La régie communale autonome 1. Généralités

aa) Présentation générale

278 Notons que les commerçants sont demandeurs de ce type de politique.

CHAPITRE III :LA MISE EN ŒUVRE D’UNE POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT ACTIF :LES ACTEURS PUBLICS 99 En 1995, le législateur a introduit au niveau communal la possibilité pour les communes de créer une régie communale autonome (RCA) moyennant l’approbation de la députation permanente²⁷⁹. Celle-ci répond aux désirs des communes de gérer certaines activités de type industriel ou commercial à la manière d’une entreprise, sans pour autant vouloir s’associer en recourant à la solution intercommunale. Les articles 263 bis et suivants de la nouvelle loi communale règlent cette matière.

Les communes n’ont aucune obligation de créer une telle régie. Toutefois, la création de celle-ci ne peut se faire de manière absolue. Seules les activités à caractère industriel ou commercial des communes peuvent être gérées sous la forme d’une RCA. L’arrêté royal du 10 avril 1995²⁸⁰ détermine lesdites activités. L’article 1, 8° de cet arrêté dispose que le conseil communale peut créer une régie pour gérer « l’acquisition d’immeubles, la constitution de droits réels immobiliers, la construction, la rénovation, la transformation, la location ou location-financement de biens immobiliers en vue de la vente, de la location, de la location-financement ou d’autres actes juridiques relatifs à ces immeubles ». Sont ainsi visées des opérations relatives à des immeubles qui, soit font déjà partie du domaine privé de la commune, soit n’en font pas partie mais dont les autorités communales acquièrent la jouissance en vue de mener des politiques en matière sociale, de logement ou encore dans d’autres matières d’intérêt communal.

Tout comme la commune, la RCA dispose de pouvoir de poursuivre des expropriations.

L’article 58 du CWATUP lui offre cette possibilité lorsqu’il s’agit de réaliser les plans d’aménagement. Elle dispose aussi d’un droit de préemption le cas échéant. De même, la RCA peut prendre en gestion ou en location tout logement inoccupé, en vertu des articles 80 à 85 du Code du Logement.

Par contre, par rapport à la commune et aux régies de droit, le RCA présente des avantages :

279 Article 16, §1, 7°, Décret organisant la tutelle sur les communes, les provinces et les intercommunales de la Région wallonne, 1^er avril 1999, M. B. 7/05/1999, err. M. B. 19/05/1999

280 Arrêté royal du 10 avril 1995 déterminant les activités à caractère industriel ou commercial pour lesquelles le conseil communal peut créer une régie communale autonome dotée de la personnalité juridique, Moniteur belge du 13/05/1995

CHAPITRE III :LA MISE EN ŒUVRE D’UNE POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT ACTIF :LES ACTEURS PUBLICS100

− Elle est dotée d’une personnalité juridique propre²⁸¹, bénéficiant ainsi d’une autonomie organique. Cette personnalité juridique lui offre une capacité propre d’emprunt, une plus grande liberté de financement mais d’un autre coté, elle met à la charge de la régie le déficit éventuel.

− Elle jouit d’une importante autonomie technique. Elle échappe à l’ensemble des règles budgétaires et comptables applicables aux communes. Elle fixera annuellement dans un plan d’entreprise²⁸² ses objectifs et sa stratégie à moyen terme, sa comptabilité est soumise aux règles de la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité des entreprises²⁸³. Elle dispose aussi d’une autonomie dans la gestion de ses biens et de son financement²⁸⁴.

− Elle peut s’ouvrir aux partenaires privés. Ces derniers pourraient aider la régie en lui apportant un soutien logistique en personne (comptable, experts immobiliers, etc.).

− Les actes de la régie ne sont soumis à aucun procédé de tutelle. Seule la décision de mise en RCA est soumise à approbation²⁸⁵. Un mécanisme de contrôle existe toutefois.

L’article 263 septies NLC prévoit la communication annuelle d’un plan d’entrepris et d’un rapport d’activités au conseil communal. En outre, le conseil d’administration peut être tenu de transmettre également au conseil communal un rapport sur les activités de la RCA ou sur certaines d’entre elles.

Certains inconvénients subsistent tout de même :

− La RCA est créé de manière unilatérale par la commune et donc, son patrimoine, constitué par le système de la fondation, provient exclusivement d’une dotation communale. Celle-ci peut s’effectuer en numéraire mais il peut aussi s’agir d’une dotation en immobilier. La régie ne peut donc ouvrir son capital à d’autres personnes, tant publiques que privées. La commune reste le seul bailleur de fonds. Il s’agit d’un inconvénient majeur de ce mode de gestion. La filialisation apporte une solution à ce problème. Ce point sera abordé plus tard.

− La RCA étant une personne morale de droit public, elle est entièrement soumise à la législation relative aux marchés publics au même titre que la commune.

bb) Les organes de gestion

La régie communale autonome est gérée par un conseil d’administration et un comité de direction²⁸⁶.

Le conseil d’administration possède le pouvoir de gestion et contrôle la gestion journalière assurée par le comité de direction. Le conseil communal désigne les membres du conseil d’administration. Ceux-ci ne doivent pas nécessairement être conseillers communaux. Le conseil d’administration peut également comprendre des personnes extérieures « qui pourront prendre directement part à la gestion de la régie et la faire bénéficier de leur expertise dans le domaine concerné » (HERBIET, 2000, p. 121). Il y a toutefois une limite : la majorité du conseil d’administration doit être composée de conseillers communaux²⁸⁷. De

281 Article 263 bis NLC

282 Article 263 septies, §1 NLC

283 Article 263 novies NLC. Cette référence aux lois coordonnées sur les sociétés commerciales ne va pas sans poser problèmes. Nous n’entrerons pas plus dans cette problématique, tel n’est pas l’objet de cette étude.

284 Article 263 sexies NLC

285 Article 16, §1^er, Décret organisant la tutelle sur les communes, les provinces et les intercommunales de la Région wallonne, 1^er avril 1999, M. B. 07/05/1999, err. M. B. 19/05/1999

286 Article 263 ter NLC

287 Article 263 ter, §2, al. 3 NLC

CHAPITRE III :LA MISE EN ŒUVRE D’UNE POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT ACTIF :LES ACTEURS PUBLICS101 cette façon, la commune garde en tout temps une influence prépondérante sur la régie. A noter que chaque groupe politique doit être représenté au sein du conseil d’administration²⁸⁸. Le comité de direction est chargé de la gestion journalière. Il est composé de 5 personnes désignées par le conseil d’administration.

cc) Le contrôle

Un collège de trois commissaires désignés par le conseil communal est chargé d’assurer le contrôle financier et comptable de la régie communale²⁸⁹. Deux sont membres du conseil communal et le troisième doit être membre de l’Institut des réviseurs d’entreprise.

Le pouvoir de contrôle du conseil communal est toutefois réduit à deux instruments strictement informatifs²⁹⁰. D’une part, la régie lui envoie un plan d’entreprise et un rapport d’activité annuellement. D’autre part, le conseil communal peut demander au conseil d’administration un rapport sur tout ou partie des activités de la RCA.

En outre, aucune tutelle sur les actes de la régie n’est actuellement organisée.

dd) Le régime fiscal

Par rapport à la régie de droit, la fiscalité des RCA est pénalisante. Elle constitue, comme nous l’avons dans le cas de la Ville de Charleroi, un obstacle sérieux à sa création.

• Les impôts directs

Contrairement à la régie de droit, soumise à l’impôt des personnes morales (IPM), la RCA semble soumise à l’impôt des sociétés (ISOC). En effet, elles sont d’une part, des personnes juridiques résidentes qui peuvent avoir un but de lucre et peuvent mettre en œuvre des méthodes industrielles ou commerciales et, d’autre part, ne sont pas exclues expressément du champ d’application de l’impôt des sociétés²⁹¹.

La différence de régime est de taille. Une personne ne subit à l’impôt des personnes morales que « une série d’impôts successifs sur des revenus nettement précisés dans une liste fort limitée, sans qu’il soit question de leur globalisation » (GHERET D., 1999, p.

85). Ainsi, dans la pratique, nous nous rendons compte que les communes et donc les régies de droit ne paient quasiment jamais d’impôts. Par contre, les personnes soumises à l’ISOC, les RCA en l’occurrence, paient en principe un impôt de 40,17% sur la globalisation de leurs revenus nets (revenus bruts diminués des charges professionnelles).

Toutefois, si la RCA parvient à démontrer qu’elle ne poursuit pas de but de lucre et qu’elle ne met pas en œuvre des méthodes industrielles ou commerciales, elle pourrait être soumise à l’IPM. La soumission de la RCA à l’IPM ou à l’ISOC varie donc selon les cas.

• Les droits d’enregistrement

Comme pour les régies de droit, si les acquisitions d’immeubles ont une utilité publique, l’enregistrement de celles-ci s’effectuera gratuitement. Dans le cas contraire, le taux de 12,5% est d’application.

288 Ibid.

289 Article 263 quater NLC

290 Article 263 septies NLC

291 Article 180, Code des Impôts sur le Revenu

CHAPITRE III :LA MISE EN ŒUVRE D’UNE POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT ACTIF :LES ACTEURS PUBLICS102 ee) La filialisation

Un des inconvénients majeurs de ce mode de gestion est le financement exclusif de la régie par la commune. « La participation de partenaires extérieurs au financement de l’activité est toutefois possible indirecte par la voie de la filialisation²⁹² » (HERBIET, 2000, p. 123). Cette solution permet une ouverture illimitée aux capitaux extérieurs, publics ou privés.

Outre cet avantage, la filialisation permet de rendre applicable l’ensemble du droit commercial (organisation, fonctionnement interne, activité). La régie est entièrement soumis au droit privé.

« La filialisation d’une régie communale autonome est entièrement libre et subordonnée à aucune autorisation ou approbation quelconque » (HERBIET, 2000, p. 123). Ainsi, contrairement à la commune qui a besoin d’une habilitation légale spécifique et expresse, la RCA peut prendre des participations sans qu’une intervention de quelconque autorité ne soit nécessaire.

Certaines restrictions sont tout de même prévues. D’une part, l’objet de la filiale doit être compatible avec l’objet de la RCA. D’autre part, quelle que soit l’importance des apports des divers parties à la constitution du capital social, la RCA doit disposer de la majorité des voix et assumer la présidence dans les organes de la filiale²⁹³.

1.2.2.2. Le Régie Communale Autonome de Malmedy

Le 22 juillet 1999, le conseil communal de la commune de Malmedy a adopté les statuts d’une régie communale autonome. Cette régie a notamment pour objet l’acquisition d’immeubles, la constitution de droits réels immobiliers, la construction, la rénovation, la transformation, la location ou location-financement de biens immobiliers en vue de la vente, de la location, de la location-financement ou d’autres actes juridiques relatifs à ces immeubles. Il s’agit en fait du point 8 de l’arrêté royal du 10 avril 1995 déterminant les activités à caractère industriel ou commercial pour lesquelles le conseil communal peut créer une régie communale autonome dotée de la personnalité juridique.

La commune de Malmedy a ainsi décidé de gérer son patrimoine foncier au travers d’une régie communal autonome. Une des principales raisons pour lesquelles la commune de Malmedy a opté pour cette forme est le mode de fonctionnement de la régie qui est plus souple que le système traditionnel.

Depuis sa création, la régie a déjà réalisé un parking souterrain sur le site d’une ancienne brasserie (site d’activité économique désaffecté)²⁹⁴. En réalisant cette opération via une RCA plutôt que via le système traditionnel, d’une part, la procédure avant le début des travaux a été deux fois plus rapide et d’autre part, le coût des travaux ont été moindre selon son gestionnaire (6 millions en moins que prévu si la commune avait réalisé le parking). Ce parking comprend 34 emplacements destinés à la vente. Dix-huit ont notamment été vendus au Foyer Malmédien (Société de logement agréée), 14 sont toujours à vendre.

La prochaine réalisation est la transformation de deux immeubles, que la RCA a acheté, en logement social (81 logements). Ces logements seront ensuite mis à la disposition du Foyer

292 Toute prise de participations directes ou indirectes dans une société, association et institution de droit public ou de droit privé

293 Articles 263 sexies, §2, NLC

294 Remarquons qu’en matière de site d’activité économique désaffecté (SAED), l’assainissement n’appartient qu’aux particuliers, aux communes, aux intercommunales et à la Région. Les RCA n’ont aucun pouvoir en ce domaine. Ceci pose dès lors problème car dans le cas présent, la RCA devait attendre que la commune soit compétente pour assainir le site avant d’exécuter les travaux d’assainissement. Introduire la RCA parmi les autorités compétentes pour assainir une SAED devrait être envisagée.

CHAPITRE III :LA MISE EN ŒUVRE D’UNE POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT ACTIF :LES ACTEURS PUBLICS103 Malmédien. Comme à Charleroi, nous observons une coopération entre la régie et la société de logement agréée. Et finalement, un autre projet de réhabilitation d’un SAED est aussi envisagé. Il s’agirait de créer un parking souterrain, un rez commercial ou destiné à des bureaux et des appartements ou logements sociaux dans les étages.

Notons que la RCA n’a pas dans ses projets la création de lotissements. Etant donné la tendance politique libérale de la commune, aucun projet de ce type ne sera réalisé tant que les initiatives privées sont suffisantes. La volonté de la commune n’est pas de faire concurrence aux promoteurs privés en créant une RCA.

Concernant le financement de la RCA, outre les subsides octroyés par la Région wallonne pour certaines opérations (logement social, rénovation urbaine), la RCA recourt à l’emprunt assorti de la garantie communale.

Concernant le régime de taxation des bénéfices, la question de l’imposition à l’ISOC ou à l’IPM ne s’est pas encore posé vu que la RCA n’a pas encore réalisé de bénéfice.

1.3. L