Ambition et échec de la loi du 13 juillet

3.1

La Loi de 1992

Le début des années 1990 est marqué par une préoccupation environnementale forte. La gestion des déchets suscite deux inquiétudes : les impacts environnementaux des installations de traitement des déchets et la production croissante des déchets. Pour y faire face, la réglementation va être renforcée. L’Union européenne lance la dynamique dans le cadre de la deuxième Directive européenne sur les déchets (directive n°91/156/CEE du 18 mars 1991 qui modifie celle du 15 juillet 1975). Dans son article 4, elle affirme que « les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les

déchets soient valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme » (Tissot, 2004). En

outre, elle déclare la nécessité de prévenir la production de déchets. Pour cela, elle instaure une hiérarchie dans les stratégies de gestion des déchets. Les objectifs de prévention doivent être privilégiés à la valorisation par le recyclage, le réemploi ou à la valorisation énergétique (Rocher, 2006). En France, cette directive est transposée en droit français dans le cadre de la loi du 13 juillet 1992. Le tableau ci-dessous présente les principaux apports de cette loi (Tableau 5, p. 107).

82

Ce dispositif sera décrit plus précisément dans le paragraphe II.B.2.1, p. 114. 83

Cette initiative fait suite à un premier essai d’intégration des professionnels dans le traitement des déchets à la fin des années 1970. En 1979, un contrat avait été signé entre l’État et l’interprofession de l’emballage des liquides alimentaires fixant des objectifs quantitatifs de recyclage, de réemploi, d’économies de matières premières et de développement de la collecte sélective. Seule la filière verre réussit alors à se structurer pour respecter les termes du contrat (Bertolini, 1998). 84

La France est le pays du Monde qui a le plus recours à ce principe de gestion avec une vingtaine de filières REP (Ademe, 2012).

85

C’est une société anonyme dont le capital est alimenté par ses membres qui versent une contribution fixe pour chaque emballage mis sur le marché. Les fonds recueillis permettent de financer les opérations de collecte sélective et de tri. En échange, les collectivités locales signent un contrat avec Eco-Emballages et s’engagent à respecter des objectifs de valorisation, des critères de qualité des matériaux et à mettre en place un plan d’action pour sensibiliser les ménages (Lupton, 2011).

Tableau 5 : Principaux apports de la loi du 13 juillet 1992 sur la gestion des déchets

Prévention et valorisation

Cette loi reprend les objectifs de la Directive européenne en matière de prévention. Elle prône également la nécessité de « valoriser les déchets par le réemploi, le recyclage ou toute autre action visant à obtenir des déchets des matériaux réutilisables ou de l’énergie » (Article 1er, Alinéa I4).

Néanmoins, aucune obligation quantifiée, ni aucune hiérarchisation entre les différents types de valorisation ne sont données.

Mise en décharge et déchets ultimes

Cette loi réglemente la mise en décharge en la limitant, à partir du 1er juillet 2002, aux seuls déchets ultimes, c’est-à-dire « un déchet, résultant ou non du traitement d'un déchet, qui n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux » (Article 1er, Alinéa I4).

Il s’agit ainsi d’inciter les communes à privilégier des modes de gestion des déchets moins impactant pour l’environnement et la santé humaine. Cette disposition s’accompagne de la mise en place d’une taxe à l’enfouissement afin de rendre le procédé moins attractif. Cependant, aucune orientation n’est donnée aux collectivités pour les autres modes de traitement.

Principe de proximité

Elle organise le transport des déchets et le limite en distance et en volume, instaurant ainsi le principe de proximité. Il s’agit de limiter le plus possible les transferts de déchets. Le traitement des déchets doit être fait, autant que possible, à l’échelle départementale (Rocher, 2006).

Cette disposition est accompagnée de l’obligation faite aux Préfectures de Département d’élaborer un plan d’élimination des déchets ménagers et assimilés, et aux Préfectures de Région, d’élaborer un plan d’élimination des déchets industriels spéciaux (Tissot, 2004).

Deux éléments sont à retenir de cette loi. Tout d’abord, elle définit une nouvelle catégorie de déchets, les déchets ultimes, qui seront les seuls déchets à pouvoir être enfouis à partir du 1er juillet 2002. Jusqu’alors, bien que controversé en raison de ses impacts sur l’environnement, l’enfouissement des déchets était l’un des modes de traitement des déchets le plus utilisé. Cette disposition vise donc à en limiter l’usage aux seuls déchets qui ne peuvent être valorisés, et par là même à favoriser les stratégies de traitement permettant une valorisation des déchets. Ensuite, cette loi promeut le principe de proximité. Déjà présent en filigrane dans la loi de 1975, il est ici clairement mis en avant à travers l’organisation du transport de déchets, mais également l’obligation de planification qui est faite aux Préfectures. Ce principe de proximité, comme nous allons le voir, participe à la dynamique de reterritorialisation de la politique de gestion des déchets qui aura lieu durant les 20 années qui suivront la parution de cette loi.

3.2

Le début des années 2000, bilan de la politique de gestion des déchets

À l’aube de l’échéance du 1er juillet 2002, un large bilan de la politique de gestion des déchets est lancé par le Conseil national de l’évaluation du Commissariat général au Plan en 2000, ainsi que par

l’Assemblée nationale en 2003. En outre, en 2001, un Conseil national des Déchets86 est créé dont la première mission sera, en 2002, de définir les orientations en matière de gestion des déchets à partir d’un travail d’évaluation mené préalablement. Ces évaluations mettent en avant plusieurs constats : - l’échec de la réduction à la source,

- la hausse des coûts de la gestion des déchets due notamment au retard dans la mise en place de la Redevance d’enlèvement des ordures ménagères (REOM)87 et de la redevance spéciale87,

- la pénurie en capacité de traitement due à la difficulté d’implanter des installations de traitement. À ces constats vient s’ajouter l’échec du respect de l’échéance du 1er juillet 2002 quant à la limitation de la mise en décharge aux seuls déchets ultimes. Les filières de valorisation matière ont très peu bénéficié de la loi de 1992 et des différentes dispositions pour limiter le recours à l’enfouissement et l’incinération. Cela peut s’expliquer notamment en raison du fait que ces deux modes de traitement nécessitent des investissements très lourds avec des amortissements sur le temps long. Il n’y a donc pas d’intérêt à changer ces modes de traitement. En outre, le secteur privé qui gère souvent ces installations de traitement freine pour limiter le développement de ces filières, et donc le recours à la prévention et à la valorisation matière (Lupton, 2011).

Une large refonte de la politique de gestion des déchets doit donc être lancée.

4.

Refonte de la politique de gestion des déchets : accentuation des dynamiques de