Première tentative de taxation des plus-values d’urbanisme : la loi du 22 décembre 1977

Le législateur avait étendu le régime de la taxation des plus-values aux cessions à titre onéreux de biens qui sont situés dans une zone d’habitat, une zone d’extension d’habitat, un parc résidentiel ou une zone d’habitat à caractère rural déterminées par un plan de secteur à l’exclusion des parcelles situées dans un groupe d’habitations ou une partie agglomérée, et qui sont aliénées dans un délai de seize ans prenant cours six mois avant l’entrée en vigueur du plan de secteur ou de la modification de celui-ci et au plus tôt le 1^er octobre 1977²²⁴. Cette nouvelle loi devait servir à « compenser le paiement dû par les pouvoirs publics pour les moins-values résultant des interdictions de bâtir des plans de secteur » (HAMBYE B., 1978, p. 634). A l’époque, l’idée était donc bien de récupérer les plus-values d’urbanisme via l’impôt sur les revenus.

La taxe est perçue au taux de 33% lorsque les biens qui s’y rapportent ont été aliénés dans les dix premières années du délai de seize ans et à 16,5% lorsque les biens ont été aliénés dans les six dernières années du délai de seize ans (DONNAY M., 1978, p. 142).

Cette modification législative qui a fait couler beaucoup d’encre a été rapportée par l’arrêté royal n° 2 du 15 février 1982, confirmé par la loi du 1^er juillet 1983, article 2, aux motifs suivants : « la durée de la période pendant laquelle l’impôt doit être établi, les modalités suivant lesquelles le montant de la plus-value est déterminé et, surtout, les cas qui sont assimilés d’office aux situations donnant lieu à l’impôt, particulièrement la cession à titre onéreux, n’ont pas seulement comme conséquence que l’impôt conduit à des situations injustes, certainement non voulues par le législateur, mais également qu’un grand nombre de terrains, qui potentiellement sont des terrains à bâtir, n’est plus placé sur le marché immobilier » (HAUMONT F., 1999, p. 80). Ce système a dès lors été abandonné.

2.2.3. La taxe sur les plus-values d’urbanisme instituée en Flandre²²⁵ 2.2.3.1. Les objectifs

Le décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l’aménagement du territoire²²⁶ établit, en ses articles 87 à 91, une taxe sur les bénéfices résultant de la planification spatiale. Ce nouveau décret d'organisation de l'aménagement du territoire

224 Ancien article 67, 7°, c, du Code des impôts sur les revenus

225 Le thème de la taxe sur les plus-values d'urbanisme en Flandre a fait l'objet d'une discussion avec M. Léo Van der Vliet, fonctionnaire de l'Administration de l'Aménagement du territoire (AROHM) ayant collaboré à la rédaction du décret afférent.

226 Moniteur belge du 8/06/1999

CHAPITRE II :LA MODIFICATION DES PLANS DE SECTEUR 77 s'inscrit à la suite du Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen²²⁷ (RSV), dont les principaux objectifs sont les suivants : le maintien des espaces ouverts, la « protection » des zones naturelles et peu bâties et la promotion d’une forte densité urbaine.

La taxe sur les bénéfices résultant de la planification spatiale a été introduite afin d’instaurer un équilibre (voire à l’origine des travaux parlementaires, un parallélisme) entre, d’une part, les bénéficies, et, d’autre part, les dommages résultant de la planification²²⁸. En effet, le gouvernement flamand, tout à son honneur, trouvait logique que « si une autorité doit indemniser le dommage causé par un plan d'aménagement du territoire, elle peut également prétendre à une partie des bénéfices lorsque, dans le même contexte, une parcelle subit une plus-value substantielle » (DE KEUSTER, 1999, p. 6). Il apparaît toutefois que la logique financière est différente car le but premier de la taxation n’est pas de financer l’indemnisation, mais plutôt de compenser les communes rurales dont le développement est entravé par le RSV car, comme nous le verrons ci-dessous, les principaux bénéficiaires de la taxe correspondent aux communes faiblement urbanisées. Signalons que cette situation tient à un compromis politique entre les deux partenaires du SP et du CVP. En effet, le relatif consensus sur la nécessité de limiter l’urbanisation des communes rurales a conduit le CVP, plutôt ruraliste, à exiger certaines compensations.

2.2.3.2. Le principe

La réalisation des objectifs du RSV s’effectuera via des plans d’exécution spatiale (Ruimtelijke Uitvoeringsplannen). Chaque plan d’exécution contient notamment un plan graphique et les prescriptions urbanistiques s’y rapportant. Suite à l’entrée en vigueur d’un tel plan, la taxe est due lorsque une parcelle entre en ligne de compte pour un permis de bâtir ou de lotir, alors que la veille de l’entrée en vigueur de ce plan, la parcelle en question n’entrait pas en ligne de compte²²⁹.

Cette taxe est, donc, le pendant de l’indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale²³⁰. Pour qu’elle soit due, il faut :

• l’entrée en vigueur d’un plan d’exécution spatiale : en Région flamande, des plans d’exécution spatiale sont établis à trois niveaux :

− des plans d'exécution spatiale régionaux pour une partie ou plusieurs parties du territoire de la Région ;

− des plans d'exécution spatiale provinciaux pour une partie ou plusieurs parties du territoire de la province ;

− des plans d'exécution spatiale communaux pour une partie ou plusieurs parties du territoire de la commune.

227 Le RSV, schéma de structure d’aménagement, contrairement au SDER, contient un volet obligatoire, directeur et informatif. Il ne peut être dérogé au volet obligatoire. Le volet directeur d’un schéma de structure d’aménagement est la partie du schéma de structure à laquelle une autorité ne peut pas déroger lorsqu’elle prend des décisions, à moins qu’il n’y ait des développements imprévus au niveau des besoins territoriaux des différentes activités sociales ou pour des raisons sociales, économiques ou budgétaires urgentes (WERCKX J &

SNAET S., 1999, p. 91).

228 Doc. Parl., Session 1998-1999, Rapport de la commission de l’aménagement du territoire, des travaux publics et des transports, Exposé introductif de Monsieur Steve STEVAERT, 1332, nr. 8, p. 11

229 Article 88, §1, Décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l’aménagement du territoire, Moniteur belge du 8/06/1999

230 Article 84, §2, Décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l’aménagement du territoire, Moniteur belge du 8/06/1999

CHAPITRE II :LA MODIFICATION DES PLANS DE SECTEUR 78

• l’entrée en ligne de compte ou non pour un permis de bâtir ou de lotir : le permis de bâtir ne concerne que le cas de l’article 99, §1, 1°, à savoir : « construire ou ériger sur un terrain une ou plusieurs installations fixes, démolir, reconstruire, transformer ou agrandir une installation fixe existante ou un immeuble existant, à l'exception des travaux de maintenance ou d'entretien ».

La taxation des plus-values étant liée à l’entrée en vigueur d’un plan d’exécution spatiale, aucune application n’a encore été réalisée. En effet, il n’y a aujourd’hui que quelques communes rurales qui ont réalisé leurs plans d’exécution.

2.2.3.3. Les exceptions

Le décret prévoit trois cas où la taxe sur les bénéfices résultant de la planification spatiale n’est pas due. Il s’agit des hypothèses suivantes :

− Lorsqu’un plan d’exécution spatiale est établi pour le bien afin de satisfaire à l’obligation d’indemnisation des dommages résultant de la planification spatiale telle que définie à l’article 84, §3 (réaffectation du bien). Dans cette hypothèse, il y a une sorte de compensation.

− Lorsque le bien est doté d’une destination d’utilité publique suite à un plan d’exécution spatiale.

− Lors de la réalisation d’un zoning (parc) industriel à caractère public par une personne morale publique.

Les deux premiers cas d’exclusion se justifient par un souci d’équité : il serait injuste de taxer le propriétaire qui ne va pas effectivement tirer un avantage de la plus-value que la modification de destination a apporté à son terrain²³¹.

Concernant le dernier cas d’exemption, M. Steve STEVAERT, Ministre, explique que le gouvernement flamand a voulu s’assurer que sa politique d’aménagement du territoire ne soit pas hypothéquée. L’exemption de la taxe pour les parcs industriels aménagés par les personnes de droit public est la garantie de la concrétisation des propositions contenues dans les schémas d’aménagement du territoire (RSV)²³².

2.2.3.4. Le montant de la taxe

L’article 89 prévoit tout un système, assez lourd, pour déterminer le montant de la taxe.

Ainsi, le montant est fixé forfaitairement à 346 BEF par m². Le choix de la méthode forfaitaire repose, notamment, sur des impératifs de sécurité juridique et d’indépendance de la taxe par rapport au précompte immobilier²³³.

Ce montant forfaitaire est multiplié par un facteur de correction qui varie en fonction du changement de destination de zone. Le montant obtenu est encore une fois multiplié par un facteur de correction en fonction de l’arrondissement auquel appartient la parcelle.

Les facteurs de corrections liés à la modification de la destination sont les suivants :

− 1,74 lorsqu’un terrain en zone forestière ou en zone d’espaces verts passe en zone affectée à l’habitat ;

− 1,24 lorsque le terrain passe d’une zone affectée à l’agriculture à une zone affectée à l’habitat ;

− 1,33 d’une zone affectée à la récréation à une zone affectée à l’habitat ;

231 Doc. Parl., Session 1998-1999, Discussion des articles, 1332, nr. 1, p. 48

232 Doc. Parl., Session 1998-1999, Exposé introductif, 1332, nr. 8, p. 12

233 Doc. Parl., Session 1998-1999, Discussion des articles, 1332, nr. 8, p. 12

CHAPITRE II :LA MODIFICATION DES PLANS DE SECTEUR 79

− 1,33 d’une zone affectée à l’utilité publique à une zone affectée à l’habitat ;

− 1,33 d’une zone affectée aux entreprises à une zone affectée à l’habitat ;

− 1,41 d’une zone forestière ou une zone d’espaces verts à une zone réservée aux entreprises ;

− 0,83 d’une zone affectée à l’agriculture à une zone réservée aux entreprises ;

− 1 d’une zone affectée à la récréation à une zone réservée aux entreprises ;

− 0,50 d’une zone forestière ou d’une zone d’espaces verts à une zone réservée à la récréation ;

− 0,70 d’une zone affectée à l’agriculture à une zone réservée à la récréation ;

− 0,46 d’une zone forestière ou d’une zone d’espaces verts à une zone réservée à l’agriculture.

Dans ce dernier cas, le montant de la taxe est fixé à 1,12 BEF par m².

Le législateur a encore prévu l’application du tarif le plus élevé dans le cas où une parcelle se situerait à cheval sur plusieurs nouvelles zones.

Comme précisé, les montants sont multipliés par un facteur de correction par arrondissement. Cette correction se base sur une évaluation des disparités de niveaux fonciers entre les arrondissements. Bien qu’il puisse exister de fortes différences entre les niveaux de prix pratiqués au sein d’un même arrondissement, ce sont des raisons pratiques qui explique pourquoi des niveaux plus fins n’ont pas été pris en compte. Ces montants sont les suivants :

1° pour l'arrondissement de Hasselt : 0,49 ; 2° pour l'arrondissement de Maaseik : 0,48 ; 3° pour l'arrondissement de Tongres : 0,51 ; 4° pour l'arrondissement d'Alost : 0,94 ; 5° pour l'arrondissement de Termonde : 0,95 ; 6° pour l'arrondissement d'Eeklo : 0,80 ; 7° pour l'arrondissement de Gand : 0,94 ; 8° pour l'arrondissement d'Oudenaarde : 0,62 ; 9° pour l'arrondissement de Sint-Niklaas : 1,08 ; 10° pour l'arrondissement de Bruges : 1,21 ; 11° pour l'arrondissement de Dixmude : 0,50 ; 12° pour l'arrondissement d'Ypres : 0,57 ; 13° pour l'arrondissement d'Ostende : 0,94 ; 14° pour l'arrondissement de Courtrai : 0,76 ; 15° pour l'arrondissement de Roulers : 0,72 ; 16° pour l'arrondissement de Tielt : 0,73 ; 17° pour l'arrondissement de Furnes : 1,2 ; 18° pour l'arrondissement de Hal-vilvorde : 1,34 ; 19° pour l'arrondissement de Louvain : 0,98 ; 20° pour l'arrondissement d'Anvers : 1,50 ; 21° pour l'arrondissement de Malines : 1,02 ; 22° pour l'arrondissement de Turnhout : 0,84.

In fine, ce montant est ensuite actualisé à la date à laquelle la taxe est due, en le multipliant par l’indice des prix à la consommation applicable au mois calendrier précédant le jour de l’entrée en vigueur du plan d’exécution et en le divisant par l’indice des prix à la consommation du mois calendrier précédant l’entrée en vigueur du décret dans lequel les tarifs mentionnés au §1 de l’article 89 ont été fixés ou adaptés pour la dernière fois.

Ce système forfaitaire permet à l’autorité et aux propriétaires de se faire une idée précise et sûre de la taille des montants à percevoir ou à payer à titre de taxe. Par exemple, pour un terrain situé dans l’arrondissement d’Anvers qui passe d’une zone affectée à l’agriculture à

CHAPITRE II :LA MODIFICATION DES PLANS DE SECTEUR 80 une zone affectée à l’habitat, le montant sera de 644 francs par m² (346 francs x 1,24 x 1,50).

2.2.3.5. Le paiement de la taxe

Le propriétaire de la parcelle qui a « bénéficié » de la modification de la destination doit payer la taxe dans les 5 ans suivant l’entrée en vigueur du plan d’exécution spatiale et le cas échéant dans les 6 mois après soit la cession d’un quelconque droit réel sur la parcelle, soit à la délivrance d’un permis de bâtir ou d’un permis de lotir²³⁴.

Cette taxe se distingue de la taxe fédérale sur les plus-values puisqu’une cession à titre onéreux n’est pas nécessaire pour la faire naître. La plus-value n’est donc pas la base fiscale de la taxe, évitant de cette manière un conflit de compétence. Le fait générateur est la modification de l’affectation de la parcelle. En d’autres termes, sur le plan du droit, cette taxe n’est pas liée à une plus-value, elle est liée à un « plan ». C’est cette nuance qui explique le terme néerlandais utilisé, c’est-à-dire « planbaten », ce qui, littéralement, pourrait se traduire par « imposition des plans ». Par contre, sur le fond, il apparaît que ce système de taxation peut correspondre à une taxation du gain en capital réel (lorsqu’une transaction a eu lieu) ou à une taxation du gain en capital potentiel (lorsque la transaction n’a pas eu lieu).

Le législateur flamand a prévu la suspension de la taxe lorsque la parcelle ne peut être bâtie pour des raisons propres à celle-ci. Il s’agit en quelque sorte du pendant du deuxième critère cumulatif à rencontrer pour qu’il y ait lieu à une indemnisation d’un dommage planologique²³⁵. Cette suspension a toutefois été restreinte dans le cas où la parcelle concernée serait contiguë à d’autres parcelles appartenant au même propriétaire. Il faut envisager non pas la parcelle isolément mais l’ensemble formé par les parcelles du propriétaire.

Une fois le paiement effectué, l’autorité délivre une preuve de paiement. La forme et le contenu sont à déterminer par le gouvernement flamand dans un arrêté d’application.

Si le propriétaire ne paie pas la taxe dans les délais, des intérêts légaux courent de plein droit²³⁶.

En outre, lorsqu’un permis de bâtir ou un permis de lotir a été accordé après l’entrée en vigueur du plan d’exécution spatiale, le permis est suspendu aussi longtemps que la taxe sur les bénéfices n’est pas acquittée. Il est à noter que le législateur flamand a pris soin de préciser que cette suspension n’a pas pour conséquence d’entraver la déchéance du permis, visée aux articles 128 à 131 du décret flamand.

Nous avons déjà relevé que les terrains susceptibles d’être concernés par la taxe de planification seront relativement peu nombreux. En outre, ces terrains seront localisés dans des communes caractérisées par une forte demande en termes de nouveaux logements.

Ces éléments impliquent que les propriétaires désireux de vendre pourront aisément rencontrer un offreur, ce qui réduit le risque financier pour les propriétaires ne disposant pas des capacités financières nécessaires au paiement de la taxe. En parallèle, il faut remarquer que la taxe jouera un rôle d’incitation. En raison de son montant, il est probable qu’elle limite la rétention, ce qui s’avère positif puisque les terrains seront effectivement placés sur le marché.

234 Article 89, §3, Décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l’aménagement du territoire, Moniteur belge du 8/06/1999

235 La parcelle doit entrer « en ligne de compte pour l’érection d’une construction au point de vue urbanistique et technique », article 84, §3, 2°, Décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l’aménagement du territoire, Moniteur belge du 8/06/1999

236 Article 87, §3, alinéa 3, Décret du Conseil flamand du 18 mai 1999 portant organisation de l’aménagement du territoire, Moniteur belge du 8/06/1999

CHAPITRE II :LA MODIFICATION DES PLANS DE SECTEUR 81 2.2.3.6. La détermination du redevable de la taxe

En vertu de l’article 88, §3 du décret flamand, la taxe doit être payée par le propriétaire de la parcelle. L’article 87, §3, dernier alinéa ajoute que le propriétaire de la parcelle est celui qui, à la date d’entrée en vigueur du plan d’exécution spatiale, est connu de l’Administration de la TVA, de l’Enregistrement et des Domaines, sauf preuve contraire. Cette précision n’est pas sans intérêt car elle permet de connaître, par le mécanisme d’une présomption quasi-irréfragable, l’identité du redevable de la taxe sur les bénéfices.

Le législateur a également prévu une responsabilité solidaire quand il y a pluralité de propriétaires et identité de parcelles, ce qui permet de se retourner pour la totalité du montant de la taxe contre le redevable qui présente le plus des garanties de solvabilité.

2.2.3.7. Les exemptions

Les parcelles qui sont expropriées ou cédées à l’amiable pour cause d’utilité publique, lorsque cette cession est soumise gratuitement à la formalité d’enregistrement conformément à l’article 161 du Code des droits d’enregistrement, d’hypothèque et de greffe, sont exemptées de la taxe sur les bénéfices résultant de la planification spatiale. Cette exemption n’est valable que si la détermination de la valeur, lors de l’expropriation de la cession, ne tient pas compte de la plus-value qui résulte des prescriptions du plan d’exécution spatiale²³⁷.

2.2.3.8. Les cas de suspension

Le décret prévoit des cas où la taxe est suspendue. Ils sont au nombre de quatre :

− Lorsque l’instance expropriante ou l’instance acquérante fait connaître son intention d’exproprier ou d’acquérir aux conditions visées au §3 au fonctionnaire chargé du recouvrement de la taxe. Toutefois, lorsque l’instance expropriante ou l’instance acquérante retire son intention d’exproprier ou d’acquérir, la taxe est due. Cette hypothèse est logique puisque si une parcelle est expropriée, elle est exemptée de taxe.

− Lorsque la parcelle ne peut être bâtie pour des raisons propres à celle-ci. Pour l’application de cette disposition, les parcelles contiguës appartenant au même propriétaire sont considérées comme un ensemble.

− Lorsque la parcelle ne peut pas être bâtie suite à une servitude d’utilité publique.

− Lorsqu’un plan d’exécution est dressé pour des terrains, sur lesquels se trouve une habitation existante autorisée avant le 1er janvier 1999 et qui n’était pas propre à l’affectation de la zone conformément au plan d’aménagement précédent en vigueur.

Dans ce cas, cette habitation est indiquée sur le plan de la reproduction de la situation juridique réelle.

Le décret flamand précise que cette indication est mentionnée dans le registre des permis, tel que fixé à l’article 96, §1^er, 10° du décret, le jour de l’entrée en vigueur du plan d’exécution concerné.

Le décret attribue à la commune le devoir d’informer les propriétaires concernés et le fonctionnaire du fonds terrien de ce que les biens immobiliers sont inscrits dans le registre des permis et que, par conséquent, une taxe sur les bénéfices est due dans le délai et conditions prévues.

237 Article 87, §3, Décret du Conseil flamand organisant l’aménagement du territoire, 18 mai 1999, M. B.

8/06/1999

CHAPITRE II :LA MODIFICATION DES PLANS DE SECTEUR 82 2.2.3.9. La procédure

La taxe doit être payée dans les 5 ans qui suivent l’entrée en vigueur du plan, par le propriétaire de la parcelle, et le cas échéant, dans les 6 mois après, soit la cession d’un quelconque droit réel sur la parcelle, soit la délivrance d’un permis de bâtir ou d’un permis de lotir.

La taxe est établie à l’aide de cahiers spéciaux déclarés exécutables dans les 90 jours suivant l’entrée en vigueur du plan d’exécution. Ces cahiers mentionnent une référence au décret, le plan d’exécution territorial engendrant la taxe due, les coordonnées du redevable, la base de la taxe, le montant, le numéro de l’article et la date de l’exequatur.

La feuille d’impôt est ensuite envoyée au redevable de la taxe et au conservateur des hypothèques, dans les 90 jours suivant l’exequatur. La feuille d’impôt contient les mêmes données que le cahier. Le délai de paiement et le délai pendant lequel un recours peut être introduit y sont aussi mentionnés.

Le redevable peut introduire un recours contre la taxe auprès d’un fonctionnaire désigné à cet effet, dans les 30 jours suivant l’envoi de la feuille d’impôt. Dans les 60 jours de la réception du recours, le Gouvernement fait part de sa décision à la personne qui a introduit le recours. A défaut, ce recours est censé être rejeté.

Lorsque la taxe et les intérêts ne sont pas payés, les fonctionnaires chargés du

Lorsque la taxe et les intérêts ne sont pas payés, les fonctionnaires chargés du