L’organisation territoriale de la France est, en ce début de XXIème siècle, en plein bouleversement. Alors que les intercommunalités ne sont pas reconnues par la législation française comme des collectivités territoriales mais comme des Etablissements publics de coopération intercommunal (EPCI), cet échelon de gouvernance prend un poids de plus en plus important dans la gestion et
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l’organisation des territoires. Le Grand Lyon, avec les autres communautés urbaines créées à la fin des années 1960, fait exception par son ancienneté et par son degré de structuration.
Nous n’évoquons pas dans ce travail l’évolution détaillé de l’ensemble des compétences du Grand Lyon au fil de son histoire23. Signalons toutefois que cette thèse de doctorat fut réalisée non seulement lors du lancement de la révision du PLU, mais également à l’orée d’un changement majeur en termes de prise de compétences. En effet, la Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite loi MAPAM) transforme neuf communautés urbaines et communautés d’agglomération en « Métropoles » dites de « droit commun » (Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse) ou en Métropoles aux régimes spéciaux ; la Métropole du Grand Paris, la Métropole de Lyon et la Métropole d’Aix-Marseille-Provence.
A compter du 1er janvier 2015, la Métropole de Lyon devient une collectivité territoriale au statut unique en France. Cette nouvelle entité territoriale regroupe : les anciennes compétences du Grand Lyon et du Conseil général du Rhône sur l’ensemble territoire de la Métropole ; quelques compétences en provenance des communes ; des délégations de compétences de l’Etat et de la région. La Métropole n’est donc pas simplement une évolution sémantique et organisationnelle de la Communauté urbaine (comme c’est largement le cas pour les métropoles de « droit commun »). Il s’agit d’une substitution de la Métropole à la Communauté urbaine et au Conseil Général. Toutefois, puisque le territoire de la Métropole correspond aux limites administratives du Grand Lyon (contrairement aux Métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille-Provence), cette évolution est largement assimilée par le personnel et par les élus du Grand Lyon et du Conseil Général, comme une absorption des compétences du Conseil général par le Grand Lyon.
Lors de ce travail de thèse, notre travail empirique et rédactionnel a commencé avant l’annonce de la création de la Métropole, pour se finir aux prémices de sa mise en place effective (1er janvier 2015). Nous n’avons donc pas intégré ce facteur dans l’analyse, ce qui explique pourquoi nous parlons essentiellement de la Communauté urbaine de Lyon (l’utilisation du terme « Grand Lyon » recouvre exactement la même entité). Ce changement dans le contexte d’analyse ne nous parait pas remettre en cause les conclusions de ce travail. C’est particulièrement le cas dans le domaine des politiques foncières, dans lesquelles le Conseil Général n’avait que très peu de compétences24, et par conséquent très peu d’actions. Quant aux politiques du logement, elles étaient plus nombreuses à
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Voir à ce sujet le récent ouvrage de Cédric Polère (2014), que nous mentionnons à plusieurs reprises dans ce travail.
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Ceci est particulièrement vrai en milieu urbain et l’est un peu moins en milieu à dominante rurale, où les Départements peuvent avoir des actions importantes d’aménagement foncier, d’équipement rural, de gestion de voirie et de l’eau, et de transports en commun (gestion des réseaux de bus). Pour la Métropole, cela signifie toutefois la prise de compétence sur la gestion du réseau routier départemental, d’une grande importance en matière de maillage territorial, donc de localisation des ménages.
être gérées par le Département du Rhône, mais avec une forte connotation d’aide aux publics en difficulté, que ce soit à travers les documents de planification et les outils d’aide à la pierre et à la personne25. Ainsi, la fusion des compétences en matière de logement entre l’ex Grand Lyon et l’ex Conseil général du Rhône renforcent les capacités de la futur Métropole à se placer comme « autorité organisatrice du logement ».
Au moment de la rédaction de ce travail, à l’été 2014, les services en charge des questions d’habitat et de logement du Grand Lyon et du Conseil général devraient fusionner dans une grande Direction de l’habitat, rattachée à une Délégation aux solidarités, en charge de tout le travail social et des aides afférentes (c'est-à-dire l’une des compétences et le budget majeur des Conseils généraux). Les agents en charge des politiques du logement quittent donc leur rattachement aux services en charge de la planification et de l’aménagement, très marqués par une culture du « projet », pour rejoindre des services « gestionnaires » (assurer le bon versement de diverses aides). Les liens relativement forts qui s’étaient développés ces dernières années au Grand Lyon entre la Direction de l’habitat et du développement solidaire urbain (DHDSU) et les directions en charge de l’urbanisme règlementaire et opérationnel devraient permettre, du moins dans un premier temps (tant que les personnels en place sont les mêmes) d’assurer un travail concerté pour éviter que les actions en matière de logement aillent à l’encontre des actions en matière de planification et d’urbanisme opérationnel.
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Parmi les compétences principales du Conseil général en matière de logement figurent l’élaboration du Plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) et la gestion du Fonds de solidarité pour le logement (FSL). Par ailleurs, le Conseil général du Rhône est la collectivité de tutelle de l’OPAC du Rhône, qui est, au 1er janvier 2011, le plus gros bailleur social au sein du Grand Lyon, en étant propriétaire de 26 126 logements sociaux (Agence d’urbanisme pour le développement de l’agglomération lyonnaise, Atlas du logement locatif et social du Grand Lyon et SEPAL, p. 10). Les Conseils généraux n’ont pas de compétences directes en matière d’urbanisme, mais ils peuvent malgré tout avoir une action importante en matière d’aménagement territorial, donc d’équilibres entre territoires « urbains » et territoires « ruraux ».