Le nouvel organisme, procédant de la fusion du FIVA et de l’ONIAM, devrait permettre de consolider la politique publique de l’indemnisation publique de toutes les victimes en France, de renforcer son attractivité pour les compétences (juridiques, médicales ou supports), et sa capacité à moderniser sa gestion, particulièrement son virage numérique aujourd’hui.
2.2.1. Le manque de taille critique des équipes des fonctions support et l’absence de partage de bonnes pratiques invitent à dépasser les échecs passés des mutualisations et à fusionner l’ensemble des fonctions supports des organismes
2.2.1.1. Par le passé, les tentatives de rapprochement des agences comptables et des systèmes d’information ont échoué
Initiée en 2009, la mutualisation des systèmes d’information n’a pas permis de répondre aux besoins plus complexes de l’ONIAM et a été abandonnée en 2015
À partir de 2009, les deux établissements ont initié un projet de mutualisation du développement de leur SI. Très rapidement, les deux directeurs et le prestataire ont acté la séparation en deux comités de pilotage, SICOF-FIVA et SICOF-ONIAM. Pour sa part, le FIVA avec l’engagement d’une nouvelle directrice en 2009, puis des deux directrices qui lui ont succédé, a poursuivi son redressement en poursuivant l’objectif d’une informatisation et dématérialisation totales. A contrario, les SI n’ont pas constitué une priorité pour l’ONIAM, ni sur les procédures, ni sur les outils métier, ni sur la dématérialisation. En conséquence, le développement du système d’informations a été très différencié selon les organismes et n’a pas fait l’objet d’une mise en œuvre d’une stratégie commune et partagée par le FIVA et l’ONIAM.
Ces divergences ont conduit à la fin de la mutualisation en 2015. L’ONIAM a engagé des démarches d’audit du SICOF65 afin de remédier aux « difficultés techniques liées au fonctionnement de l’application », notamment des délais de réponse longs et l’insatisfaction des agents. De son côté, le FIVA a lancé des études en interne pour évaluer les performances de l’outil et a abouti à des conclusions opposées, n’établissant pas de difficultés majeures liées au logiciel. En 2014, l’ONIAM a décidé de séparer les logiciels métier, puis les infrastructures en 2015, rendant nécessaire l’acquisition de nouveaux serveurs. Ainsi, ces divergences techniques et managériales sur l’utilisation du logiciel ont conduit à une séparation totale des systèmes, serveurs et bases de données dès 2015.
65Audit réalisé par la société BULL.
Le timide rapprochement de l’agence comptable des deux organismes, par adjonction de service du comptable du FIVA au profit de l’ONIAM, s’est terminé en 2015.
Les deux établissements se sont engagés dans une forme inadaptée de partage de l’agent comptable jusqu’en 2015, via une adjonction de service de l’agent comptable du FIVA au profit de l’ONIAM, initialement de 10 % de son temps : l’agent comptable du FIVA était rémunéré par le FIVA et consacrait une partie de son temps de travail à la gestion comptable de l’ONIAM lequel compensait financièrement le FIVA pour cette adjonction de service.
Ce timide rapprochement de la fonction comptable initié en 2011 a pris fin en novembre 2015 à la suite de dysfonctionnements majeurs (retards de traitement, erreurs comptables) intervenus au sein de l’ONIAM. Si l’adjonction de service n’est pas la seule cause des erreurs manifestes de gestion intervenues, force est de constater que le mode de fonctionnement de l’agence comptable de l’ONIAM n’a pas permis de prévenir les difficultés rencontrées a fortiori de les résoudre.
Aujourd’hui, il n’existe aucune instance de dialogue au niveau des directions ou de leurs services permettant d’assurer un simple partage de bonnes pratiques. Il n’existe pas de mutualisation des fonctions supports ou de certaines d’entre elles66. Au total, malgré des problématiques communes et partagées, l’absence d’interaction actuelle entre le FIVA et l’ONIAM n’a pas permis à l’ONIAM de bénéficier de la meilleure performance de l’agence comptable et financière du FIVA et de son système d’information.
2.2.1.2. Le FIVA et l’ONIAM disposent pour les fonctions supports d’équipes de taille très réduites ce qui pose des problèmes de fonctionnement et ne permet pas de mener les modernisations nécessaires
Si le FIVA et l’ONIAM ne sont pas sous-dotés en fonctions supports en proportion, la petite taille des deux établissements a pour conséquence que ces dernières peinent à atteindre une masse critique. Le total des fonctions supports représentent 26% pour le FIVA et 21% pour l’ONIAM (hors fonctions de direction). Ces ratios s’inscrivent dans la moyenne pour un échantillon d’organismes analysés par la mission et également sur la base d’informations transmises par la direction du budget67.
Ce manque de taille critique ne permet pas aux équipes d’assurer leur bon fonctionnement au quotidien ni de mener des projets d’envergure de modernisation.
Avec moins de quatre agents par service (hors agence comptable) pour les fonctions supports – systèmes d’information, ressources humaines, budgets / marchés, statistiques, contrôle interne…), le « binômage » par tâche est impossible. Ce défaut de taille critique peut conduire, en période de congés, en cas d’arrêt maladie d’agents ou de départs, à des difficultés de fonctionnement notamment dans les fonctions de gestion de la paie, de la maintenance du matériel informatique ou de la production de statistiques de suivi de l’activité.
66 Les deux établissements ont aujourd’hui en commun seuls le médecin du travail et le CGEFI.
67 Agence du service civique, Caisse nationale des industries électriques et gazières, Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière, Institut national de la transfusion sanguine, Fonds de garanties des victimes.
Indépendamment de la gestion de l’activité quotidienne, l’absence de taille critique des fonctions supports rend difficiles l’élaboration et la mise en œuvre des projets d’envergure et de modernisation des organismes :
la mise en place parcellaire des dispositifs de contrôle en est emblématique ;
la dématérialisation et la digitalisation totales du dépôt et de l’instruction des dossiers ;
le déploiement d’une politique de recouvrement ambitieuse ;
la mise en place d’une vraie politique de recrutement et de gestion des ressources humaines.
Au regard du manque de taille critique des organismes et des équipes, la mission note que la fusion ne doit en aucun être considérée par les parties prenantes comme un moyen de réduire les effectifs, mais uniquement de renforcer la qualité de service et l’attractivité.
2.2.2. Sur l’ensemble des fonctions supports, les bénéfices attendus d’une mutualisation et d’une fusion sont significatifs et supérieurs aux coûts associés
Les objectifs assignables à une mutualisation des fonctions support sont donc les suivants pour les deux organismes :
faire bénéficier chacune des structures de l’expérience et des bonnes pratiques de l’autre ;
disposer de fonctions supports de taille critique susceptibles de mener à bien des projets communs essentiels à la modernisation de leur activité et de leur fonctionnement
réinvestir les bénéfices attendus de la fusion dans des tâches aujourd’hui non réalisées par les deux établissements.
Concrètement, la mise en commun leur permettrait de se dégager des tâches à plus faible valeur ajoutée pour se concentrer sur des fonctions plus stratégiques, de renforcement de l’attractivité, d’un meilleur pilotage des activités ou encore de dispositifs de contrôle renforcés.
2.2.2.1. Au sein d’un groupement comptable unique, la fusion des deux agences comptables permettrait de moderniser les procédures de facturation et de recouvrement de l’ONIAM et du FIVA
La création d’un groupement comptable unique permettrait de constituer un service comptable d’une taille critique de 14 ETP68 plus robuste sur l’ensemble des étapes fonctionnelles des chaînes de dépenses et recettes et de contrôle. Par exemple, les fonctions de pilotage comptable aujourd’hui limitées entre 2 et 3 ETP par agence comptable seraient renforcées par une mise en commun des ressources. Sans qu’il soit possible d’estimer précisément combien, certaines des ressources consacrées aux étapes fonctionnelles de la gestion de la dépense (4 ETP pour le FIVA et 2 ETP pour l’ONIAM) pourraient être réallouées vers l’exécution des recettes et l’achèvement d’une politique de recouvrement pour les deux organismes.
La constitution d’une agence unique permettrait de mettre en place deux projets :
la modernisation de la procédure de recouvrement du FIVA et de l’ONIAM : elle devrait être entièrement dématérialisée, avec un suivi fin des créances en instance et dotée d’une procédure automatique de relance69 ;
la modernisation de la fonction dépense avec la création d’un service facturier commun à l’ONIAM et au FIVA et comprenant à la fois le champ des dépenses d’intervention et de fonctionnement. Cela permettrait de fiabiliser la chaîne de dépense, d’en alléger les contrôles internes et de réduire les délais.
68 11 ETP plus 3 ETP consacrés au service facturier.
69 L’ONIAM gagnerait à s’inspirer du traitement comptable des créances irrécouvrables mis en place au FIVA en procédant à l’admission non-valeur de certaines d’entre elles en fin d’exercice.
Divers points d’attention sont à relever. Malgré une problématique commune de modernisation de la politique de recouvrement, la question du recouvrement au sein de l’ONIAM est très spécifique dans la mesure où il y est plus complexe et volumineux70 que pour le FIVA. Le renforcement évoqué supra des fonctions de recouvrement par des agents des deux agences comptables initialement alloués sur les enjeux d’exécution de la dépense exige un accompagnement et une formation continue dédiée.
Proposition n° 8 : La mission préconise que le groupement comptable unique renforce la politique de recouvrement et mette en place un service facturier sur l’ensemble des dépenses relevant de l’ONIAM et du FIVA.
2.2.2.2. La mutualisation et la fusion des services RH permettraient d’améliorer la gestion quotidienne des agents et de moderniser la politique RH
La mutualisation des services RH des deux organismes permettrait de renforcer l’efficacité de la fonction RH à la fois pour le FIVA et pour l’ONIAM.
Permettant à la fonction RH d’atteindre une taille critique de 6 ETP (3 pour le FIVA et 3 pour l’ONIAM), cette mutualisation emporte une garantie d’efficacité de la gestion RH au quotidien.
Les faibles ressources ont aujourd’hui pour corollaire une polyvalence des agents sur un large spectre de la gestion RH. La taille critique de 6 ETP permettrait aux agents de la fonction RH de se spécialiser sur un de ces segments et de renforcer l’accompagnement du personnel. L’équipe RH constituerait un pôle plus attractif pour ses propres recrutements ouvrant des perspectives d’évolution au sein de ce service.
La mutualisation permettrait d’engager des projets de transformation de la politique RH des deux organismes.
Le rapprochement des fonctions RH garantirait aux agents des perspectives de carrière un peu plus larges alors qu’aujourd’hui on observe un haut niveau de turnover des effectifs (notamment à l’ONIAM jusqu’à 25%) et une faible mobilité des agents entre les deux organismes71.
Si les difficultés de recrutement des experts sont dues à un vivier réduit d’experts, elles procèdent aussi d’un défaut d’organisation de la politique de recrutement : les présidents de CCI à l’ONIAM ou les membres du CECEA du FIVA assurent souvent eux-mêmes ces recrutements. Cette fonction RH commune pourrait contribuer plus activement à cette politique de recrutement et à gagner en visibilité au sein du réseau des agences sanitaires.
Deux points d’attention sont à prendre en compte :
l’activité quotidienne du service RH de l’ONIAM et du FIVA diffère pour partie aujourd’hui : compte tenu de son fonctionnement reposant sur des experts, les ressources humaines de l’ONIAM assurent la gestion d’un volume élevé de personnels extérieurs (800 experts interviennent au moins une fois par an pour l’ONIAM) et gèrent les personnels « support » des CCI (30 ETP) ;
les pratiques en matière de ressources humaines présentent des différences : on compte deux fois plus de CDD à l’ONIAM, les agents du FIVA badgent à l’inverse de ceux de l’ONIAM et au sein du FIVA, les services métiers disposent d’adjoints aux responsables qui exercent une position hiérarchique vis-à-vis des agents (ce qui n’est pas le cas dans les services métiers de l’ONIAM).
70 Compte tenu de la reprise du stock de créances à reprendre (depuis 2011) et ayant fait l’objet d’une émission de titres depuis 2018.
71 Malgré des métiers similaires, au cours des 15 dernières années, seule une dizaine d’agents ont travaillé successivement au sein des deux organismes.
Proposition n° 9 : Le service RH, résultant de la fusion de celui de l’ONIAM et du FIVA, doit mettre en place des parcours de mobilité entre services et une politique proactive de recrutement notamment d’experts et de médecins.
2.2.3. Au cœur de l’activité des organismes, les systèmes d’information gagneraient à être mutualisés
Les systèmes d’information permettent pour ceux qui le souhaitent, de plus en plus nombreux, des démarches en ligne et garantissent le pilotage des délais et des indicateurs établissant par tous canaux cette qualité de service.
Incontestablement, le FIVA et l’ONIAM, dans leur métier d’indemnisation publique, partagent les mêmes enjeux. Le FIVA a mobilisé ses ressources depuis 10 ans avec de réels succès dans ce domaine, malgré la faiblesse de ses ressources, nombre d’enjeux de modernisation demeurent.
Alors qu’il partait d’une situation équivalente, l’ONIAM, n’a pas réussi cette modernisation et se trouve confronté à des difficultés techniques et managériales importantes en ce domaine.
La mutualisation des ressources et problématiques SI entre le FIVA et l’ONIAM contribuera à la modernisation et la qualité de service dans l’intérêt des victimes, même si elle n’a pas vocation à résoudre toutes les difficultés subsistant à l’ONIAM et pour partie au FIVA. Sans exclure tout renfort qui apparaitrait nécessaire, chef de projet ou ressources communes, accompagnement externe, la mutualisation des compétences SI est urgente, car il n’est plus défendable que par méconnaissance des actions de l’autre organisme, les deux établissements chargés de l’indemnisation publique perdent du temps et des ressources en n’adoptant pas les solutions déjà développées, notamment au FIVA (portail numérique hébergé au ministère des solidarités, dématérialisation, enquête de satisfaction, prestations d’accueil téléphonique).
Les effectifs, actuellement réduits, doivent être mutualisés, et renforcés, le cas échéant par une assistance à maitrise d’ouvrage commune, facilitant l’appropriation réciproque et un état des lieux partagés qui n’existe pas à ce jour et conduit à des décisions sans vision partagée.
La mission a identifié cinq priorités qui pourraient être choisies par la fonction SI commune :
un audit commun et un plan d’actions à réaliser en trois mois ;
la constitution à partir des services existants d’un service informatique unique assurant une meilleure réponse aux utilisateurs FIVA et ONIAM, dont les CCI et collèges, en termes d’équipement bureautique avec accès distant, de délai de réponse et satisfaction des utilisateurs, ainsi que la relation avec les différentes parties prenantes, victimes, avocats et juridictions ;
une réflexion partagée entre FIVA et ONIAM sur la perspective des SI métier des deux organismes, leur pérennité et cohérence, et la prise en compte des grands enjeux (règlement général sur la protection des données,, sécurité informatique, virage numérique, portails usagers) et l’évolution future des infrastructures réseaux et serveurs et un partage d’expérience entre FIVA et ONIAM sur la dématérialisation des pièces et processus métier. Ce chantier suppose parallèlement un travail spécifique au sein de l’ONIAM ;
une mise à niveau de la gestion financière et comptable avec dématérialisation des pièces justificatives pour FIVA et ONIAM, en vue d’une convention de groupement comptable et financier effective début 2022, intégrant un service facturier étendu à la gestion administrative hors indemnisation pour le FIVA et l’ONIAM ;
l’optimisation des modalités de l’hébergement des serveurs et portails. Le FIVA a saisi l’opportunité d’un hébergement de ses serveurs dans la salle informatique du ministère des solidarités, l’ONIAM maintenant dans ses nouveaux locaux à Montreuil une salle dédiée.
Cette situation peut évoluer à terme selon les opportunités d’hébergement offertes dans la sphère publique. En revanche, le ministère des solidarités et de la santé fait aussi bénéficier le FIVA de l’hébergement de son portail numérique (fivadirect.fr) par un prestataire commun à l’ensemble des organismes sous sa tutelle. L’ONIAM demain aura le même besoin pour un portail numérique qui est à créer, mutualisé avec le FIVA, et pourrait bénéficier du même hébergement.
Proposition n° 10 : Après audit de l’état des SI, le service SI, fusion de celui de l’ONIAM et du FIVA, doit développer un projet stratégique permettant à terme d’assurer le dépôt et le traitement entièrement dématérialisés des dossiers d’indemnisation relevant aujourd’hui de l’ONIAM et du FIVA. La mission préconise le recrutement d’un chef de projet SI.
2.2.4. La mutualisation des fonctions achat est une garantie d’efficacité et d’économies La situation actuelle de prestations, marchés et équipements acquis sans aucune coordination est source d’inefficacité et de coûts.
Les deux organismes se privent de gains de temps, de marges de négociation et de gains achats72. L’exemple le plus emblématique en est la prise de bail, même si certaines conditions commerciales ont pu être obtenues, et les contrats de service, parallèles mais séparés, tant avec le nouveau bailleur de Montreuil qu’en matière de nettoyage, via l’UGAP de surcroît. Actuellement, faute d’information partagée sur les besoins, les prestations, les contrats ou marchés, leurs échéances et conditions, ces opportunités sont perdues.
Prévue par le code de la commande publique et mise en œuvre dans les établissements publics de l’État et hospitaliers, la mutualisation des achats passe par une professionnalisation conjointe, une cartographie des achats, inexistante au FIVA et à l’ONIAM, alors qu’elle faisait partie des préconisations IGAS de 201773. Elle suppose une volonté managériale partagée entre directions, conseils d’administration et tutelle, de rechercher par des outils connus (centrales d’achats, groupements de commande) une coordination de l’ensemble des achats au-delà des seuls marchés. La mission considère que le gain achats annuel récurrent entre FIVA et ONIAM pourrait représenter 0,2 M€74 (avec des gains répartis à 60% pour l’ONIAM et 40% pour le FIVA). Ces marges de manœuvre peuvent être utilisées pour assurer le recrutement dans les champs prioritaires des deux organismes notamment un chef de projet SI (comme évoqué supra).
72 A l’inverse des préconisations de la direction des achats de l’État.
73 Voir pages 16-17 du rapport IGAS 2016-046R d’avril 2017 de Laurent Gratieux « Mission d’appui à la mise en place d’un plan d’actions pour la consolidation des procédures de l’ONIAM et la sécurisation du fonctionnement administratif et financier de l’établissement ». L’axe 7 « sécuriser la gestion des achats et marchés publics » comprenait quatre recommandations dont 3 ont été suivies d’effet (sensibilisation des équipes aux règles de la commande publique, préciser le rôle de chaque service, points de vigilance et priorités pour 2017). En revanche la recommandation 7.2
« l’élaboration d’une cartographie des achats » n’a pas été comprise et mise en œuvre par l’ONIAM, le seul tableau listant les procédures en cours produit en point 6 du CA du 13 mars 2019 ne répondant pas aux objectifs pourtant décrits par le rapport. Mais cette démarche n’a pas été demandée non plus au FIVA, a fortiori de manière conjointe aux deux établissements, et reste entièrement à mener en vue d’une action mutualisée.
74 La Direction des achats de l’État estime qu’un plan d’actions achats mutualisés permet, au terme d’une montée en charge de trois ans, de dégager des gains achats de 3% des budgets concernés, en fonctionnement et investissement. Si l’on considère que les très importantes dépenses d’honoraires d’avocats (déjà en marchés) et d’expertise médicale relèvent d’autres rationalisations, la mission retiendra des budgets annuels de fonctionnement hors honoraires (avocats et experts médicaux) de 5,6 M€ et d’investissement de 0,8 M€ en moyenne sur les trois exercices 2017 à 2019.
Les outils de mise en œuvre sont, par ailleurs, facilement mobilisables : l’ensemble des achats doit être comparé entre FIVA et ONIAM, en justifiant ce qui relève ou non (loyers
Les outils de mise en œuvre sont, par ailleurs, facilement mobilisables : l’ensemble des achats doit être comparé entre FIVA et ONIAM, en justifiant ce qui relève ou non (loyers