La Communauté urbaine de Lyon a été créée de manière autoritaire par l’Etat par la loi du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines, qui créa également les communautés urbaines de Bordeaux, Strasbourg et Lille. Les communautés urbaines ne sont pas à proprement parler des collectivités territoriales, mais des Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). La première séance du conseil de communauté se déroule le 11 décembre 1968. La communauté urbaine compte alors 56 communes et couvre un territoire de 49 346 hectares (59 communes et 52 715 ha en 2014). Le redécoupage des limites départementales du Rhône fut nécessaire pour officialiser cette création, puisque de nombreuses communes font, jusque 1967, parties des départements de l’Ain (Crépieux-la-Pape, Genay, Montanay, Rillieux, Camp, Sathonay-Village) ou de l’Isère (Chaponnay, Chassieu, Corbas, Décines-Charpieu, Feyzin, Genas, Jonage, Saint-Priest…).
Le Grand Lyon a connu trois agrandissements, qui ont rattaché quatre communes aux 56 initiales : - Givors et Grigny en 2007 ;
- Lissieu en 2011 ; - Quincieux en 2014.
Figure 1 : Arrondissements de Lyon et communes membres du Grand Lyon en juin 2014 (source : wikipedia, réalisation : Sémhur)
Figure 2 : Plan de situation du "secteur centre" (Lyon
grands projets d'aménagements urbains récents (fond de carte : carte IGN top 100)
La loi du 31 décembre 1966, dans son article 4, précise que 12 compétences sont obligatoirement transférées aux communautés urbaines. La première concerne l’élaboration du plan directeur : Plan de situation du "secteur centre" (Lyon – Villeurbanne) en 2014 et localisation de quelques
nds projets d'aménagements urbains récents (fond de carte : carte IGN top 100)
La loi du 31 décembre 1966, dans son article 4, précise que 12 compétences sont obligatoirement transférées aux communautés urbaines. La première concerne l’élaboration du plan directeur Villeurbanne) en 2014 et localisation de quelques nds projets d'aménagements urbains récents (fond de carte : carte IGN top 100)
La loi du 31 décembre 1966, dans son article 4, précise que 12 compétences sont obligatoirement transférées aux communautés urbaines. La première concerne l’élaboration du plan directeur
d’urbanisme, qui deviendra le Plan d’occupation des sols (POS) avec la loi d’orientation foncière (dite « LOF ») de 1967. Les autres compétences en matière de développement et de gestion urbaine concernent « la création et l’équipement des zones d’aménagement concerté », le « service du
logement et organismes HLM », « les transports urbains de voyageurs », « l’eau, l’assainissement, […] les ordures ménagères », la « voirie et signalisation » (loi n°66-1069 du 31 décembre 1966
relative aux communautés urbaines).
La Communauté Urbaine de Lyon fut d’abord baptisée COURLY, puis Grand Lyon à partir de 1990 suite à l’élection de Michel Noir à sa présidence. De part son ancienneté et l’étendue de ses compétences, le Grand Lyon est un acteur institutionnel bien implanté dans le paysage lyonnais, aux compétences nombreuses et aux capacités d’intervention réelles. Lors de la réalisation de cette thèse, le Grand Lyon emploie environ 4 500 agents. La grande majorité d’entre eux travaillent dans les directions en charge de la gestion des services urbains : direction de la propreté (nettoiement des espaces publics, gestion des déchets), direction de la voirie, direction de l’eau. Les agents en charge du développement économique et urbain de l’agglomération sont regroupés dans deux grandes délégations : Délégation générale au développement économique et internationale (DGDEI) et Délégation générale au développement urbain (DGDU). Notre thèse CIFRE s’est déroulée au sein de cette dernière délégation, à la Direction de l’habitat et du développement solidaire urbain (DHDSU)20.
Une institution d’une telle taille engendre forcément des difficultés pour articuler convenablement l’ensemble des stratégies communautaires. Le Grand Lyon travaille en permanence à la création et au maintien d’une culture commune, que ce soit de manière générale, par un magazine mensuel de communication interne, appelé « Côté cour, côté jardin », par des feuilles de communication interne à certaines délégations et directions, ainsi que, et surtout, par de multiples réunions21 et rencontres entre agents, parfois facilitées par la proximité physique de différentes directions dans un même bâtiment et un même étage. L’organisation et la tenue de ces multiples réunions est à la fois perçue comme très chronophages par les agents et les élus, et dans le même temps, comme insuffisantes pour bien faire le lien entre les activités des différentes directions :
[Il y a une] absence totale de coopération entre les deux approches hein [urbanisme opérationnel et habitat]. Moi je ne suis dans aucun comité de pilotage d'aucun truc d'aménagement. Je ne sais même pas où c'est, à quel endroit c'est ! Enfin... la ZAC Bon Lait, c'est des choses mystérieuses pour moi. Et je crois qu'au sein des services on n'est pas dans la coopération optimum entre la direction de l'aménagement et la direction de l'habitat. […]
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Les autres directions de la DGDU sont la Direction de l’aménagement (DA) et la Direction de la planification et des politiques d’agglomération (DPPA), au sein de laquelle se trouve le service Territoire et planification (TEP), en charge de la rédaction et de la gestion du PLU.
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Par exemple, lors de notre convention CIFRE, la DHDSU organisait des réunions hebdomadaires de deux heures chaque lundi. Sauf changements pour des questions d’actualité ou d’agendas politiques, ces réunions alternaient entre un « réseau habitat », concernant les politiques d’habitat et du logement, et un « réseau Développement solidaire urbain ». Elles étaient ouvertes à l’ensemble des agents de la Direction, à l’exception des assistant(e)s.
Euh... Bon, on a réussit à faire des réunions avec la DFI, (Direction du foncier et de l’immobilier) mais pas avec l'ensemble, par exemple moi j'ai jamais eu une seule réunion avec la DGDEI (Délégation au développement économique et international) globale. Autrement dit, nous n'existons pas à la DGDEI.
Et quant à la direction des finances, il a fallu que j'intervienne violemment sur la taxe d'aménagement, qu'ils avaient modifiée tout seul sans penser à rien, et qui impacte quand même fiscalement fortement les promoteurs et quelques autres. (Élu local, vice-président communautaire, entretien 1, 08/07/2013)
Sur des sujets précis, par exemple, dans la citation qui suit, sur l’usage de la Taxe d’aménagement (TA), l’articulation entre les directions est parfois très compliquée. Ceci peut avoir des conséquences importantes puisque ces différentes directions ne poursuivent pas forcément les mêmes objectifs. Par exemple, la TA est surtout considérée par le Direction des finances comme une ressource financière comme les autres, alors que la Direction de la planification aimerait pouvoir s’en servir comme d’un véritable outil d’urbanisme (chapitre 6) :
Int : Quand la TLE (Taxe locale d’équipement) a été transformée en TA (Taxe d’aménagement), ici, nous avons été à peine consultés. En gros, la position des élus communautaires, c'est de dire, on transforme... on passe de la TLE à la TA à équivalence, on recherche... euh... la solution selon laquelle la nouvelle taxe donnera les mêmes résultats fiscaux, et la même pression en direction des habitants, que l'ancienne taxe locale d'équipement.
RM : Donc il n'y a pas de liens directs avec le financement de l'aménagement ?
Int : Donc pour l'instant, il n'y a pas d'interfaces... alors... je m'en suis ému, j'ai bien hurlé sur ça, parce que d'abord, je suis passionné par les questions de financement de l'aménagement, j'ai écrit dessus...
Donc certains collègues sont conscients de ça, mais pour l'instant, donc mon directeur est également très très conscient de ça.... Euh... on essaye de réfléchir, de connecter la direction des finances, qui a la haute main actuellement sur cette question, et nos collègues de la DAJCP (Direction des affaires juridiques et de la commande publique) pour réfléchir ensemble, mais pour l'instant cela n'aboutit pas. (Agent public territorial, Grand Lyon, entretien 3, 03/04/2013)
Globalement, l’ancienneté de la communauté urbaine fait que ses services sont bien structurés et ont appris avec le temps à discuter entre eux, avec ou sans l’impulsion des élus. Il reste toutefois indéniable que des « cultures » et des « modes de faire » différents continuent de coexister. De ce point de vue, une certaine inquiétude existe chez les agents concernant la fusion très prochaine avec les services du Conseil Général, qui compte aujourd’hui environ 5 500 agents dont environ 4 000 rejoindront les rangs de la Métropole22.