FIVA et de l’ONIAM gagneraient à être fusionnés
En matière de qualité de gestion, le FIVA est plus avancé que l’ONIAM, davantage mobilisé sur la période récente par la remise en ordre de sa gestion financière. En contrepartie de la mobilisation de ses expériences, le FIVA doit bénéficier dans un organisme unique (i) d’une meilleure capacité à mobiliser en lien avec la CNAM et son réseau, des actions innovantes d’accès au droit, (ii) d’une visibilité et (iii) d’une modernisation accrue et ce quelle que soit l’échéance à laquelle la décrue des pathologies liées à l’amiante est susceptible d’intervenir.
2.3.1. Du point de vue des victimes, la constitution d’un organisme unique par fusion de l’ONIAM et du FIVA permettrait de mieux répondre à l’enjeu du non-recours et d’amélioration du service rendu, quel que soit le dispositif
Comme évoqué plus haut, la question du non-recours est un enjeu partagé du FIVA et de l’ONIAM. En matière de non-recours, l’enjeu est double : il est nécessaire de l’évaluer plus finement en lien avec Santé publique France et de mettre en place des procédures permettant de le réduire.
En ce sens, le FIVA a signé une convention de partenariat avec la CNAM visant à expérimenter avec le réseau des CPAM des échanges d’informations sur les victimes de l’amiante. Pour sa part, l’ONIAM s’est doté d’une convention concernant l’échange d’informations sur les créances relatives aux victimes. Les deux organismes rencontrent des difficultés dans leurs interactions avec les CPAM, leur rapprochement leur permettrait de renégocier les conventions qui les lient avec la CNAM et les CPAM et de consacrer davantage de moyens humains et matériels à la récupération et à l’échange de données.
En outre, la création de cet organisme unique serait l’occasion de conduire des projets partagés ambitieux avec Santé publique France (et l’AP-HP) sur les champs de l’évaluation du niveau et du suivi de non-recours, la meilleure information des victimes ou la récupération de créances. A ce jour, aucun partenariat d’information des victimes et de recherche sur les pathologies professionnelles et environnementales liées à l’amiante n’a été envisagé avec l’AP-HP ou l’ensemble des CHU, qui abritent l’essentiel des 30 centres régionaux de pathologie professionnelle et environnementale (CRPPE), dont les responsables désignés par les ARS sont tous enseignants-chercheurs en médecine du travail78. Si l’Ile-de-France n’est pas la région la plus concernée par les pathologies liées à l’amiante, avec une densité de victimes indemnisées par le FIVA inférieure de moitié à la moyenne nationale, le CHU francilien compte 6 CRPPE dont 5 à l’AP-HP et 1 au centre hospitalier intercommunal de Créteil, établissement associé à l’université Paris-Est Créteil.
78 Les CRPPE sont définis par le décret n°2019-1233 du 26 novembre 2019 et financés pour l’ensemble des pathologies par une dotation de mission d’intérêt général en moyenne de 0,25 M€ par centre par la DGOS du ministère.
Proposition n° 12 : La mission préconise, au sein de l’organisme unique, d’installer auprès de la direction un délégué en charge des partenariats qui devrait négocier une convention avec les autres opérateurs du champ de la politique publique de la santé. En particulier, des conventions avec Santé Publique France (SPF) et la CNAM devraient porter sur les modalités de partage des données dans le double objectif 1) de mieux évaluer le potentiel de victimes à indemniser afin d’engager une réflexion pluriannuelle, à l’image du rapport que le Gouvernement avait produit peu de temps après la création du FIVA79 et de connaître le taux de non-recours 2) de permettre la généralisation de l’expérimentation en lien avec les CPAM (évoquée supra).
Le positionnement des fonctions métiers sous une direction unique faciliterait, par ailleurs, l’appropriation des bonnes pratiques de gestion des deux organismes. Ainsi qu’évoqué, le degré de maturité de gestion du FIVA est plus avancé que celui de l’ONIAM même si sur certains points le FIVA peut apprendre de l’ONIAM. Sur le modèle de ce qui existe au FIVA, la direction unique pourrait mettre en place pour les services relevant précédemment de l’ONIAM :
des tableaux de bord d’indicateurs d’activité et de suivi des délais en temps réel ;
des réunions hebdomadaires de répartition des dossiers entre agents instructeurs de manière à respecter les délais d’instruction ;
un interfaçage informatique entre les fonctions indemnisation, juridique et médical.
2.3.2. La fusion de l’ONIAM et du FIVA est une opportunité de les rendre plus efficaces dans la gestion des contentieux
Les bénéfices d’une fusion des services de gestion des contentieux des deux organismes seraient doubles.
À court et moyen termes, sur le plan de l’expertise et de la montée en compétence des agents, alors que le FIVA et l’ONIAM traitent des mêmes enjeux juridiques sur le préjudice corporel et la réparation à travers une indemnisation, cela permettrait aux agents :
de mutualiser les ressources humaines notamment liées aux assistants juridiques dans leurs activités de télé-recours et de tri des dossiers ;
d’améliorer leur niveau d’expertise en partageant (i) leurs analyses sur des jurisprudences de la responsabilité en constante évolution et (ii) les bonnes pratiques concernant la rédaction d’argumentaire juridique.
La mission note que plusieurs interlocuteurs des services contentieux des deux organismes ont indiqué, sans que cela soit formalisé, échanger entre eux et partager des formations sur le droit de la réparation des victimes.
À long terme, la constitution d’équipes de taille critique permettrait de mener des projets de transformation : par exemple, l’appropriation des nouvelles technologies et de l’intelligence artificielle constitue un enjeu d’avenir partagé pour les fonctions juridiques des deux organismes dans la mesure où elles offrent de nouveaux moyens de calcul de l’indemnisation, de rédaction des avis juridiques et d’anticipation des décisions de justice sur la base des jurisprudences.
79 Rapport du gouvernement au Parlement présentant en 2003 l'impact financier de l'indemnisation des victimes de l'amiante pour l'année en cours et pour les vingt années suivantes.
La fusion de la gestion des contentieux suppose de prendre en compte les spécificités de l’ONIAM et du FIVA :
alors que le droit applicable n’est pas le même – le FIVA relève du code de la sécurité sociale, l’ONIAM du code de la santé publique –, les juristes n’auront pas vocation à être polyvalents et « multi-portefeuilles » mais à se spécialiser sur une ou deux missions d’indemnisation avec des possibilités d’évolution vers d’autres portefeuilles après formation ;
les pratiques des services sont aujourd’hui pour partie différentes : l’ONIAM délègue la rédaction d’écritures aux avocats sans rédiger les conclusions à l’inverse du FIVA. La fusion des services de gestion des contentieux pourrait être l’occasion d’harmoniser ces pratiques en généralisant celui des deux modèles qui est le plus efficient.
2.3.3. Les bénéfices d’une mutualisation des services d’expertise médicale des deux organismes seraient multiples
En matière d’expertise médicale, dans la mesure où le FIVA et l’ONIAM traitent des enjeux médicaux sur la réparation de préjudices corporels à travers une indemnisation, le regroupement des services médicaux des deux organismes permettrait aux agents de partager leur connaissance des avancées scientifiques et d’échanger sur les écritures des avis médicaux.
Sur le plan de la politique de gestion des ressources, la fusion des deux organismes permettrait de mettre en place une politique de recrutement des experts médicaux ambitieuse (sous l’effet d’un service RH mutualisé) et de gagner en attractivité auprès des professionnels en proposant des parcours de carrière, et d’envisager, selon les synergies possibles d’internaliser davantage la fonction d’expertise médicale. Le FIVA aurait un intérêt fort au rapprochement de la fonction médicale compte tenu des départs enregistrés au sein de ses équipes, d’un vivier de recrutement excluant les internes et des difficultés à trouver des spécialistes.
Néanmoins, le métier du service d’expertise médicale présente des spécificités au sein des deux organismes à préserver et à prendre en compte dans le contexte d’une fusion. Les connaissances scientifiques permettant d’établir des relations de cause à effet entre un fait et une maladie sont plus avancées dans le cadre de l’amiante : certaines font l’objet d’une mention dans l’arrêté de 2002 précisant que leur diagnostic établit l’exposition à l’amiante, d’autres sont reconnues par la sécurité sociale, et celles pour lesquelles il demeure des incertitudes font l’objet d’une analyse en commission d’experts au sein du CECEA. A contrario, il est souvent plus difficile d’établir un lien de cause à effet pour les victimes d’accidents médicaux, du benfluorex, du valproate de sodium ou relevant des champs traités par les « missions spécifiques ». Ce champ couvre en effet des situations diversifiées, contrairement à l’amiante, pour laquelle la cause du dommage est unique.
Proposition n° 13 : La mission préconise de mettre en place deux pôles l’un d’expertise juridique et l’autre d’expertise médicale au sein desquels (i) un partage d’exercice de veille et de bonnes pratiques et (ii) une politique de mobilité après formation sont assurés.
Dans tous les cas, la mission met l’accent sur le fait que la fusion entre les services médicaux d’une part et contentieux d’autre part des deux organismes ne doit pas conduire à une polyvalence des agents. Garantie de leur efficacité, leur spécialisation doit être conservée sans faire obstacle à des échanges de bonnes pratiques sur l’appréhension du métier de la réparation des préjudices ni à une évolution dans leur carrière vers d’autres missions.
Tableau 10 : synthèse des bénéfices associés à une fusion
Amélioration de l’attractivité et de la gestion des RH pour les agents Réponse au fort turnover par des parcours de
carrière plus riches
Politique de recrutement et de formations continues plus proactives
Réponse aux besoins de recrutement en experts médicaux
Fonctions support
Amélioration globale de l’attractivité des fonctions support Possibilité de mener des projets de transformation dans le champ des SI Numérisation des processus internes Achèvement de la dématérialisation
Création d’un pôle de contrôle de l’activité
Mutualisation des marchés communs : fonctions juridiques, expertises médicales, refonte du site Internet
Constitution d’un groupement comptable unique Arrimage sur les pratiques du FIVA plus
matures dans ses procédures Mise en place d’une procédure de
recouvrement et extension du service facturier aux dépenses de fonctionnement.
Mise en place d’une réelle procédure de recouvrement et d’un service facturier pour l’ensemble des dépenses
Gouvernance
Constitution d’un organisme plus agile et plus puissant par rapport aux tiers Possibilité de lier des partenariats avec
Suivi optimisé de la performance par les tutelles :
Meilleure coordination entre administrations, CNAM et l’organisme, enrichissement et simplification des instances de gouvernance et de pilotage (COP).
Conseil d’administration
Recentré sur un rôle plus stratégique, élaborant et transmettant au Parlement une
information complète et enrichie sur l’indemnisation publique de victimes et ses enjeux, les bonnes pratiques respectives, avec une représentation homogène de toutes les parties prenantes, personnels inclus, le conseil d’administration arrête les orientations stratégiques et s’assurer que les objectifs assignés par le Parlement sont atteints (indemnisation rapide, gratuite, non contentieuse).
Source : Misison.
2.4. La consolidation du FIVA et de l’ONIAM constitue une opportunité pour rendre