement ;
- «Regarder pragmatiquement la réalité des traitements actuels », ce qui revient à laisser dominer une logique de marché, les flux devenant dépendant des installations existantes »
(cité par (Rocher, 2006).
Ainsi, la politique de prévention et de gestion des déchets est marquée par une dynamique de décentralisation progressive de l’action poussant à davantage de valorisation et de prévention. Cependant, d’un autre côté, elle reste prisonnière des choix de stratégies de gestion faits il y a plusieurs années qui ont favorisé la construction de grandes installations de traitement (usine d’incinération, installation de stockage des déchets), mettant ainsi la France en retard par rapport aux objectifs de valorisation et de prévention émis par l’Union européenne.
Après avoir vu de manière chronologique les grandes étapes de la structuration de la gestion des déchets en France, il s’agit, dans cette partie, de décrire succinctement l’organisation de la gestion des déchets.