Une opportunité de rendre la politique publique d’indemnisation plus cohérente et plus lisible

Une fusion des deux organismes serait une garantie d’une meilleure lisibilité de la politique publique d’indemnisation. La rationalisation de la politique publique d’indemnisation a d’ores et déjà été initiée sur d’autres champs de politique publique tels celui de la sécurité. Ainsi, le FGTI et le FGAO se sont rapprochés ainsi que l’encadré ci-dessous le décrit.

Encadré 2 : Le FGV, organisme en charge de l’indemnisation dans le champ de la sécurité Le Fonds de garanties des victimes (FGV) est issu du rapprochement de deux organismes de l’État relevant du code des assurances et dont les statuts sont approuvés par décret ou arrêté :

 le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI), créé en 1986, qui assure la réparation intégrale des dommages résultats d’une atteinte à la personne ainsi que des dépenses assurées par les ayant-droits, institué par l’article L. 422-1 du code des assurances (derniers statuts approuvés par arrêté du 12 mai 2020 du ministre des finances) ;

 le Fonds de Garantie des Assurances Obligatoires de dommages (FGAO), créé en 1951, qui indemnise les victimes d’accidents de la circulation provoqués par des personnes non assurées ou non identifiées, ainsi que l’indemnisation de divers préjudices patrimoniaux et extrapatrimoniaux, institué par l’article L424-1 du code des assurances (derniers statuts approuvés par le décret n°2020-414 du 8 avril 2020 pris sur le rapport du ministre des finances).

Les statuts du FGTI prévoient (article 11) que « la gestion des opérations du [FGTI] est confiée au [FGAO] » et qu’une convention est conclue à cet effet entre les deux organismes ». La convention signée en 1991 entre les deux fonds confie la gestion « technique, comptable et financière » des opérations du FGTI (445 M€ d’indemnités versées à 69 000 victimes en 2019) au FGAO (157 M€ d’indemnités versées à 33 000 victimes en 2019), sous la responsabilité des deux conseils d’administration.

Le FGTI, organisme de droit public, ne dispose pas de personnel propre. Le FGAO, personne morale de droit privé ayant une mission de service public, dispose d’environ 340 collaborateurs, dont une partie est affectée auprès du FGTI pour ses missions : 183 agents sont chargés de la gestion des dossiers d’indemnisation et 30 sont spécifiquement dédiés aux dossiers liés au terrorisme ; en outre, 120 collaborateurs supplémentaires peuvent être mobilisés à court terme pour gérer des dossiers d’indemnisation de victimes de terrorisme en cas d’acte d’envergure et soudain.

Les fonctions supports assurent leurs missions pour les deux fonds sans distinction. En revanche, des équipes opérationnelles demeurent pour les deux fonds, qui sont gérés par un directeur dédié et suivis par un conseil d’administration propre. Le FGV dispose d’un directeur général, « désigné par le conseil d’administration du FGAO, sur proposition du président et du commissaire du gouvernement » (art.12 des statuts du FGAO), assurant la gestion des fonctions supports et des fonds.

La fusion des deux organismes aurait pour corollaire une plus grande cohérence et lisibilité de la politique publique d’indemnisation dans le champ de la santé :

 vis-à-vis des victimes et les parties prenantes qui défendent leurs intérêts (associations de victimes, conseil juridique) : la création d’un organisme unique de l’indemnisation dans le champ de la santé offrirait une meilleure lisibilité pour les victimes et leurs représentants avec un point d’entrée connu et unique. Cela apporterait une des réponses à la problématique de non-recours des victimes aux guichets de l’ONIAM et du FIVA ; en particulier, en se plaçant du point de vue des victimes, la création d’un organisme unique serait l’occasion pour les fonctions métiers et la nouvelle fonction SI de s’accorder sur la refonte du site internet des deux organismes en offrant un parcours utilisateur entièrement dématérialisé et ergonomique facilitant l’accès aux dispositifs (par exemple sur le modèle de celui du FGV) ;

 vis-à-vis des autres organismes et acteurs publics de la santé : la création d’un organisme unique de l’indemnisation permettrait de limiter les coûts de coordination avec les autres acteurs et organismes de la santé ; en effet, aujourd’hui, l’ONIAM et le FIVA sont chacun engagés dans des conventions concernant l’échange d’informations (respectivement sur les créances et sur les victimes) avec la CNAM et les CPAM. Les deux organismes rencontrent des difficultés dans leurs interactions avec les CPAM, leur rapprochement leur permettrait de renégocier les conventions qui les lient avec la CNAM et les CPAM et de consacrer davantage de moyens humains et matériels à la récupération et à l’échange de données avec celles-ci En outre, la création de cet organisme unique serait l’occasion de conduire des projets partagés ambitieux avec Santé publique France ou l’AP-HP sur les champs de l’évaluation du niveau et du suivi de non-recours ou de la récupération de créances ;

 vis-à-vis de la justice : divers interlocuteurs rencontrés ont mis en évidence le manque de cohérence et de lisibilité dans les contentieux. En effet, les deux organismes FIVA et ONIAM sont amenés à intervenir dans le cadre du contentieux indemnitaire et dans le contentieux subrogatoire. En particulier, il y aurait un intérêt fort à ce qu’ils définissent ensemble une stratégie cohérente et lisible de la part du juge. En pratique, cela pourrait passer par un partage entre experts juridiques sur les modalités de rédaction d’argumentaire juridique.

S’affirmant de manière croissante, la politique publique d’indemnisation dans le domaine de la santé nécessite un organisme de portage. En effet, la politique d’indemnisation gagne en intensité depuis une vingtaine d’années sous l’effet des évolutions sociétales, juridiques et scientifiques et du renforcement du rôle de l’État assureur en dernier ressort. La constitution d’un organisme unique sur la base du FIVA et de l’ONIAM concentrerait en une seule entité un large spectre de types/ modalités d’indemnisation :

 un dispositif d’indemnisation « massifié » sur la base d’une nomenclature utile lorsque le lien de cause à effet entre une maladie et une exposition/ un acte est prouvé scientifiquement (dispositif amiante) ;

 un dispositif d’indemnisation davantage casuistique et reposant principalement sur une collégialité d’experts juridiques et médicaux lorsque l’état de la science n’est pas arrêté et que les cas se révèlent particulièrement complexes (dispositifs benfluorex/ valproate et dispositif accidents médicaux) avec la possibilité par ailleurs d’assurer un maillage déconcentré du territoire pour faciliter l’accès au dispositif (cf. CCI) ;

 un dispositif d’indemnisation intermédiaire où l’analyse des dossiers est approfondie et l’instruction par des médecins, juristes et assistants juridiques conduit à formuler une offre sans passer par une collégialité (dispositif missions spécifiques).

Les décideurs publics pourraient ainsi choisir au sein de cette large palette de types de dispositifs d’indemnisation la nature du dispositif en cas de création de nouvelle mission d’indemnisation.

Par ailleurs, la constitution d’un organisme unique d’indemnisation dans le champ de la santé pourrait représenter une étape-clé vers la création d’un organisme de l’indemnisation publique pour l’ensemble des champs des politiques publiques. Si la réflexion sur la création d’un tel organisme dépasse le périmètre d’intervention de la mission, il est intéressant de noter que le rapport du Sénat « Pour une meilleure indemnisation des victimes d'infractions pénales » (C. Béchu et P. Kaltenbach, 2013) :

 notait qu’un large spectre de fonds

 intervenait dans le champ de l’indemnisation : FGAO pour les accidents de la circulation routière et de la chasse, FGTI pour les victimes du terrorisme et d’infractions pénales, FIVA pour les victimes de l’amiante ;

 « remplissaient […] des fonctions similaires et utilisent des instruments, des référentiels ou des techniques identiques pour le calcul des préjudices ou l'activité de recouvrement ».

 en conséquence, s’interrogeait sur « la possibilité de faire du FGTI la porte d'entrée » vers l'ensemble des fonds d'indemnisation.

La mission relève d’ailleurs que lors des entretiens menés que la proximité des missions de ces fonds conduit leurs agents à réaliser des mobilités entre ces structures par exemple de l’ONIAM et du FIVA vers le FGTI.

3.2.4. La fusion de l’ONIAM et du FIVA est une opportunité de les rendre plus efficaces