Précision sur la notion d’utilité publique

Si la notion de bien est éclaircie, il est désormais nécessaire de préciser à quoi ce bien est affecté. En effet, si la notion d’affectation prend une place centrale dans la définition des biens composant le domaine public, et même pour des biens affectés appartenant à des

mobilier devenues ou demeurées propriété publique en application du chapitre 3 du titre II et du chapitre 1er du titre III du livre V du code du patrimoine ; 5° Les biens culturels maritimes de nature mobilière au sens du chapitre 2 du titre III du livre V du code du patrimoine ; 6° Les objets mobiliers classés ou inscrits au titre du chapitre 2 du titre II du livre VI du code du patrimoine ou situés dans un immeuble classé ou inscrit et concourant à la présentation au public de parties classées ou inscrites dudit immeuble ; 7° Les objets mobiliers autres que ceux mentionnés au 6° ci-dessus, présentant un intérêt historique ou artistique, devenus ou demeurés propriété publique en application de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'Etat ; 8° Les collections des musées ; 9° Les œuvres et objets d'art contemporain acquis par le Centre national des arts plastiques ainsi que les collections d'œuvres et objets d'art inscrites sur les inventaires du Fonds national d'art contemporain dont le centre reçoit la garde ; 10° Les collections de documents anciens, rares ou précieux des bibliothèques ; 11° Les collections publiques relevant du Mobilier national et de la Manufacture nationale de Sèvres. »

personnes privées⁷⁸, il est nécessaire de s’interroger sur ce que recouvre cette notion d’utilité publique.

Les biens en question retenant notre attention sont affectés à l’utilité publique mais que vise cette notion. De quelle utilité publique parle-t-on ? Quel est le champ d’application de cette notion ?

L’intérêt est de mesurer l’ampleur de cette utilité publique pour rendre compte de l’étendue des biens concernés. L’utilité publique est à rapprocher d’une notion, celle de l’intérêt général. La comparaison des notions permettra de voir l’étendue de l’affectation des biens.

L’affectation satisfait un besoin d’utilité publique. Ce but d’utilité publique est vaste mais paradoxalement il a un effet contraignant pour les personnes publiques. Ces dernières sont liées à ce but d’utilité publique à satisfaire. Elles ne peuvent pas s’en écarter pour décider de l’affectation des biens. C’est donc une condition de l’affectation. Il faut alors que le but d’utilité publique réponde aux exigences législatives et de la jurisprudence administrative à l’époque où la décision d’affecter un bien à l’utilité publique est prise. Il faut prendre en considération les circonstances de temps et de lieux dans lesquelles sont édictées les décisions d’affectation d’un bien. La société évolue, les besoins publics aussi. Ils se transforment, certains disparaissent d’autres apparaissent. Si autrefois les activités sportives ou théâtrales n’étaient pas considérées comme des activités d’intérêt général ou même des services publics, ce n’est plus le cas aujourd’hui⁷⁹. Il en est de même en ce qui concerne l’intérêt général concernant le domaine public. L’intérêt économique et financier des personnes publiques n’est plus interdit sur les dépendances du domaine public. C’est une évolution, qui nous le verrons⁸⁰, permet une valorisation économique des biens. Dans un Etat unitaire et républicain, l’Etat est le garant de l’intérêt général. C’est cette entité juridique et autonome qui doit satisfaire aux besoins des citoyens. Or, l’intérêt général, dont l’utilité publique est souvent employée comme synonyme, ne peut être pris en charge que par l’Etat, créé pour répondre à cet impératif de l’intérêt général. L’Etat a comme outil juridique la loi, expression de la volonté général selon l’article 6 de la DDHC⁸¹, mais aussi les juges, administratifs ou civils

78Voir pour ces précisions, le chapitre suivant.

79CE, 7 avril 1916, Astruc, S. 1916, III, p. 41. Les théâtres publics ne sont pas des activités de service public.

A contrario, quelques années plus tard, l’organisation de spectacles et les théâtres sont reconnus comme des activités de service public : CE, 27 juillet 1923, Gheusi, D. 1923, III, p. 57.

80Voir pour ces précisions le Titre II de la Partie II.

81 Article 6 de la DDHC : « la Loi est l’expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. Tous les Citoyens étant égaux à ses yeux sont également admissibles à toutes

qui tentent d’appliquer ou d’ajuste la conception de l’intérêt général aux cas particuliers. Or, la notion d’intérêt général que l’on rapprochera de celle d’utilité publique, est essentiellement le fondement du droit public. Cette utilité publique correspond à une réalité, à des faits sociaux, auxquels le législateur et/ou les juges vont appliquer un régime juridique. Ces notions d’intérêt général et d’utilité publique sont importantes à cerner afin d’appliquer le meilleur régime juridique qu’il soit⁸².

Cette notion d’utilité publique ou d’intérêt général est omniprésente en droit public notamment au sein de la notion de service public mais aussi de domaine public. Cette conception est purement française notamment en ce qui concerne la notion de service public.

Ce dernier correspond à une activité d’intérêt général, prise directement en charge par une personne publique ou exercée sous son contrôle⁸³. Par conséquent, que le service public soit exercé par la personne publique ou par la personne privée, l’essentiel est la satisfaction de l’intérêt général. C’est d’ailleurs au nom de la préservation du service public, et de l’intérêt général qu’il défend, que s’appliquent un certain nombre de règles de droit public exorbitantes du droit commun, ce quelle que soit la personne en charge du service. Aussi, ce régime juridique suit-il la notion de service public afin de protéger l’intérêt général⁸⁴. Celle-là est étroitement liée au domaine public, puisqu’une partie des biens le composant sont ceux affectés à l’exécution d’une mission de service public.

Concernant justement le domaine public, la notion d’intérêt général est très présente puisqu’il se compose des biens appartenant aux personnes publiques affectés à l’usage direct du public ou à l’exécution d’une mission de service public. La notion d’intérêt général ou d’utilité publique est donc fondatrice du domaine public. L’affectation des biens à l’intérêt général entraîne également l’application d’un régime juridique particulier, celui de la domanialité publique.⁸⁵ En matière d’intérêt général ou d’utilité publique, l’affectation est toujours au

dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents. »

82Le plan de la démonstration est construit sur deux axes : Premièrement, l’étude de la notion d’affectation des biens à l’utilité publique et deuxièmement, l’étude du régime juridique appliqué à cette notion. C’est pour cela qu’il est important de déterminer ce que recouvre l’utilité publique. Cela permet d’adapter le meilleur régime juridique possible.

83Voir en ce sens les définitions données par les arrêts suivants : CE, Section, 28 juin 1963, Narcy, Rec. Conseil d’Etat p. 401 ; AJ, 1964, p. 91, note de Laubadère ; RDP, 1963, p. 1186, note M. Waline et CE, 22 février 2007, Association personnel relevant des établissements pour inadaptés, DA, n°4, avril 2007, commentaire 64, p. 36.

84Il s’agira notamment de l’objet de notre démonstration. En effet, des règles composant un régime juridique vont suivre la notion d’affectation et les biens en question. Ces règles s’appliquent quel que soit le propriétaire du bien.

85Des précisions seront apportées sur à la définition de ce régime juridique de la domanialité publique dans la Partie II.

cœur des bouleversements de la société et s’est modifiée au sein du domaine public. Si auparavant, l’intérêt général du domaine public se concentrait uniquement sur l’exercice des pouvoirs de police, depuis les années quatre-vingt, il suppose d’assurer une bonne gestion domaniale, c’est-à-dire rentable économiquement sans perdre de vue l’utilité des biens en question⁸⁶.

L’intérêt général, en droit public des biens, est caractérisé par l’utilité publique, notion à préciser car l’intérêt général reste une notion à apprécier par rapport à une situation concrète et à un temps précis.

Les deux références à l’utilité publique sont, bien entendu, l’affectation du bien à l’usage direct du public et à un service public. L’affectation à l’usage direct du public est la première à apparaître, étant donné qu’au début 20^ème siècle, au moment de l’apparition du critère de l’affectation en doctrine et en jurisprudence, le service public est une notion encore mal connue. L’utilité publique est consacrée par le célèbre arrêt Marécar de 1935⁸⁷. Le Conseil d’Etat se réfère tout simplement au fait que le cimetière en question, appartenant à la commune, est affecté à l’usage direct du public et fait ainsi partie des dépendances du domaine public communal. Certes, par la suite, cette seule utilité prouvée ne suffira plus pour faire entrer un bien dans le domaine public car il faudra également des aménagements spéciaux⁸⁸. Mais on peut dire d’ores et déjà que seront concernés par cette utilité publique, par exemple, les parcs, les jardins⁸⁹ ou certaines promenades publiques quand elles sont aménagées. En se référant à l’usage direct du public, le juge administratif ouvre une voie importante aux personnes publiques. En effet, l’affectation et l’incorporation d’un bien dans le domaine public ne se limitent pas aux cas énoncés par le législateur. Ce dernier peut décider que tels ou tels biens feront ou non partie du domaine public. Reconnaître que la simple affectation à usage direct du public, sous réserve d’aménagements spéciaux avant l’adoption du CGPPP⁹⁰, permet l’incorporation d’un bien au sein du domaine révèle le pouvoir discrétionnaire des personnes publiques propriétaires. Les biens qui composent le

86 Sur le mouvement de la valorisation du domaine public et son impact en droit public des biens, voir nos développements dans la partie II.

87CE, 28 juin 1935, Mougamadousadagnetoullah, dit Marécar, RDP, 1935, concl. R. Latournerie, p. 590.

88Voir pour les précisions ultérieures sur ces aménagements, le chapitre suivant.

89CE, Ass. 20 avril 1960, Berthier, Rec. Conseil d’Etat, p. 264 ; RDP 1960, p. 1223, concl. M. Henry; AJDA 1960, I, p. 78.

90Avant l’adoption du CGPPP, le critère réducteur de l’aménagement spécial était exigé pour les biens affectés à l’usage direct du public en vertu de l’arrêt de principe précédemment cité supra n°19. Le CGPPP renoue avec les origines de la jurisprudence Marécar car en 1935 et jusqu’en 1960, le critère de l’aménagement spécial ne sera pas exigé pour faire entrer le bien dans le domaine public. L’affectation constatée et réelle suffit à faire entrer le bien au sein de ce dernier. Voir pour davantage de précision, les développements suivants dans ce chapitre.

domaine public ne sont donc pas seulement ceux désignés par le législateur. Une décision public⁹², tout comme les promenades publiques à ne pas confondre avec les voies publiques qui sont des biens affectés déterminés par le législateur. A côté du domaine public légal à savoir le domaine public routier, les rivières, les plages relevant du domaine public maritime ou encore les ondes hertziennes⁹³, l’utilité publique est importante, représentée par l’usage direct du public. On constate alors qu’elle recouvre différentes situations. Le point commun entre elles toutes est qu’elles servent des libertés publiques fondamentales telles que la liberté d’aller et venir pour les routes ou les plages, ou encore celle d’exercer librement une religion en ce qui concerne les édifices affectés au culte.

Quant à l’autre type d’utilité publique, consacré par l’arrêt Société le Béton de 1956⁹⁴, il s’agit de l’affectation d’un bien à un service public. Cette consécration reflétait une réalité nouvelle et correspondait à l’âge d’or de la notion de service public⁹⁵. Si le juge ne se contente pas de cette affectation à un service public mais demande aussi des aménagements spéciaux, la notion d’utilité publique, quant à elle, est entendue dans un sens strict. En effet, la reconnaissance d’un service public doit être constatée soit par le législateur ou par le juge administratif, pour ensuite pouvoir admettre que des biens lui sont affectés. Le législateur consacre déjà plusieurs biens comme faisant partie du domaine public en raison de leur affectation à un service public. Il s’agit, par exemple, des domaines publics ferroviaire, aéroportuaire, portuaire, fluvial ou encore maritime⁹⁶. Cependant, le domaine public se compose également de biens affectés à un service public constaté ou créés par les personnes

91Loi du 9 décembre 1905, relative à la séparation des Eglises et de l’Etat, JO11 décembre 1905, p. 7205.

92CE, Section, 30 mai 1975, Gozzoli, Rec. Conseil d’Etat, p. 325 ; AJDA1975, p. 345.

93Voir les articles du CGPPP concernant chaque domaine : routier (article L. 2111-14), maritime (L. 2111-4 à L. 2111-6) et hertzien (L. 2111-17).

94CE, 19 octobre 1956, Société le Béton, JCP G, 1957, II, p. 9765 ; voir conclusions. M. Long, RDP, 1957, p. 510.

95Pour des précisions, voir le chapitre suivant.

96Voir les articles du CGPPP suivants : L. 2111-4 à L. 2111-5 pour le domaine public maritime, L. 2111-7 à L. 2111-11 pour le domaine public fluvial, L. 2111-15 pour le domaine public ferroviaire, L. 2111-16 pour le domaine public aéronautique.

publiques elles-mêmes. Par conséquent, cette utilité publique n’est pas figée puisque les services publics évoluent au fil des besoins de la société. Depuis la jurisprudence Société le Béton de 1956 précédemment rappelée, l’affectation du bien à l’utilité publique comprend également les biens affectés à un service public, sous réserve, et c’est là l’apport essentiel de l’arrêt fondateur, que cette affectation au service fasse l’objet d’aménagements spéciaux⁹⁷. Aujourd’hui, le législateur a repris la définition jurisprudentielle du domaine public et consacre cette forme d’utilité publique. Cependant, pour que cette affectation soit pleinement convaincante, le législateur exige des aménagements indispensables, et non plus spéciaux, pour démontrer la réelle volonté d’affecter les biens en question au service public⁹⁸. Or, aujourd’hui, si la notion de service public a connu une crise, elle a eu pour objet d’étendre le domaine public et surtout de confier la gestion de certains biens à des personnes privées⁹⁹. Cette utilité publique illustrée par le service public peut concerner à la fois les services publics administratifs ou industriels et commerciaux. Parmi les exemples jurisprudentiels de biens affectés à un service public, on peut citer les locaux servant pour les fêtes municipales¹⁰⁰, les stades de sport¹⁰¹, les maisons de retraite¹⁰² ou encore les halles et les marchés¹⁰³. Un gîte rural a récemment été considéré comme faisant partie du domaine public en raison du concours qu’il apporte à la réalisation du service public de développement économique et touristique¹⁰⁴. Ces différents exemples montrent que cette utilité publique, plus précise que l’affectation des biens à l’usage direct du public, répond à différents besoins de la population en termes de développement économique, de social, de culturel ou de sport. Le service public traduit une volonté de la part de l’administration ou parfois d’une initiative privée, de satisfaire des besoins concrets. Par conséquent, en incorporant ces biens au sein du domaine public, on souhaite les protéger, conserver leur affectation et finalement préserver le service public lui-même. Par conséquent, et nous verrons cela ultérieurement, ce sont les missions de

97Voir le chapitre suivant pour des précisions sur cet arrêt et le critère de l’aménagement spécial.

98C’est l’article L. 2111-1 du CGPPP qui énonce cette définition : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public.

99Voir sur ce constat les développements notamment dans le chapitre suivant.

100 CE, 25 novembre 1981, Commune de la Roche-sur-Foron, Rec. Conseil d’Etat, tables, p. 741 ou plus récemment CAA de Bordeaux, 29 décembre 2009, n°09BX01310, Association comité des fêtes de Lavignolles de Salles, JCP A, 2010, comm. 2147, note P. Yolka.

101CE, 13 juillet 1961, Ville de Toulouse, Rec. Conseil d’Etat, p. 513 ; AJDA, 1961, I, p. 467 (voir pour des développements plus complets sur cet arrêt le chapitre suivant).

102CE, 6 mai 1985, Association Eurolat et Crédit Foncier de France, Rec. Conseil d’Etat, p. 141 ; RFDA, 1986, p. 21, concl. B. Genevois ; AJDA 1985, p. 620, note E. Fatôme et J. Moreau.

103CE, Sect, 22 avril 1977, Michaud, Rec. Conseil d’Etat, p. 185 ; AJDA 1977, p. 441.

104CE, 25 janvier 2006, Commune de la Souche, Rec. Conseil d’Etat, tables, p. 862 ; C-MP, 2006, comm. 88.

service public, cette utilité particulière qu’il est nécessaire de protéger plutôt que le domaine public ou la propriété publique. Pourquoi ? Parce-que la particularité du service public est qu’il peut être pris en charge par des personnes privées, ce qui est d’ailleurs souvent le cas.

Or, cela ne va pas empêcher l’utilité publique en question de perdurer, quel que soit le propriétaire du bien. Cette affectation des biens à l’utilité publique peut ainsi viser deux types de situations. Le premier concerne celui où les biens sont affectés à un service public et détenus par des personnes publiques, auquel cas ils vont dans le domaine public. Le second concerne ces mêmes biens, dit « publics », également affectés à un service public mais appartenant à des personnes privées. Ces biens ne pourront pas faire partie du domaine public en raison de l’absence du critère organique. Cette situation est paradoxale car la reconnaissance d’une utilité publique commande pourtant qu’on mette en place des mécanismes de protection¹⁰⁵.

Les deux formes d’utilité publique sont ainsi bien ancrées en doctrine, en jurisprudence et aujourd’hui codifiées dans le CGPPP¹⁰⁶. La date d’apparition de cette distinction se situe au début du 20^ème siècle. Lorsqu’émerge l’affectation comme critère de distinction entre le domaine public et le domaine privé, a été admise l’affectation à un service public notamment dans le cadre du chemin de fer¹⁰⁷. Cependant, cette affectation n’était pas généralisée comme elle l’est aujourd’hui et concernait peu de biens. La définition des biens affectés à un service public était encore imprécise et certains biens, pourtant affectés au fonctionnement d’un service public, n’étaient pas intégrés au domaine public. Ce n’est donc qu’avec l’arrêt Société le Béton de 1956¹⁰⁸ que l’affectation des biens à un service public prend tout son sens. La référence au service public est alors celle faite par le législateur ou par le juge administratif dans ses différents arrêts¹⁰⁹. La notion de service public, même si elle fluctuante et parfois déterminée au cas par cas, est essentielle pour savoir si des biens lui sont affectés. Mais ce service public, géré de plus en plus par des personnes privées, montre que les biens qui le servent n’en sont pas facilement détachables. Par conséquent, cette utilité publique commande les biens et non pas leur propriété. Peu importe le propriétaire du bien en question tant qu’est respectée cette affectation.

105Ces exigences constitutionnelles, en lien avec les biens privés affectés au service public, seront étudiées dans la Partie II, Titre I, Chapitres 1 et 2.

106L’article L. 2111-1 du CGPPP y fait référence.

107M. Lagrange, « L’évolution du droit de la domanialité publique », RDP, 1974, p. 11.

108Cf. supranote n°94.

109Cf. supranote n°83 pour les arrêts concernés.

M. Hauriou¹¹⁰est à l’origine de l’expression « affectation à l’utilité publique » qui permettait d’englober les biens affectés au service public contrairement aux théories précédentes. Cet auteur voulait intégrer au domaine public les biens affectés soit à un usage direct du public, soit à un service public. Pour ce faire, il mettra davantage en avant l’idée que c’est l’administration propriétaire qui doit intervenir pour déterminer une affectation par décision administrative¹¹¹.

Nous concevons ce terme d’affectation à l’utilité publique comme englobant l’affectation non seulement à l’usage direct du public mais aussi aux services publics. Peut-on assimiler ce

Nous concevons ce terme d’affectation à l’utilité publique comme englobant l’affectation non seulement à l’usage direct du public mais aussi aux services publics. Peut-on assimiler ce