Les objectifs de l’aménagement du territoire à l’échelle d’une région ou d’un pays, ne sont pas formulés de la même manière dans le cas de l’urbanisme, qui porte sur des espaces urbains.
Dans le cadre des agglomérations urbaines les objectifs de l’action sur la ville et les transports sont avant tout, en suivant une approche fonctionnaliste, d’accompagner l’urbanisation, d’offrir des moyens de transport attractifs pour les populations et les activités, de permettre l’accès aux grands équipements et enfin d’éviter ou de réduire la congestion.
En plus des deux objectifs de l’aménagement, qui sont l’accompagnement du développement et la distribution équilibrée de celui-ci, on trouve aussi, dans des contextes où l’espace disponible est très limité, le principe de l’équilibre des fonctions urbaines : on cherche à structurer fortement l’espace urbain. Dans le cas d’une volonté de développer une forme urbaine plus favorable aux moyens de transport alternatifs à la voiture, ces objectifs prennent la forme d’une densification urbaine autour des infrastructures ou des points d’entrée aux réseaux de transport en commun et de restriction du développement ailleurs.
L’exemple d’une telle orientation nous est donné par la politique
ABC aux Pays-Bas mise en œuvre initialement en 1988. Il s’agit d’une série de règles s’appliquant lors de l’implantation d’une nouvelle activité économique dans un espace urbain. La loi introduit une typologie des espaces, selon la desserte ou l’accessibilité : le cas A est un espace situé près d’un nœud de transport en commun de niveau national, la situation B est le cas d’une desserte par un nœud de transport en commun régional et par la route, tandis que les localisations C ne sont desservies que par la route. Cette politique, comportant des incitations et tout un ensemble de règles d’urbanisme, incluant entre autres des normes adaptées de nombre de places de parking, n’a dans les faits jamais été strictement mise en oeuvre, et fut abandonnée en 2001 car trop difficile à appliquer dans des contextes locaux où les pressions sont fortes148. Malgré ses limites elle correspond à un modèle d’une politique de développement urbain conditionné au système de transport. Un autre moyen de canaliser le développement urbain consiste à instaurer des mesures visant à dissuader les constructions dans les zones non desservies, avec comme objectif de préserver des espaces récréatifs ou agricoles. Le cas de la
147 François Plassard, « Les Enjeux territoriaux des transports », in Circuler demain, Monde en cours, Prospective et territoires (La Tour d’Aigues: DATAR/Editions de l’Aube, 1993), 49-58.
148 Martin Dijst, « Spatial policy and passenger transportation », Netherlands journal of housing and the built environment 12, no 1 (1997): 91-111; Tim Schwanen, Martin Dijst, et Frans M. Dieleman, « Policies for urban form and their impact on travel: the Netherlands experience », Urban studies 41, no 3 (2004): 579-603.
Illustration 24. La main du schéma direc-teur de Copenhague en 1947 (Knowles 2012)
Randstad en Hollande est une configuration spatiale ménageant un cœur vert entouré des grands développements urbains. Cette configuration est issue de choix d’aménagement visant à favoriser un ensemble de fonctions d’agriculture et de loisir, mais excluant l’implantation d’autres activités urbaines comme le logement ou les entreprises.
Souvent cité comme exemple, le plan directeur de Copenhague instauré en 1947, utilise la métaphore de la main149. Chaque doigt est structuré par un axe de transport autoroutier ou ferroviaire, et le développement urbain doit se concentrer dans ces corridors de manière à ménager de l’espace pour des fonctions plus rurales, l’agriculture bien-sûr, mais aussi les loisirs des citadins. La main du schéma de développement de Copenhague permet l’identification des axes stratégiques associés aux réseaux de transport, puis des espaces à valoriser et enfin la traduction dans les politiques urbaines d’un tel zonage, d’une densification focalisée autour du système de transport.
Le plan de Copenhague est remarquable par sa longévité dans l’histoire de la planification. Le modèle de la main, introduite en 1947, est ainsi toujours invoquée dans le plan régional de 2005 actuellement en vigueur150, même si son espace d’inscription s’est grandement élargi d’un rayon d’une vingtaine de kilomètres à l’origine jusqu’à une extension de l’ordre de 50 km aujourd’hui englobant la ville d’Helsingor au nord.
Au-delà de ces deux principes essentiels, le développement urbain est guidé par des principes et des modèles. Densités urbaines, mixité et polycentrisme peuvent être vus comme trois modèles fondamentaux pour l’organisation de la ville151. Une politique globale à l’échelle de la région urbaine peut chercher à combiner ces trois modes d’intervention avec :
− La densité pour contrer la tendance à l’étalement urbain imputable à l’automobilité ;
− La mixité pour contrer l’urbanisme aréolaire et ses espaces monofonctionnels ;
− Le polycentrisme comme alternative au modèle
centre-périphérie qui est perçu comme posant problème comme nous allons le voir.
Au-delà du cas général de l’urbanisme et de l’aménagement en lien avec les politiques de transport, nous souhaitons ici approfondir une configuration spatiale particulière qui constitue, dans l’éventail des orientations stratégiques possibles de développement urbain, un choix privilégié. Il s’agit du polycentrisme. Nous voulons détailler cette configuration car ses implications pour la politique de transport sont toutes particulières.
Le polycentrisme
Le polycentrisme est une des options possibles pour des stratégies de régions urbaines, ou de territoires plus vastes. Comme cette orientation suppose une organisation particulière des systèmes
149 Richard D. Knowles, « Transit Oriented Development in Copenhagen, Denmark: from the Finger Plan to Ørestad », Journal of Transport Geography, Special Section on Rail Transit Systems and High Speed Rail, 22 (2012): 251-261, doi:10.1016/j.jtrangeo.2012.01.009.
150Regionplan 2005 for Hovedstadsregionen, Visioner og hovedstruktur Retningslinjer og redegørelse (Valby, 2005), www.hur.dk.
151 Luc Vodoz, « Les Mobiles d’une approche territoriale », in Les Territoires de la mobilité, l’aire du temps (Lausanne: Presses polytechniques et universitaires romandes, 2004), 1-7.
Illustration 25. Le plan directeur régional de Co-penhague en 2005 (Regionplan 2005)
transport et que son emploi est significatif dans les orientations de l’aménagement, nous avons jugé utile de l’exposer ici.
Pour commencer, les villes sont le lieu de la plus grande création de richesse152. L’étude visant au calcul du PIB des grandes villes françaises montre que celles-ci contribuent à 50 % de la production de la richesse alors qu’elles ne regroupent que 42 % de la population153. Ces chiffres accréditent la thèse selon laquelle la richesse actuelle est créée dans les plus grandes villes.
La reconnaissance du fait métropolitain, c’est-à-dire l’idée que le développement a lieu dans les principaux centres urbains, pose les métropoles en tant que manifestation urbaine de la mondialisation154. Dit autrement, la mondialisation implique la transition entre un système d’échange local vers un échange mondial155. De plus on considère que le développement métropolitain local est intrinsèquement lié au développement de réseaux internationaux156. Pour Sassen les villes sont, dans l’organisation de l’économie-monde, des lieux de contrôle fortement concentrés157.
Ajoutons que le vocabulaire du poly-centrisme n’est pas totalement stabili-sé. En effet on rencontre aussi le terme de multipolaire pour désigner une forme ou une organisation urbaine. On peut considérer que le centre est plus que le pôle. Le pôle est une simple concentration locale d’activités tandis que le centre est une concentration d’activités de haut niveau158 exerçant une fonction de commandement. L’ad-jectif multipolaire renvoie à une des-cription plutôt morphologique, tandis que le polycentrisme y ajoute une di-mension politique de distribution du pouvoir.
Pour comprendre le polycentrisme en tant qu’orientation de la politique spa-tiale, il est nécessaire de le replacer dans les grands enjeux de l’aménage-ment, en France et à l’échelle euro-péenne.
En France, la politique des métropoles
d’équilibre, menée à partir des années 1960 a visé à contre-balancer le mono-centrisme jugé trop marqué du territoire national. Le terme polycentrisme n’apparaît pas explicitement à cette époque, mais l’idée d’un rééquilibrage dans plusieurs centres est clairement visée. Plus récemment, la
poli-152 Pierre Veltz, Mondialisation villes et territoires (Press Univ. de France, 1997).
153 Cabinet VCA, Rôle économique des grandes villes et agglomérations (Association des Maires de Grandes Villes de France, 2012), http://www.grandesvilles.org/espace-presse/communiques-presse/exclusivite-pour-premiere-fois-pib-grandes-villes-mesure.
154 Nicole Rousier, « La métropolisation, traduction urbaine de la mondialisation », in Les villes ont-elles achevé leur transition ? , éd. par Anne Aguiléra, Jean-Loup Madre, et Dominique Mignot, Actes INRETS 99 (Arcueil: INRETS,
2005), 75-93, http://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00127924/en/. 155 Kellerman, Daily Spatial Mobilities, 8.
156 Emmanouil Tranos et Drew Gertner, « Smart networked cities? », Innovation: The European Journal of Social Science Research 25, no 2 (2012): 175-190, doi:10.1080/13511610.2012.660327.
157The Global City: New York - London - Tokyo (Oxford: Princeton University Press, 1991).
158 Lise Bourdeau-Lepage et Jean-Marie Huriot, « On poles and centers: Cities in the French Style », Urban Public Economics Review 3 (2005): 13-36.
Illustration 26. Les métropoles retenues après l’appel à coopération de 2004 de la DATAR
tique incitative à la coopération métropolitaine initiée par la DATAR reprend cette thématique de ren-forcement de la structure urbaine nationale autour d’une série d’ensembles urbains distribués sur le territoire. Pourtant la structure urbaine française est vue par certains auteurs comme relativement équilibrée, le poids de la capitale n’empêchant pas l’épanouissement des pôles régionaux159.
La cohésion territoriale renvoie à une des principales politiques européennes. Cette thématique à fait apparition explicitement dans les traités de Nice (2001) puis de Lisbonne (2004) érigeant « la cohésion économique, sociale et territoriale » parmi les objectifs mêmes de l’union européenne. D’autre part le plan d’aménagement de l’Europe, l’ESDP/SDEC (European Spatial Development Perspective/Schéma de Développment de l’Espace Communautaire) signé à Potsdam en 1999160 a adopté le principe du polycentrisme comme élément essentiel du choix spatial préconisé par la commission et les États membres161.
Les arguments avancés dans le SDEC de 1999 pour justifier ce choix du polycentrisme pointent une concentration jugée excessive de l’organisation spatiale européenne. En effet, l’argumentaire développé dans le SDEC alerte sur le fait que le pentagone formé par les villes de Londres, Paris, Milan, Munich et Hambourg, ne représente que 20 % de la surface de l’union européenne162, mais regroupe 40 % de sa population et produit la moitié de la richesse européenne163.
La carte des flux et des nœuds du transport de voyageurs en classe affaires en Europe164
illustre le fonctionnement très concentré du système urbain européen. À l’exception du tri-angle scandinave, les flux principaux appa-raissent dans la partie la plus dense.
Le polycentrisme européen vise à promouvoir le développement de grands ensembles économiques mondiaux ailleurs que dans le pentagone, ainsi que le développement d’un réseau de métropoles couvrant le territoire de l’Europe de manière équilibrée. L’intérêt majeur du polycentrisme en tant que principe spatial d’organisation du territoire réside dans sa capacité à ménager ou à concilier les deux
grands objectifs de toute politique d’aménagement du territoire, à savoir accompagner le développement économique, tout en distribuant celui-ci de manière plus équilibrée165. En effet,
159 Mario Polèse, Richard Shearmur, et Laurent Terral, France avantagée, Odile Jacob, 2014.
160 European Commission, European Spatial Development Perspective: Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union (Luxembourg: European Commission, 1999).
161 Andreas Faludi et Bas Waterhout, The Making of the European Spatial Development Perspective, No masterplan (London: Routledge, 2002).
162 En 1999 l’Union Européenne comptait 15 membres, jusqu’à l’élargissement de 2004
163 European Commission, European Spatial Development Perspective: Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union.
164 Jonathan V. Beaverstock et al., International Business Travel in the Global Economy, 2010, http://www.ashgate.com/default.aspx?page=637&title_id=10198&edition_id=12677&calcTitle=1.
165 Guy Baudelle et Jean Peyrony, « Le Polycentrisme en France: cheminement d’un concept », Territoires 2030 1 (2005): 89-101.
Illustration 27. Principaux nœuds et flux des voyageurs aé-riens en classe affaire en Europe en 2005 (Beaverstock 2010)
appliqué au territoire européen, le polycentrisme prend appui sur les métropoles, considérées comme les foyers du développement économique actuel166.
La politique des transports constitue un des outils privilégiés des politiques d’aménagement, du territoire. Cette idée se traduit par la présence significative de cette thématique à l’intérieur des documents d’orientation de l’aménagement. Ainsi, comme on l’a vu, l’ESDP consacre-t-il plusieurs chapitres à la politique des transports, d’une part parce qu’ils sont vus comme influençant les orientations spatiales, et d’autre part en
considérant le développement des réseaux comme un des moyens pour établir un équilibrage territorial167. Dans cette approche, consistant à considérer les transports comme des outils au service de l’organisation territoriale, il existe des liens entre le développement du système de transport et les objectifs d’accompagnement du développement économique et de cohésion. Les transports sont ainsi amenés à jouer un rôle particulier face à l’émergence du fait métropolitain. Le polycentrisme est installé dans la politique spatiale européenne, mais pour comprendre l’émergence du concept il est utile de remonter dans le temps, avant l’apparition du terme dans les documents politiques de l’aménagement, et aborder des problématiques de l’organisation territoriale. Une des références fortes de la réflexion sur l’organisation territoriale française et européenne est la bananebleue.
Historiquement la banane bleue est attribuée à Roger Brunet dans un article intitulé « Structures et dynamiques du territoire français » publié dans la revue L’Espace géographique168. Le terme lui-même n’est pas énoncé dans l’article car c’est un journaliste qui désignera ainsi la forme identifiée par Brunet. L’argument de la banane bleue est de considérer qu’il existe un risque pour la France de rester marginalisée par rapport à l’espace de développement privilégié de l’Europe en construction. Comme on peut le voir sur la figure 28, Paris est située dans une lacune de la synthèse graphique proposée par Brunet169. Cet énoncé spatial et textuel connaîtra un succès considérable, et il est aujourd’hui encore utilisé dans les argumentaires territoriaux comme en atteste l’exemple de la communication de l’agence de développement économique de l’Alsace170, repris sur la figure 29.
166 Veltz, Mondialisation villes et territoires.
167 Plassard, Les Autoroutes et le développement régional.
168 « Structure et dynamisme de l’espace français: schéma d’un système », Espace géographique 2, no 4 (1973): 249-54.
169 Jean-Claude Boyer, Les Villes européennes (Paris: Documentation francaise, RECLUS, DATAR, 1989). 170 Alsace International, « Alsace’s Location - Alsace.com The European Rendez-Vous », 2011,
http://www.alsace.com/en/other/data-center/location/?lang=en.
Illustration 28. La banane bleue de Roger Brunet, figure de la dorsale européenne (Boyer 1989)
Illustration 29. La prégnance de la banane bleue dans les représentations des acteurs de l’aménagement, l’exemple de l’Alsace (Alsace International 2011)
Or il paraît aujourd’hui difficile de soutenir l’idée que Paris puisse risquer la marginalisation dans l’ensemble territorial européen. Bien que la thèse de la banane bleue ne soit plus raisonnablement défendable, l’expression de cette centralité européenne persiste dans la réflexion territoriale actuelle. La première apparition du terme de polycentrisme
a lieu dans une étude sur les villes européennes du début des années 1990171. Elle est cosignée par deux chercheurs allemands de renom, l’un spécia-liste de l’aménagement, Klaus Kunzmann, l’autre connu pour la modélisation urbaine et les trans-ports, Michael Wegener. Ce schéma propose une organisation du territoire européen en une collec-tion de cellules, couvrant les parties les plus peu-plées du territoire. Dans chaque cellule, chacun des grains de la grappe de raisin, une ou plusieurs villes centrales viennent organiser l’espace.
L’origine allemande de l’idée ne doit rien au ha-sard : l’organisation du territoire outre-Rhin est en effet largement structurée par les villes qui contri-buent à former l’identité des régions. C’est cette idée qui est retenue, comme nous l’avons vu, comme option principale du schéma de dévelop-pement spatial européen de 1999.
Le polycentrisme est compatible avec les dynamiques économiques urbaines actuelles, et il est compatible avec l’idée d’une distribution plus équilibrée du développement urbain sur le territoire. Mais il suppose, surtout dans un contexte de mondialisation, l’existence de forts liens et flux d’échanges entre ces différents centres. L’importance des enjeux de transport est réaffirmée par cette orientation spatiale. De ce point de vue le polycentrisme correspond à une politique spatiale aux implications directes sur le système de transport : il relève donc bien des enjeux de l’articulation de l’aménagement et des politiques de transport.
Transition
Nous avons traité d’un ensemble de pratiques d’intervention sur l’espace, sur les villes et sur les transports et de probléma-tiques qui leur sont associées. Nous avons traité de quelques généralités du développement urbain, puis nous avons listé les justifications du développement des systèmes de transport et enfin nous avons discuté des liens entre les politiques territo-riales et les politiques de transport. Et nous avons identifié le thème de la distance au travers de ces problématiques.
Les politiques territoriales et urbaines, qui orientent l’aménagement du territoire et l’urbanisme, entretiennent des liens étroits avec les politiques de transport. Les différentes
dynamiques qui associent transport et espace justifient ces liens. Toutes les questions que nous avons abordées dans cette première partie, traitent des deux thématiques de la distribution des activités et du franchissement des distances.
171 Klaus Rainer Kunzmann et Michael Wegener, The Pattern of Urbanisation in Western Europe 1960-1990 (Dortmund: Institut für Raumplanung, Universität Dortmund, 1991).
Illustration 30. Première évocation du polycentrisme eu-ropéen, la grappe de raisin de Kunzmann et Wegener (1991)
La notion de distance traverse les problématiques de l’intervention sur la ville, les territoires et les transports. Recherche d’optimisa-tion, détour effectués en référence à la ligne droite, marquage du ter-ritoire sont autant de propriétés qui se dessinent pour caractériser ces distances.
Cette investigation nous a permis d’appréhender la notion de distance, entre données objectives, construction plus ou moins volontaire et perceptions subjectives de l’espace. Ces différents aspects de la distance étant posés, ainsi que l’ensemble des contextes auxquels elle renvoie, nous sommes maintenant en position pour aborder des enjeux plus théoriques ; c’est l’objet du second chapitre du mémoire.