Analyse des enjeux relatifs au budget/ et marchés pour les deux organismes

2.3.1. Présentation de l’organisation et de l’état des lieux de la fonction budget/ marché Les équipes budget/achats et marchés des deux organismes assurent simultanément les deux processus concernés, qui pourraient être spécialisés dans une équipe plus importante : la préparation et le suivi des documents budgétaires, et la politique d’achats et la commande publique.

S’y ajoute néanmoins une différence d’organisation, la présence au FIVA d’un service facturier, d’ordonnancement des dépenses d’indemnisation, confié depuis 2015 à l’agent comptable par le directeur du FIVA, par convention dite de dualité de fonctions, qui n’a pas d’équivalent à l’ONIAM. Or cette organisation, prévue par l’article 41 décret GBCP (article 41), donne satisfaction au FIVA, où elle fait gagner en qualité, sécurité et délai. Cette situation cible est explicitement visée dans l’instruction DGFIP du 21 novembre 2017 : « Lorsque l'agent comptable est chef des services financiers d'un des organismes membres du groupement, la convention de dualité de fonctions peut subsister. Si un service facturier ou un service de recettes existe dans l'un des organismes, il est pertinent que l'organisation de la chaîne comptable de cet organisme soit étendue à l'ensemble des organismes membres du groupement, dans la mesure où la coexistence de deux organisations comptables différentes est de nature à complexifier le fonctionnement du groupement. »

À ce jour, aucun des deux établissements n’a effectué un état des lieux de sa politique

« achats » :

 Seul l’ONIAM a inscrit à son CA de mars 2019 un point 6 intitulé « Bilan annuel des achats », en donnant une information succincte sur les consultations en cours et le recours à l’UGAP. Sur la période 2017-2020, c’est la seule information donnée, qui n’est donc ni annuelle, ni relative aux achats, mais aux seuls marchés publics en cours, listés sans commentaire ;

 Le FIVA n’a pas donné d’information similaire à son conseil.

Aucun des deux organismes ne dispose d’un plan d’actions achats, ni même d’une cartographie de ses achats (volumes, fournisseurs, calendriers, procédures relevant ou non du code de la commande publique). Aucun des deux organismes n’est en mesure de justifier la part dans le total de ses achats, investissement compris, du recours ou non aux marchés publics ou aux centrales d’achats. Les tableaux fournis à la mission fin octobre ne sont pas exhaustifs sur les marchés actifs et se limitent aux seules procédures de marchés en cours, sans vision exhaustive des achats. Même pour le seul ONIAM, la préconisation de l’IGAS en 2017 d’une cartographie et d’un plan achats n’a été que très partiellement remplie, bien que la DSS ait validé début 2019 les informations transmises et actions menées.

Par ailleurs, il est constaté qu’aucun partage d’informations entre FIVA et ONIAM n’a été demandé par la tutelle, ou envisagé par les directeurs, afin de dégager des gains achats sur tout ou partie des prestations et coordonner les achats et leurs échéances entre les deux organismes, sous la forme d’un plan achats commun, de recours conjoints aux centrales d’achat et aux groupements de commande. Le redressement successif du FIVA (depuis 2009), puis de l’ONIAM depuis 2017, et la perception de métiers différents dans les deux organismes, n’ont en matière d’achats pas permis un rapprochement.

2.3.2. FIVA et ONIAM mobilisent des prestataires extérieurs pour la conduite de leur mission

ONIAM et FIVA, en charge de l’indemnisation de victimes d’accidents médicaux ou de l’amiante, partagent cependant une caractéristique, le recours à l’expertise juridique externalisée aux avocats, sous forme de marchés publics, et aux experts médicaux, collaborateurs occasionnels du service public :

 pour le FIVA, c’est 38 % du budget de fonctionnement ;

 pour l’ONIAM, c’est 76 %.

Il est à noter que les données sur les marchés n’établissent ni une politique « achats » active de chaque organisme, ni aucune coopération dans ce domaine où le regroupement des achats est un facteur-clé de gains achats.

En particulier, le FIVA liste une cinquantaine de marchés actifs à fin octobre 2020¹⁴, pour un total annuel estimé en 2020 de 1,2 M€, dont 0,7 M€ pour les honoraires d’avocats, qui concernent à 77% des prestations de services (et 23% de fournitures), en particulier :

 le FIVA a recours à huit cabinets d’avocats, sélectionnés lors d’une mise en concurrence, pour ses recours contentieux, pour un total estimé de 0,7 M€ en 2020 ;

 sur la dépense estimée 2020, la dizaine de marchés passés par l’intermédiaire de l’UGAP ne représente que 7 % de la dépense (et 16% hors marchés passés avec des avocats qui représentent 60% de la dépense totale), essentiellement pour la bureautique, les photocopieurs, des prestations informatiques, et le nettoyage des locaux. Les voyages et déplacements n’apparaissent pas dans le tableau des marchés 2020 du FIVA.

Les marchés de l’ONIAM concernent principalement du conseil juridique (6 M€ de frais d’avocats en 2020, attribués selon 3 lots et 6 co-titulaires), assurant la représentation de l’organisme auprès de l’ensemble des juridictions du territoire national ; hors avocats, le montant total annuel des marchés, qui est de l’ordre de 0,9 M€ en 2020, passe par l’UGAP pour 37% de ce montant, dont moitié pour les voyages qui n’apparaissent pas dans le tableau du FIVA.

Sur le plan juridique, les experts médicaux, salariés ou libéraux, ne peuvent relever du code de la commande publique et d’une mise en concurrence, inadaptée par nature et compte tenu de l’éventail des spécialités médicales requises ; ils sont rémunérés comme collaborateurs occasionnels du service public (COSP), avec une charge de gestion importante compte tenu d’un montant annuel équivalent aux honoraires d’avocats.

Contrairement à la préconisation du rapport IGAS de 2017, et contrairement au tableau de suivi validé par la tutelle, l’ONIAM n’a jamais réalisé de cartographie des achats, mais le FIVA non plus. L’un comme l’autre liste les marchés publics actifs, sans garantie d’exhaustivité, une cinquantaine chacun, avec un faible renouvellement, variable selon les années (3 procédures en 2019 pour le FIVA selon son rapport annuel, 11 en 2018), et sans cartographier les achats dont le périmètre est supérieur, et appelle des coordinations ne relevant pas du code de la commande publique, notamment sur les loyers.

Or le volume des marchés ne couvre qu’une faible partie des achats, hors avocats où les marchés semblent exhaustifs pour environ 6 M€ annuels d’honoraires versés par les deux organismes, contrairement au fonctionnement courant et à l’investissement. Sont identifiés pour le FIVA 0,5 M€ de marchés hors avocats pour 2 M€ de fonctionnement courant et 0,4 M€

d’investissement. Pour l’ONIAM, les montants sont plus élevés : 0,9 M€ hors avocats, pour un budget de fonctionnement courant de 3,6 M€, hors frais d’avocats et d’expertise médicale, et un investissement annuel comparable de 0,4 M€.

La part des achats courants (hors avocats et experts) qui reste hors marchés est comparable dans les deux organismes, de l’ordre de 75% et comprend notamment les dépenses de loyer.

Mais la coordination et la recherche de gains achats devrait également couvrir les investissements. Une analyse plus fine des achats et des marchés, précisant la part des centrales d’achat, reste à mener conjointement par FIVA et ONIAM.

Proposition n° 9 : La mission invite le FIVA et l’ONIAM à réaliser un audit approfondi de la fonction « achats » et à élaborer un plan d’action « achats » sur cette base.

14 Pour sa part, le rapport annuel 2019 indiquait 41 contrats-cadres en cours d’exécution fin 2019.

En pratique, la cartographie des achats préconisée en 2017 pour l’ONIAM devrait être réalisée en 2021 conjointement par les deux organismes dans le but d’identifier de nouvelles opportunités communes, des gains achats, de temps et de procédure en s’appuyant sur les points forts de chacun et en anticipant les calendriers de renouvellement ou de démarrage de marchés et d’achats, nécessairement étalés dans le temps. Compte tenu de volumes d’achats plus importants coté ONIAM, notamment pour les avocats et experts médicaux, mais également en fonctionnement courant, il serait logique que l’ONIAM coordonne le développement de cette compétence pour les deux organismes.

Tableau 17 : Données comptes financiers

Données des Comptes financiers 17-19 en M€ et en crédits de paiement

FIVA 2017 2018 2019 Moyenne

Fonctionnement 3,328 2,893 3,669 3,297

Honoraires avocats 0,6445 0,5105 1,3535 0,836

Honoraires Experts 0,6432 0,3685 0,1959 0,403

Solde hors honoraires 2,0403 2,014 2,1196 2,058

% Honoraires/Total 39% 30% 42% 38%

ONIAM 2017 2018 2019 Moyenne

Fonctionnement 9,700 18,800 15,992 14,831

Honoraires avocats 5,572 4,855 4,890 5,106

Honoraires Experts 0,000 12,067 6,432 6,166

Solde hors honoraires 4,128 1,878 4,670 3,559

% Honoraires/Total 57% 90% 71% 76%

Estimations marchés 2020 selon indications des organismes en M€

FIVA part des marchés/dépense montant estimé

Source : comptes financiers 2017 à 2019, retraitements mission.

Compte tenu de fortes évolutions d’une année sur l’autre, la moyenne des trois exercices est plus représentative de la dépense courante. Le renouvellement en 2019 de l’accord-cadre FIVA avec ses avocats a entraîné une diminution en 2018 puis un rebond prononcé en 2019. La diminution des honoraires d’expertise FIVA sur 3 ans est expliquée par diverses actions de rationalisation, l’intégration de deux pneumologues au service médical, réduisant les vacations d’expert et les frais d’expertise externalisés, ainsi que par une renégociation des conditions d’expertise du mésothéliome par le centre Léon Bérard de Lyon, siège du centre national de référence en anatomopathologie des mésothéliomes (Mesopath, voir le rapport santé publique France de juin 2019 sur le Programme national de surveillance du mésothéliome). De même, l’ONIAM n’a comptabilisé aucune dépense d’expertise médicale en 2017, en l’attente d’un traitement comptable, social et fiscal validé ; la dépense au compte 62 264 en 2018 représente deux exercices et retrouve son niveau normal en 2019.

2.4. Les deux organismes font face à des enjeux d’envergure dans les domaines