CHAPITRE I : LA FRAGMENTATION DU RÉGIME INTERNATIONAL RELATIF À LA PROTECTION DE LA FAUNE TERRESTRE CONSÉQUENCE DU CHAMP D’APPLICATION
II. La protection collective des espèces à travers la technique juridique des listes
La technique des listes d’espèces en appendices ou annexes des conventions, le vocable variant en fonction des instruments, vise à énumérer des espèces animales en fonction de leur statut de conservation justifiant l’application de mesures de protection le plus souvent ayant trait à la réglementation de la capture de l’abattage ou de la commercialisation. Plus le statut de conservation de l’espèce sera défavorable plus strict sera le régime de protection. On distingue les conventions internationales de listes d’espèces pures à l’instar de la CITES et les conventions de listes hybrides où la techniques des listes à destination d’espèces particulièrement menacées vient en complément de dispositions prévoyant des mesures de conservation in situ ou autres mesures de conservation générale comme c’est le cas des conventions de Berne, de Bonn, des conventions africaines ou encore de l’hémisphère ouest qui seront examinées plus loin.
En règle générale, les espèces les plus menacées vont bénéficier d’une protection totale impliquant une prohibition totale de toute exploitation commerciale, une prohibition de la capture, de l’abattage ou de quelque prélèvement que ce soit sauf exceptions très encadrées. Les espèces qui disposent d’un statut de conservation moindre ou qui sont juste vulnérables bénéficieront en général des mêmes protections mais qui pourront toutefois faire l’objet d’aménagements ou d’exceptions plus larges. A ce jour, la CITES est peut-être la seule convention internationale de protection de la faune qui repose exclusivement sur un système de listes. A ce stade, il est utile de rappeler que la CITES vise à réguler le commerce des espèces en danger ou menacées d’extinction de manière à ne pas entrainer leur disparition. A cette fin, le système mis en place par la CITES est donc basé sur la délivrance de permis d’exportation et d’importation en fonction du statut de conservation des espèces concernées329. Les espèces sont listées sur
trois annexes à la Convention en fonction de leur statut biologique dans la nature auquel correspond un régime juridique particulier.
Les espèces de l’annexe I menacées d’extinction sont exemptes de tout commerce sauf exception justifiant alors la délivrance d’un permis d’importation et un permis d’exportation. Les espèces de l’annexe II sont celles considérées comme vulnérables et qui
127 pourraient être menacées d’extinction si aucune mesure n’est prise. Leur commerce est possible à condition de fournir un permis d’exportation. Les espèces de l’annexe III sont soumises à un régime de protection par une partie en particulier en vue de réguler son commerce ce qui nécessite la coopération des autres parties dans ce but330.
Le problème de cette technique réside dans l’approche fragmentée qu’elle propose et qui comme l’a énoncé Churchill ne se focalise que sur les espèces les plus charismatiques et visibles331. Seules les espèces listées seront donc objet de protection
sans prendre en compte le contexte écosystémique et les liens qu’elles entretiennent avec leur habitat et les autres espèces. Cette technique ne prend pas forcément en compte le fait qu’une espèce végétale ou animale non listée dont cette espèce dépend pour sa survie peut être elle-même menacée par le commerce ou par une autre cause et ainsi affecter indrectement l’état de conservation de l’espèces listée.
Par ailleurs, seule une cause de leur disparition est prise en compte à savoir le commerce de ces espèces sans qu’aucun lien ne soit fait avec d’autres causes de disparition comme la disparition des habitats, l’introduction d’espèces exotiques ou encore le changement climatique. La Conférence des Parties de la CITES à travers de nombreuses résolutions a donc tenté de pallier l’insuffisance de ces mécanismes en encourageant les États à s’intéresser à ces facteurs et à adopter une approche plus globale mais il subsiste un doute quand à la valeur juridique de ces résolutions332.
Le champ d’application ratione materiae de la CITES est d’autant plus limité à travers la technique des listes qu’il ne s’applique qu’aux espèces333 qui font l’objet d’un
330 CITES, Article 2.
331 Robin CHURCHILL, « The Contribution of Existing Agreements for the Conservation of Terrestrial
Species and Habitats to the Maintenance of Biodiversity » dans Law and the Conservation of Biological
Diversity ; Michael BOWMAN, Catherine REDGWELL, Kluwer Law International, 1996, p. 79.
332 Cette approche est notamment visible dans la résolution Conf. 13.4 relative aux grand singes
« consciente de l’importance spéciale des grands singes non seulement d’un point de vue culturel et scientifique mais également comme partie intégrante de notre héritage naturel, mais également en tant qu’espèce vivante la plus proche de l’homme (…) Demande à toutes les Parties d’adopter et mettre en oeuvre une législation détaillée pour protéger les grands singes.
333 Selon la Résolution 9.24 de la COP la définition d’espèces est celle utilisée en biologie et qui englobe
toute espèces, sous-espèce ou toute population séparée géographiquement. L’Annexe 5 de la Résolution Conf. 9.24 (Rev COP15) se réfère à la definition de l’espèce qui est celle utilisée en biologie et qui englobe
128 commerce transfrontière et qui ont un statut de conservation défavorable (menacé d’extinction ou en danger d’extinction334. Ainsi les espèces menacées, listées, victimes
d’un commerce à l’échelle nationale sont donc ignorées par la Convention ce qui constitue une faille majeure dans le dispositif conventionnel. Cette problématique est particulièrement sensible dans le cadre d’États fédéraux ou dans le cadre de l’Union Européenne où une fois passé les frontières le spécimen sera en mesure d’échapper à tout contrôle. Une critique similaire pourrait adressée s’agissant de la Convention de Bonn sur les espèces migratrices qui opère partiellement par listes. Les espèces migratrices en danger de l’Annexe I bénéficiant d’une protection directe offerte par la Convention cadre qui demande aux Parties de s’efforcer de conserver et protéger les habitats des espèces en question335, de minimiser les conséquences néfastes des activités humaines336 ou de
contrôler les facteurs mettant danger lesdites espèces337.
Si la Convention de Bonn essaie d’adopter une approche aussi large que possible en essayant d’englober autant de causes de déclin que possible, c’est peut-être pour compenser le fait que seules les espèces migratrices en danger seront à même de bénéficier de ces mesures et que le champ d’application ratione materiae de la Convention est donc très limité. En effet, les espèces listées à l’appendice II sont celles considérées comme ayant un statut de conservation défavorable dont la protection dépendra d’accords ancillaires conclus entre les États de l’aire de répartition. En conséquence, la protection ne s’étend qu’aux espèces migratrices listées et non aux espèces migratrices
toute espèce, sous-espèce ou toute population séparée géographiquement. La Résolution 12.11 (Rev COP15) reconnaît la difficulté de reconnaître les sous-espèces et décide qu’une sous-espèce ne sera proposée pour l’inclusion dans les Appendices seulement si elle est généralement reconnue comme un taxon valide et identifiable aisément dans sa forme commercialisée. Voir aussi, Willem WIJNSTEKERS, The
Evolution of CITES, International Council for Game and Wildlife Conservation, 9th edition, 2011, p. 53.
334 Nicolas DE SADELEER remarque que la CITES « réglemente uniquement le commerce international des
espèces reprises à ses annexes lesquelles sont actuellement ou potentiellement menacées par les échanges commerciaux (art 1.1 et 1.2 a), en d’autres mots, elle en s’applique qu’à une fraction des espèces animales et végétales 4000 espèces animales et 25 000 espèces végétales ». Nicolas DE SADELEER, Charles-Hubert
BORN, Droit International et Communautaire de la Biodiversité, Dalloz, 2004, p. 190.
335 Convention de Bonn, Article III(4)(a). 336 Convention de Bonn, Article III(4)(b). 337 Convention de Bonn, Article III(4)(c).
129 dont l’état de conservation est jugé comme favorable par la Conférence des Parties. Or, eu égard au peu de fiabilité des données fournies par certaines Parties quand au statut de conservation des espèces présentes sur leur territoire, il est possible que certaines espèces migratrices qui en auraient eu besoin en soient dépourvues du fait de leur absence sur la liste. Cette technique ignore également la réalité écologique matérialisée par l’interdépendance qui existe entre espèces migratrices et sédentaires. La disparition d’une espèce sédentaire peut tout à fait avoir des conséquences sur le statut de conservation de l’espèce migratrice qui en dépend et vice versa.
L’ignorance de la réalité écologique s’observe également au niveau de la CITES dans la mesure où il est fait abstraction du fait que les espèces menacées d’extinction vivent dans des écosystèmes qui s’ils ne sont pas eux mêmes protégés entraineront nécessairement la disparition de l’espèce menacée en dépit des prohibitions de chasse et de capture les concernant, conséquence de leur placement sur la liste. En ce sens la simple prohibition de la capture ou de l’abattage est insuffisante et il serait peut-être plus judicieux en plus de ces prohibitions d’intégrer au sein des conventions une protection automatique de l’habitat ou de l’écosystème de ces espèces. Si la CITES reconnaît qu’il existe d’autres facteurs de déclin de la biodiversité, son objet même ne lui permet pas d’agir en conséquence. Ce n’est qu’à travers les résolutions de la Conférence des Parties, qu’il sera possible d’influer sur les comportements des États et de les inciter à prendre des mesures de conservation des écosystèmes en complément de la protection offerte par la Convention. Ainsi dans une résolution relative au commerce de spécimens d’éléphants338, le préambule reconnaît la perte et la fragmentation de l’habitat dans la
réduction d’effectifs du pachyderme, cependant même les mesures prises ou recommandées par la résolution ont une dimension exclusivement commerciale et vont concerner le marquage, la réglementation du commerce, les quotas, la traçabilité des spécimens faisant l’objet de commerce, le suivi de l’abattage illégal. Il sera seulement recommandé aux États Parties à la fin de la résolution de considérer les autres causes notamment « prie instamment toutes les Parties d’aider les États des aires de répartition
des éléphants de renforcer leurs capacités de gestion et de conservation de leurs populations d’éléphants, notamment par des actions communautaires, l’amélioration de l’application des lois, des études, des mesures de protection de l’habitat et de suivi des populations
130
sauvages et en tenant compte du plan d’action pour l’éléphant d’Afrique et des mesures pertinentes adoptées par les États de l’aire de répartition de l’éléphant d’Asie. Peuvent prévoir des plans d’action qui seront en mesure d’élargir les mesures prises » (Plan d’action
pour l’éléphant d’Afrique). La CITES opère de manière tout à fait identique s’agissant de la conservation et du commerce des tigres et autres espèces de grands félins de l’annexe I339, des espèces de rhinocéros africaines et asiatiques340 ou encore des grand singes où
elle reconnaît la viande de brousse et la perte d’habitat comme des facteurs de déclin mais où la résolution ne fait que prier « instamment les parties de promouvoir la protection des
habitats des grands singes »341.
La Convention de Bonn, quand à elle essaie de compenser cette défaillance par l’approche globale qu’elle adopte en essayant d’envisager un maximum de causes possibles dans certaines de ces dispositions342 mais les termes et formules employés sont
trop vagues pour permettre aux États de prendre des mesures précises si tant est qu’ils en aient la volonté. Il est ainsi demandé aux Parties de s’efforcer de conserver et restaurer les habitats, minimiser les conséquences négatives des activités ou obstacles pouvant entraver la migration sans les mentionner et de limiter les dangers qui pèsent sur les espèces sans les énumérer. Par ailleurs, l’emploi du langage de l’obligation de moyens retire toute force juridique à ces dispositions en dépit de leur pertinence343. Une autre
technique employée par la Convention de Bonn pour élargir son champ d’application est d’inclure des espèces qui ne sont pas à strictement parler des espèces migratrices mais des espèces sédentaires qui se déplacent sur de vastes territoires pouvant les mener à
339 CITES, Conf. 12.5 « la conservation et le commerce des tigres et autres espèces de grands félins de
l’annexe I où sont énumérés les facteurs de déclin mais où des mesures uniquement commerciales sont prise ».
340 CITES, Conf. 9.14 « la conservation et le commerce des rhinocéros africains et asiatiques ». 341 CITES, Conf. 13.4 (Rev COP16) a) et d) « la conservation et commerce des grand singes ». 342 Convention de Bonn, Article III (4) , où il est demandé aux Parties de s’efforcer de conserver et
restaurer les habitats, minimiser les conséquences négatives des activités humaines et de limiter les dangers sans les énumérer qui pèsent sur les espèces.
343 Convention de Bonn, Article III(4)(a) : « les parties qui sont des États de l’aire de répartition d’une espèce
migratrice figurant à l’Annexe I s’efforcent : a) de conserver et lorsque cela est possible et approprié, de restaurer ceux des habitats de ladite espèces qui sont importants pour écarter de cette espèces le danger d’extinction ».
131 traverser les frontières. Ainsi on peut voir listées sur l’Appendice I, en principe réservé aux espèces migratrices, des espèces telles que le léopard des neiges (uncia uncia) qui n’a jamais été considéré comme une espèce migratrice mais qui erre sur de vastes territoires au Tibet et en Asie Centrale344.
S’agissant des espèces de l’Appendice II, la Conservation assume plus ouvertement sa volonté de faire bénéficier les espèces migrantes de la protection offerte par la Convention en permettant aux États Parties de conclure des accords ancillaires en vue protéger des populations isolées ou sous-espèces d’espèces amenées à franchir de manière périodique les limites de la juridiction nationale d’un État345. Si cette approche
peut-être bienvenue en ce qu’elle permet de protéger un plus grand nombre d’espèces elle ne permet pas de résoudre la problématique de la segmentation de la protection offerte par la technique des listes. Si cette extension artificielle du champ d’application de la Convention de Bonn n’a jamais fait l’objet d’objections particulières au regard du faible nombre d’espèces concernées et du caractère optionnel de la protection qui leur est offerte dans le cadre de la Convention de Bonn346 il n’en fut pas de même s’agissant de la
Convention CITES qui propose un régime d’obligations beaucoup plus strict.
Dans le cadre de la CITES, le placement des espèces dans les diverses annexes est effectué par la Conférence des Parties sur la base de critères établis par résolution afin de déterminer leur statut de conservation. Les premiers critères établis furent ceux de la Conférences de Berne qui du fait de leur manque de précision et de leur souplesse ont eu pour effet d’inclure un trop grand nombre d’espèces dans l’Annexe 1 compliquant la mise en œuvre de la convention. En effet, l’Annexe 1 interdit tout commerce des espèces qui y sont listées sauf rares exceptions qui exigent la présentation d’un permis d’exportation en préalable à un permis d’importation347 constituant donc une procédure lourde. Par
ailleurs, les dounaiers ne sont pas nécessairement des experts en taxonomie ce qui ne
344 Luke HUNTER, Wild Cats of the World, Ed Bloomsbury Natural History, 2015, version numérique, pp.
454–455.
345 Convention de Bonn, Article IV(4).
346 Convention de Bonn, Article IV(4) donne une option aux États de conclure des accords aux fins de
protéger les populations isolées de spécimens amenés à traverser les frontières. Le contenu de ces accords est laissé à l’entière discrétion des Parties.
132 pouvait que compliquer leur tâche. Si les espèces emblématiques de grands mammifères ne posent en général pas de difficultés particulières à condition qu’un taxon ne représente pas un trop grand nombre de sous-espèces, il n’en va pas de même des innombrables espèces de reptiles et plantes.
Le critère de Berne, s’agissant des espèces de l’Annexe I qui doivent être actuellement menacées d’extinction, était basé sur des rapports scientifiques détaillant la taille de la population et la répartition géographique et exigeait que les espèces répondant aux critères biologiques devaient être listées sur l’Annexe I si ils sont ou peuvent être affectés par le commerce international348. Ce critère très souple et exactement calqué sur
le texte de l’Article II de la Convention : « L’annexe I comprend toutes les espèces menacées
d’extinction qui sont ou pourraient être affectées par le commerce. Le commerce des spécimens de ces espèeces doit être soumis à une réglementation particulièrement stricte afin de ne pas mettre davantage leur survie en danger, et ne doit être autorisé que dans des conditions exceptionnelles »349 a causé une véritable inflation des espèces de l’annexe I.
Lambert Habib remarquait en effet que « tous les deux ans lors de chaque CoP, plusieurs
dizaines d’espèces sont ajoutées »350. Selon le même auteur, l’inflation a pour cause, outre
le manque de précision du critère, l’absence de mécanisme pour retirer les espèces de l’annexe 1351. Pour l’appendice II, les espèces ne doivent pas être menacées d’extinction
mais il doit y avoir des indications qu’elles peuvent le devenir, les sources d’information étant similaires à celles de l’annexe I.
En 1992, la Résolution conf 8.20 estima que les Appendices de la Convention incluaient un trop grand nombres d’espèces dont beaucoup n’étaient pas menacées par le commerce et que certaines espèces étaient listées de manière erronée sans mécanisme pour les supprimer352. Ceci mena à l’adoption de la résolution 9.24 et l’adoption de
348 Willem WIJNSTEKERS, The Evolution of CITES, International Council for Game and Wildlife
Conservation, 9th édition, 2011, p. 102.
349 Marie-Laure LAMBERT-HABIB, Le commerce des Espèces Sauvages : Entre droit international et gestion
locale, Ed. L’Harmattan, 2000, pp. 244–245.
350 Ibid, pp. 242–243. 351 Ibid, pp. 246–247.
352 Willem WIJNSTEKERS, The Evolution of CITES, International Council for Game and Wildlife
133 nouveaux critères dits de « Fort Lauderdale ». La résolution établit quatre critères : la population doit être petite, en déclin, avoir une aire de distribution restreinte et à défaut de la mise en place d’un régime de protection découlant du classement, risquer d’être menacée dans les 5 années à venir353. Il s’agit de critères alternatifs, la satisfaction d’un
seul d’entre eux étant suffisante pour lister l’espèce concernée dans l’annexe 1. Par ailleurs, la résolution a adouci les exigences en matière de preuve scientifique, indiquant que le classement devait être basé sur les meilleures informations disponibles et pas nécessairement scientifiques, ceci afin de faciliter la tâche des pays en voie de développement qui n’avaient pas forcément les moyens de réaliser ces études354.
Quoiqu’il en soit, le débat ne devrait pas porter sur le nombre d’espèces présentes en annexes. En effet, à supposer même que toutes les espèces terrestres soient listées en annexes, cela permet simplement de protéger l’intégrité physique de ces espèces mais ne permet en rien leur destruction provoquée par l’atteinte à leurs habitats et leur environnement d’où la pertinence de la protection des espèces sur site autrement appelée conservation in situ.
§2 La protection indirecte de la faune terrestre à travers la protection des habitats et des mesures de conservation in situ
La protection de la faune sauvage terrestre peut aussi s’effectuer indirectement par le biais d’instruments juridique dont l’objet est la protection d’habitats naturels (§1). La protection des espèces s’effectue donc par ricochet mais s’avère souvent plus efficace que la protection directe des espèces en raison de son cacactère holistique. Une autre mesure proche est la conservation in situ qui cherche à protéger des écosystèmes dans leur