3.1.1. La juxtaposition des services au sein d’un même organisme est à écarter
Ce scénario reviendrait à juxtaposer les fonctions métiers des deux organismes au sein d’un établissement fusionné sans toucher à leur organisation : les services métiers du FIVA (indemnisation, juridique et médical) resteraient des entités intactes auprès desquelles seraient juxtaposées les trois missions de l’ONIAM.
La mission ne préconise pas de retenir ce scénario :
il ne permettrait pas de faire jouer les synergies identifiées plus haut et concernant les fonctions d’expertise médicale et juridique ;
la juxtaposition des services des deux organismes ne faciliterait pas la diffusion de bonnes pratiques de gestion entre le FIVA et l’ONIAM.
88 Les comparaisons internationales n’ont pu être développées dans le cadre de ce rapport, mais gagneraient à être menées, vingt ans après les avancées du droit français en matière d’indemnisation publique des victimes de l‘amiante et des accidents médicaux, au regard des pays européens et anglo-saxons, eux-mêmes en évolution. Pour une analyse juridique du droit français, voir notamment Thibaut Leleu « Essai de restructuration de la responsabilité publique : à la recherche de la responsabilité sans fait » LGDJ 2014.
3.1.2. Une organisation métier refondue autour d’un pôle de fonctions supports destinées à transformer et moderniser l’organisme, d’un pôle métier chargé des chiffrages de l’indemnisation des différentes missions et d’un pôle d’expertise
La cible « organisationnelle » après fusion et intégration des organismes, préconisée par la mission, s’articulerait autour :
d’une direction unique ;
de trois grands pôles métiers doté chacun d’un chef de pôle ou sous-directeur ;
le pôle indemnisation avec 5 missions : accidents médicaux ; missions spécifiques ; benfluorex ; valproate de sodium ; indemnisation des victimes de l’amiante ;
le pôle juridique : regroupant le service contentieux indemnitaire et le service contentieux subrogatoire de l’ensemble des missions de l’ONIAM et du FIVA ;
le pôle d’expertise médicale.
de fonctions supports modernisées :
la direction des ressources humaines ;
le groupement comptable unique doté d’un service facturier ;
un service de contrôle, nouvellement créé, rattaché à la direction unique ;
la direction achats, avec un profil de compétences nouveau, pourrait être confiée, en préfiguration et coordination, à l’ONIAM, titulaire des volumes les plus importants,
la direction budget et finances, comprenant le contrôle de gestion ;
la direction des systèmes d’information.
Cet organigramme proche de celui du FIVA prouve aujourd’hui son efficacité et permet de faire jouer au sein de grands pôles métiers les synergies et bénéfices attendus, tout en préservant la spécialisation des agents.
3.1.3. Au sein de l’organisme, les spécificités en matière de gouvernance et de financement des dispositifs amiante et ONIAM devraient être préservées
3.1.3.1. Un établissement unique avec une gouvernance adaptée prendrait ainsi le relais de ces deux établissements.
Seul un CA unique, dont la composition sera précisée par voie réglementaire, permettrait d’assurer une information croisée et identique entre les acteurs actuels du FIVA et de l’ONIAM, afin de porter ensemble la modernisation du nouvel établissement chargé de l’ensemble des indemnisations de victimes de l’amiante et des accidents médicaux ou sanitaires.
La mission estime que les principes de fonctionnement de ce CA unique pourraient être les suivants :
de nouveaux équilibres doivent être redéfinis, permettant aux acteurs de l’amiante de se voir reconnus et d’exercer certaines compétences actuellement spécifiques, le cas échéant sous forme d’une composition restreinte du CA (cf. infra) ;
pour conserver un caractère stratégique au CA du nouvel organisme, il doit demeurer de taille raisonnable et trouver un équilibre entre représentants de l’État (et assimilés) et les autres parties prenantes, avec une parité entre les deux organismes initiaux ;
en complément du CA unique, un conseil d’orientation relatif à l’amiante peut être proposé, sur le modèle de ceux existant d’ores et déjà à l’ONIAM. Ce conseil serait constitué des administrateurs intéressés par l’indemnisation des victimes de l’amiante et pourrait comprendre d’autres des associations de victimes et des financeurs non représentés au conseil d’administration. Comme aujourd’hui à l’ONIAM, ce conseil serait chargé de préparer les délibérations du conseil de l’établissement fusionné qui concernent l’indemnisation des victimes de l’amiante, l’adoption de la délibération restant de la prérogative du conseil d’administration.
En conséquence, le futur CA pourrait ainsi ne pas dépasser 30 membres et être composé de la manière suivante :
un président et un vice-président, présent aux séances ;
deux représentants de l’ensemble des personnels ;
le collège État – assurance maladie pourrait comprendre 8 à 10 membres, 6 à 8 représentants de l’État, avec la DSS en tant que cheffe de file, la DB, la DGFIP, la DGS, la DGT et la DACS, ainsi qu’un membre de l’IGAS et le directeur de la CNAM ;
le collège issu de l’ONIAM comprendrait 8 membres, soit, comme actuellement, 2 représentants des victimes, 4 professionnels et 2 personnes qualifiées ;
le collège issu du FIVA comprendrait 8 membres, soit 2 représentants des victimes de l’amiante, 4 représentants de la commission AT-MP, 2 pour les organisations patronales et 2 pour les organisations syndicales et 2 personnes qualifiées. D’autres membres pourraient être présents dans une nouvelle formation amiante du conseil d’orientation.
Une telle composition présente toutefois l’inconvénient fort du nombre élevé d’administrateurs ; ses membres pourraient se considérer comme un « parlement » dans lequel chacun représente des intérêts avant de représenter ceux du nouvel établissement. En analysant la participation effective des actuels membres des deux conseils aux séances des trois dernières années, la mission peut proposer une composition du CA fusionné limitée à la taille actuelle de chacun des deux conseils tout en respectant les équilibres dégagés supra.
un président et un vice-président, présent aux séances ;
2 représentants des personnels ;
le collège État pourrait être limité à 6 membre avec un « cœur » constitué par les tutelles financières (DSS, chef de file, et DB) et métier (DGS, DG travail, DACS) ;
3 partenaires sociaux de la commission AT-MP : seul le MEDEF participe aujourd’hui régulièrement aux conseils du FIVA et la composition actuelle suggère une représentation de 2 organisations représentatives des salariés ;
3 ou 4 administrateurs représentant les victimes ; 3 ou 2 administrateurs représentant les professionnels de santé ;
2 personnalités qualifiées en matière de réparation.
En tout état de cause, la mission recommande à l’État de ne pas revendiquer de maitriser seul le conseil d’administration fusionné et de se rapprocher, sur ce point, du modèle du FIVA, qui se retrouve également dans d’autres conseils d’administration.
Proposition n°4 : La mission préconise que le CA de l’entité fusionnée soit recentré sur un rôle stratégique. Élaborant et transmettant au Parlement une information complète et enrichie sur l’indemnisation publique de victimes et ses enjeux, les bonnes pratiques, avec une représentation homogène de toutes les parties prenantes, personnels inclus, le conseil d’administration arrête les orientations stratégiques et s’assure que les objectifs assignés par le Parlement sont atteints (indemnisation rapide, gratuite, non contentieuse).
Pour cela, la mission recommande une composition resserrée, par rapport à l’addition des deux conseils existants, comprise entre une vingtaine et une trentaine de membres (deux options de compositions sont suggérées) assortie de comités d’orientation thématiques, sur le modèle des conseils d’orientation de l’ONIAM, en charge de préparer les délibérations du conseil.
La mission recommande à l’État de ne pas revendiquer de maitriser seul le conseil d’administration fusionné et de se rapprocher, sur ce point, du modèle du FIVA.
3.1.3.2. Les spécificités en matière de financement devraient être préservées
La mission recommande de conserver la structure de financement propre à chaque dispositif, constatant qu’il s’agit d’une demande forte des parties des actuels conseils d’administration. Elle propose, dans ce cadre, des améliorations au modèle dans la perspective d’une fusion : il lui semble en effet important que le nouvel établissement soit en capacité d’établir des comptes complets par dispositif d’indemnisation. Ces comptes doivent permettre d’identifier en charges, outre les indemnisations et les provisions pour indemnisations, le montant des dépenses de fonctionnement et la masse salariale associée à chaque dispositif, en comptabilisant, dans le cas de services communs à plusieurs dispositifs, la part du temps des agents consacrés à chaque dispositif. En recettes, ces comptes doivent permettre d’assurer une traçabilité des financements publics, d’une part, et de ceux des responsables ou de leurs assureurs, d’autre part.
Proposition n°15 : Conserver la structure de financement propre à chaque dispositif et affiner le modèle financier de l’établissement fusionné en établissant des comptes complets par dispositif retraçant :
en charges : les indemnisations et les provisions pour indemnisations, le montant des dépenses de fonctionnement et la masse salariale associée à chaque dispositif, sur la base d’une comptabilité analytique ;
en recettes, les financements publics et ceux apportés par les responsables ou leurs assureurs.
3.1.3.3. Une tutelle plus intégrée évoluant vers le modèle des conventions d’objectifs et de gestion (COG)
La fusion des deux seuls établissements publics chargés de l’indemnisation des victimes dans le champ de la santé simplifierait pour les organismes comme pour la tutelle l’attention portée aux victimes, à la qualité de service assurée par les deux organismes, le soutien à leur modernisation par des ressources internes et un accompagnement externe appropriés, les relations institutionnelles ou partenariales qui leur sont nécessaires dans le champ de la santé, de la protection sociale, des assurances ou des juridictions.
Plus que le modèle type FGV maintenant une direction unique et des fonctions métiers rapprochées ou communes pour deux établissements autonomes avec leurs conseils d’administration, la fusion avec un organisme et conseil unique permet de resserrer la représentation de l’Etat autour d’un chef de file, la direction de la sécurité sociale, de quelques directions métiers et l’assurance-maladie, les mêmes personnes participant à des conseils moins nombreux, au moins quatre par an, mieux préparés, davantage reliés à la contractualisation avec l’Etat.
La mission recommande que la contractualisation avec l’Etat (voir partie 1.1.3 et annexe IV) évolue vers le modèle des conventions d’objectifs et de gestion (COG) des principaux organismes de protection sociale, avec un contenu et un cadre pluriannuel (quatre ans minimum) défini par le législateur, prévoyant à son prochain cycle la signature du président et du directeur de l’organisme fusionné, après délibération du conseil d’administration. De même que pour les régimes spéciaux, définis par décret sur la base de l’article L711-1 du code de la sécurité sociale, les COG les concernant sont définies par décret, et reprennent les principes posées pour les caisses nationales par l’article L.227-1 du code de la sécurité sociale, les opérateurs financés par l’assurance maladie, comme actuellement l’ONIAM et le FIVA, ou l’organisme résultant de leur fusion, pourraient se voir étendre ces principes par une disposition appropriée, règlementaire ou législative.
Proposition n°16 : Assurer une tutelle plus intégrée autour de la direction de la sécurité sociale chef de file, et de quelques directions métiers et faire évoluer la contractualisation avec l’Etat sur le modèle des conventions d’objectifs et de gestion (COG), prévues par l’article L227-1 du code de la sécurité sociale pour les organismes nationaux de sécurité sociale.
3.2. La mission propose un calendrier réaliste de mise en œuvre, en quatre étapes