CHAPITRE I : LA FRAGMENTATION DU RÉGIME INTERNATIONAL RELATIF À LA PROTECTION DE LA FAUNE TERRESTRE CONSÉQUENCE DU CHAMP D’APPLICATION
II. La conservation in situ et la problématique des îlots
La protection in situ selon la définition de l’Article 2 de la Convention sur la Diversité Biologique consiste en la conservation des écosystèmes et des habitats naturels et le maintien et la reconstitution de populations viables d’espèces dans leur milieu naturel et dans le cas des espèces domestiquées et cultivées dans le milieu où se sont développées
381 Règlement (CE) 1257/1999, Titre II, Article 29 §1. 382 Règlement (CE) 2152/2003 Article 1 (1) a) et b).
141 leurs caractéristiques383. En pratique, la protection in situ prend souvent la forme de parcs
ou réserves naturelles ou encore de sites nommément désignés comme dans la Directive Habitat ou la Convention de Berne de 1979. La protection in situ a été mise en œuvre dès les premières conventions visant à protéger la faune sauvage, ainsi il s’agissait d’une mesure clé de plusieurs conventions de protection de la faune terrestre parmi lesquelles : la Convention de Londres de 1933384, la Convention de l’Hémisphère Ouest de 1940385,
les conventions africaines de 1968 et de 2003386, la Convention ASEAN de 1985387 à
travers la mise en place d’aires protégées. La conservation in situ est également au cœur de la politique communautaire de protection des espèces sauvages à travers de la directive Habitat de 1992 qui a vocation à conserver les habitats naturels en Europe.
Le principe de la protection in situ a par la suite été consacré par la Convention de Rio de 1992 qui en a fait un de ses principes cadres à travers son Article 8 qui demande aux parties d’établir un système de zones protégées où des mesures spéciales doivent être prises pour conserver la diversité biologique. Il est courant qu’au sein de chaque État, il existe une nomenclature propre afin de désigner le réseau d’aires protégées présentes sur leur territoire. Parfois cette nomenclature peut être d’origine conventionnelle comme c’est le cas pour les conventions africaines de 1969 et 2003, la Convention de l’Hémisphère Ouest ou le traité ASEAN. Il n’apparaît pas nécessaire d’épiloguer sur la classification des diverses aires protégées dans la mesure où elle peut différer d’une convention à l’autre ou d’un État à l’autre, si ce n’est que ces nomenclatures obéissent à un principe de gradation selon lequel plus la protection de la zone est forte moins les activités humaines y seront tolérées. Ainsi les parcs nationaux et réserves naturelles bénéficient habituellement de la protection juridique la plus forte où toute activité humaine notamment d’exploitation, de capture et d’abattage est proscrite et où l’objectif est de maintenir la zone désignée dans un état aussi naturel que possible. On peut citer l’exemple de la Convention Africaine de 1968 sur la protection des ressources naturelles qui dans son Article III définit une « réserve naturelle intégrale » comme « une aire placée
383 CDB, Article 2.
384 Convention de Londres de 1933, Article 3.
385 Convention de l’Hémisphère Ouest de 1940, Article II (1). 386 Articles VII et XII respectivement.
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sous le contrôle de l’État et dont les limites ne peuvent être changées ni aucune partie aliénée, sauf par l’autorité législative compétente sur l’étendue de laquelle toute espèce de chasse ou de pêche, toute exploitation forestière (…), tous travaux tendant à modifier l’aspect du terrain ou de la végétation (…), tout acte de nature à apporter des perturbations à la faune ou à la flore, toute introduction d’espèces zoologiques ou botaniques, soit indigènes, soit importée, sauvages ou domestiquées, seront strictement interdits ».388
Le parc naturel répond aux mêmes critères à la différence que les activités interdites pourront être exceptionnellement autorisées aux autorités du parc aux fins d’aménagement et de permettre la visite au public389. La Convention Africaine distingue
également les réserves spéciales qu’elle divise en « réserve de faune » qui désigne une aire mise à part pour la conservation de la vie animale sauvage mais dont la capture, la chasse ou l’abattage peuvent être permis avec l’autorisation des autorités de gestion de la réserve, de même que certaines activités humaines390. La réserve partielle à l’inverse,
appelée aussi sanctuaire vise à protéger certaines catégories d’animaux sauvages ou de plantes en raison de leur statut de conservation particulièrement défavorable ou de leurs spécificités (oiseaux sauvages) où toutes les activités autorisées n’auront pour autre objectif que leur survie391. La Convention de l’Hémisphère Ouest de 1940392 possède une
nomenclature très similaire où les réserves naturelles intégrales bénéficient du degré de protection le plus haut avec les parcs nationaux et où l’exploitation reste interdite393. La
Directive Habitat a également mis au point une nomenclature s’agissant des zones naturelles qu’elle souhaite protéger et qui sera examinée de manière brève un peu plus loin.
Chaque État peut également avoir sa propre nomenclature. Ainsi la Loi sur la Gestion de la Vie Sauvage tanzanienne a établi plusieurs types de zones naturelles parmi
388 Convention d’Alger de 1968, Article III(4)(a). 389 Ibid, Article III(4)(b).
390 Ibid, Article III(4)(c)(1). 391 Ibid, Article III(c)(2).
392 Ouverte à la signature des États membre de l’Organisation Pan Américaine, ratifiée par la Bolivie, Cuba,
El Salvador, le Nicaragua, le Pérou, la République Doöinicaine, les États-Unis, le Venezuela, l’Equateur, le Costa Rica, le Mexique et l’Uruguay.
143 lesquelles on trouve les réserves de faune, les réserves de faune contrôlées, les réserves de zones humides qui existent à côté des parcs nationaux tels que le Parc National du Serengeti et du Ruaha et l’Aire de Conservation du Ngorongoro394 qui bénéficient d’un
statut spécial. Si certaines activités humaines comme la chasse sont permises dans les réserves naturelles (réserve du Selous) et réserves de faune contrôlées (réserve de Maswa), elles sont strictement prohibées dans les parcs nationaux (Parc National du Serengeti). La protection in situ offre donc une approche plus globale que la protection individuelle ou collective des espèces ou d’habitats appartenant à une liste. En effet, elle permet de protéger l’ensemble des éléments d’un site biologique d’une espèce donnée, des divers habitats qui le composent jusqu’aux micro-organismes. C’est donc le site où vit l’espèce qui est visé par la protection.
La problématique que pose la conservation in situ réside dans le fait qu’elle ne protège que la faune terrestre située à l’intérieur d’un site désigné. La protection offerte est donc également particulièrement segmentée dans la mesure où il est très difficile pour la faune de pouvoir sortir des limites du site en raison de la pression démographique humaine et donc d’entrer en contact avec les autres membres de son espèce situés dans une autre aire protégée. Le Comité Permanent de la Convention de Berne a par ailleurs reconnu que l’établissement des zones protégées pouvait s’avérer insuffisant en vue de conserver la faune et la flore et que seule une politique d’aménagement du territoire protégeant les habitats pourrait être efficace395et avait par ailleurs reconnu l’importance
de la mise en œuvre de mesures de surveillance à l’extérieur des zones protégées396. Dans
un article portant sur la méthodologie du droit de l’environnement, Ebbeson met en exergue les insuffisances de la protection in situ en évaluant la protection juridique d’une espèce migratrice, la bondrée apivore397 (pernis apivorus) tout au long de son parcours
migratoire398. En Suède, point de départ de sa route migratoire, l’espèce est protégée
indirectement par le Code de l’Environnement suédois qui prévoit plusieurs mesures de
394 Ngorongoro Conservation Area Act (CAP 284 R.E. 2002).
395 Recommandation n° 25 du Comité Permanent de la Convention de Vienne (1991). 396 Ibid.
397 La bondrée apivore est une espèce de rapace migratrice.
398 Jonas EBBESSON, « Lex Pernis Apivorus : An Environmental Law Methodology », Journal of
144 protection in situ censées bénéficier à la bondrée apivore comme la création de réserves naturelles. Ebbeson démontre que ces mesures sont clairement insuffisantes dans la mesure où la bondrée nécessite de grandes superficies de chasse et que les réserves créées ne couvrent qu’une surface marginale des forêts suédoises. En conséquence, cette mesure ne permet pas réellement de protéger de manière adéquate ce rapace qui est en revanche protégé individuellement à travers la prohibition de sa capture et de sa chasse. Cet exemple permet d’illustrer les limites de la protection in situ qui a pour effet de créer des îlots de nature vierge au milieu d’ “océans d’humanité” qui ne permettent pas le brassage génétique des espèces et qui à terme peut mettre en danger la survie même de l’espèce. Ce phénomène est particulièrement marquant dans les États surpeuplés comme l’Inde ou l’Indonésie, où les populations locales et même urbaines sont donc amenées à entrer en conflit avec la faune sauvage amenée à sortir de la zone protégée devenue trop exiguë pour pouvoir la contenir avec souvent des conséquences tragiques399. Les
autorités en cause essaient dans la mesure d’effectuer des réintroductions d’une réserve à l’autre afin de maintenir un patrimoine génétique viable mais il s’agit de mesures extrêmement coûteuses.
La solution choisie par les négociateurs à l’échelle internationale a été d’inciter les États dans un premier temps à protéger la faune même dehors des espaces protégés. Ainsi l’Article V de la Convention de l’Hémisphère Ouest dispose que les États acceptent d’adopter des lois et régulations en vue de la protection et la préservation de la flore et de la faune sur leur territoire mais non incluse dans les zones protégées400. L’Article VII de
la Convention Africaine de 1968 demande aux États Parties un aménagement de la faune exploitable en dehors de ces aires pour en obtenir un rendement maximum soutenu ce qui implique néanmoins un minimum de protection. L’Article XII(4) de la Convention de Maputo de 2003 incite à une protection similaire. Reste qu’il ne s’agit que d’incitations ou d’obligations de moyens dont la force juridique est d’autant réduite que les conventions qui les prévoient ne disposent pas de mécanisme de suivi ou de structure institutionnelle pour effectuer une quelconque pression sur les États pour mettre en œuvre ces mesures. L’autre dispositif qui permettrait de pallier la segmentation de cette approche serait la création de couloirs qui relieraient les sites entre eux.
399 The Times of India « Leopard enters Gurugram village, attacks 8, beaten to death », 25 Novembre 2016. 400 Convention de l’Hémisphère Ouest, Article V(1).
145 Cette solution avait été étudiée dans le cadre de la Convention de Bonn prévoyant parmi les objectifs des initiatives de la CMS le rétablissement de la faune des grands mammifères terrestres « à une quantité substantielle de sa magnificence passée » sur la base d’un réseau de zones protégées reliées entre elles par des couloirs écologiquement adéquats détenant des populations viables de chacune des espèces dans leur aire historique pour éviter la fragmentation des populations401. La CMS a réitéré l’affirmation
la pertinence de cette approche dans sa résolution 10.3 : « reconnaissant que la destruction
et la fragmentation des habitats figurent parmi les principales menaces à l’encontre des espèces migratrices et que l’identification et la conservation d’habitats de qualité sont de la pus haute importance pour la conservation de ces espèces dans les environnements terrestres aussi bien que marins. Reconnaissant en particulier que les opportunités d’expansion, de migration et d’échange génétique parmi les animaux sauvages dépend de la qualité, de l’étendue, de la répartition et de la connectivité d’habitats adaptés qui soutiennent à la fois leurs cycles normaux et leur résilience au changement, notamment le changement climatique » et fait donc appel aux parties d’examiner l’approche en réseau.
C’est la solution qui a été mise en place dans le cadre de l’Union Européenne avec la création du réseau Natura 2000 qui comme son nom l’indique a pour vocation de relier les zones protégées européennes entre elles402. Ce modèle n’a pas d’équivalent à l’heure
actuelle dans d’autres régions du monde. Parmi les différentes zones protégées, on distingue les sites abritant des habitats naturels d’intérêt communautaire dont la désignation nécessite la création de zones spéciales de conservation soit parce qu’ils sont en danger de disparition ou qu’ils disposent d’une aire de répartition réduite ou qui se distinguent par des caractéristiques exceptionnelles403. La Directive distingue également
les habitats naturels prioritaires qui sont en danger de disparition et pour lesquels la Communauté porte une responsabilité particulière en raison de leur importante aire de répartition dans l’espace communautaire404 et enfin les habitats d’une espèce qui désigne
401 UNEP/CMS/Conf.9.28, « Terrestrial Mammals and CMS » au §33.
402 Article 3 de la Directive 92/43/CEE du Conseil en date du 21 mai 1992 concernant la conservation des
habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage.
403 Directive Habitat, Article 1c). 404 Ibid, Article 1d).
146 le milieu naturel où vit l’espèce au cours de son cycle biologique405. L’Article 3 de la
Directive exige donc des États membres qu’ils contribuent à la constitution de ce réseau en désignant les types d’habitats naturels listés à l’annexe I pouvant comprendre des habitats d’intérêt communautaire, des habitats naturels prioritaires ainsi que des habitats d’espèce dont la liste figure à l’annexe 2. Il appartient ensuite aux États selon des critères établis en annexe de la directive de proposer une liste de sites à la Commission406 qui avec
le concours de l’État va établir un projet de listes qui sera ensuite arrêté selon une procédure préétablie par la directive. L’État aura donc ensuite l’obligation de désigner ce site en tant que zone spéciale de conservation dans un délai maximal de six ans407.
L’Article 6 énumère par la suite les objectifs à atteindre à travers cette désignation à savoir : éviter la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces, ainsi que les perturbations touchant les espèces. A noter toutefois que la protection de certaines espèces est autonome de la protection offerte par le réseau Natura 2000 et s’effectue sur toute l’aire de répartition de l’espèce, qu’elle soit située dans une zone spéciale de conservation ou non. Ces espèces figurent à l’annexe IV de la Directive et sont considérées comme présentant un intérêt communautaire justifiant une protection stricte du fait de leur statut de conservation défavorable ou de leur endémisme408. Il est intéressant de
noter que la Directive offre une protection in situ extrêmement vaste à travers son Article 4 qui prend en compte les espèces qui se déplacent sur un vaste territoire sans être migratrice en exigeant des États que la protection s’exerce à leur encontre sur tous les sites dont les propriétés sont essentielles à leur vie et reproduction. En cela, la Directive Habitat tranche avec les mesures de protection in situ classiques que l’on trouve dans les conventions mentionnées jusqu’à présent ce d’autant plus que la mise en œuvre de cette directive fait l’objet d’une surveillance par la Commission par le biais de la procédure de manquement.
La Convention sur la Diversité Biologique a également pris conscience de ce problème dans la mesure où l’Article 8(e) demande aux États de promouvoir un développement durable et écologiquement rationnel dans les zones adjacentes aux zones
405 Ibid, Article 1f). 406 Ibid, Article 4. 407 Ibid, Article 4(4). 408 Ibid, Article 1(g).
147 protégées en vue de renforcer leurs protections. Reste qu’eu égard à la formulation vague et imprécise de cette disposition et de l’emploi des termes propres à l’obligation de moyens, sa portée en est très amoindrie. Un autre défaut majeur de la protection in situ réside dans le fait qu’elle ne tient pas compte du caractère nomade de certaines espèces de faune, qui sans être migratrice, se déplacent sur une vaste aire de répartition qui va bien au delà des limites des aires naturelles protégées. Il est possible de citer l’exemple du guépard (Acynonyx jubatus) ou des lycaons (Lycaon pictus) qui sont des animaux nomades se déplaçant sur des espaces allant au-delà des limites d’une réserve naturelle. Ces pérégrinations en dehors des aires protégées s’explique biologiquement du fait de la position peu élevée de ces carnivores dans la hiérarchie des prédateurs africains les obligeant à s’exiler en dehors de la réserve naturelle pour échapper à la compétition interspécifique409. Ce facteur est souvent ignoré par les négociateurs de conventions
internationales ou même par les biologistes qui ont tendant à se focaliser sur les besoins en habitat des espèces étendards que sont les plus grandes espèces de félidés, ursidés, les pachydermes et autres grands herbivores410.
La Directive Habitat innove sur point en ce qu’elle oblige les États membres à protéger potentiellement tous les sites où ces espèces vivent une partie de leur cycle biologique. Malheureusement, ce qu’il est possible de faire au niveau régional est beaucoup plus difficile à l’échelle internationale. Peu de conventions internationales ou même régionales en dehors du cadre de l’Union Européenne ne proposent une protection
in situ aussi extensive. On peut toutefois considérer que la Convention de Berne de 1979
tend toutefois à adopter une approche moins enclavée que les conventions prônant la création d’aires protégées dans la mesure où la protection in situ qu’elle propose repose sur la protection des habitats de la flore et de la faune sauvage où qu’ils se situent sur le territoire national et non pas seulement au sein d’une aire protégée411. La Convention
409 Rosie WOODROFFE, J. R. GINSBERG, « King of the Beasts. Evidence for Guild Redundancy among Large
Mammalian Carnivores » dans Large Carnivorous Animals and the Conservation of Biodiversity, Justina C. RAY, Kent H. REDFORD, Robert. S. STENECK, J. BERGER, Island Press, 2005, version numérique,
Islandpress, 2005, version numérique, Empl. 1867.
410 Justina.C. RAY, « Large Carnivorous Animals as Conservation Tools », dans Large Carnivorous Animals
and the Conservation of Biodiversity, Justina C. RAY, Kent H. REDFORD, Robert. S. STENECK, J. BERGER, Island Press, 2005, version numérique, Empl. 489–736.
148 impose d’ailleurs aux parties de prendre en compte les besoins de ces habitats dans leurs politiques de développement pour minimiser la détérioration de ces sites.412
S’agissant des autres conventions, c’est à travers les résolutions des conférences des parties qu’elles peuvent espérer limiter l’approche segmentée qui résulte de la création d’aires ou sites protégés. Outre le fait que la force juridique de ces résolutions fait encore débat, leur rédaction ne laisse guère de doute quand au fait qu’il s’agit d’obligations de moyens. Ainsi la Conférence des Parties de la Convention de Bonn sur les espèces migratrices a reconnu que : « la destruction et la fragmentation des habitats
figurent parmi les principales menaces à l’encontre des espèces migratrices et que l’identification et la conservation d’habitats de qualité sont de la plus haute importance pour la conservation de des espèces dans les environnements terrestres aussi bien que marins »,
de plus, « les opportunités d’expansion, de migration et d’échange génétique parmi les
animaux sauvages dépend de la qualité, de l’étendue, de la répartition et de la connectivité d’habitats adaptés qui soutiennent à la fois leurs cycles normaux et leur résilience au changement, notamment climatique. »413 En conséquence, la Conférence a appelé les
Parties à examiner l’approche en réseau qui est l’option choisie par la Directive Habitat414.
La Conférence des Parties de la Convention sur la Diversité Biologique a également adopté des décisions qui vont dans le même sens notamment en relation avec la diversité biologique des montagnes où une décision de la Conférence des Parties demande aux Parties de créer des couloirs de conservation et une connectivité en tenant compte notamment des espèces endémiques415 ou encore la décision prise dans le cadre de la
10ème réunion de la Conférence des Parties où il est demandé aux Parties de renforcer « la