L’activité future des deux organismes devrait se poursuivre à une intensité différente

3.1.1. Sous l’effet de divers facteurs, l’activité du FIVA devrait rester stable à court et moyens terme et pourrait diminuer à plus long terme avec la baisse du nombre de bénéficiaires potentiels du FIVA

Aux termes de la lettre de mission, il est indiqué que l’activité du FIVA devrait s’inscrire en baisse sous l’effet d’une diminution du nombre de bénéficiaires potentiels. Dans ce contexte, la mission s’est intéressée à l’activité future de l’organisme. L’analyse de l’activité future du FIVA suppose d’appréhender (i) le nombre de bénéficiaires potentiels, (ii) l’évolution du champ des préjudices pris en charge au titre de la solidarité nationale et (iii) l’évolution du taux de recours au guichet du FIVA. La mission insiste sur le fait qu’il n’existe aucune estimation possible et précise de l’intensité de l’activité future du FIVA, néanmoins des éléments statistiques et qualitatifs permettent d’en apprécier la tendance de court, moyen et long termes.

Depuis quelques années, le nombre de victimes de maladies associées à l’amiante semble s’être stabilisé. L’usage de l’amiante sur le territoire national fait l’objet d’une interdiction depuis le 1^er janvier 1997 aux termes du décret du 24 décembre 1996. Le nombre de cas de cancers professionnels liés à l’amiante s’est stabilisé à hauteur de 1400 cas en moyenne entre 2014 et 2017 contre près de 1500 cas entre 2009 et 2013. Aujourd’hui, les cancers liés à l’amiante contribuent à près de trois quarts des cancers d’origine professionnelle.

Graphique 10 : Évolution du nombre de cancers associés

Source : Caisse nationale d’assurance maladie.

À moyen terme, divers facteurs devraient contribuer à maintenir l’activité du FIVA à un niveau stable.

D’abord, la charge d’instruction associée à chaque bénéficiaire s’accroît sous l’effet de la prise en charge plus systématique des préjudices annexes⁴⁶. Les dossiers traités par les services du FIVA deviennent de plus en plus complexes. En particulier, le champ des préjudices faisant l’objet de demandes complémentaires de la part des victimes ou plus fréquemment des ayant droits s’est élargi notamment aux frais funéraires ou aux demandes d’incidences professionnelles⁴⁷. Le tableau ci-dessous met en évidence la montée en puissance du nombre de décisions contentieuses ; ces dernières ont connu une croissance de près de 20% depuis 2011 et concernent notamment les préjudices annexes.

Tableau 20 : Évolution du nombre de décisions contentieuses rendues au FIVA

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Cumulé Faute

inexcusable de

l'employeur 475 447 499 581 657 518 605 756 588 5126

Jurisprudence Moy-Caville

(fonctionnaires) 0 1 0 3 2 3 2 4 3 18

Reconnaissance de maladie

professionnelle 3 3 3 2 3 3 2 3 0 22

Responsabilité du fait des

choses 1 0 1 0 0 0 0 0 0 2

Total 479 451 503 586 662 524 609 763 591 5168

Source : Rapport annuel 2019 du FIVA.

Ensuite, le FIVA poursuit l’objectif d’indemnisation des victimes de l’amiante en veillant à maximiser le taux de recours des victimes ou des ayant-droit. La mission a présenté divers chiffres sur le haut niveau de non-recours (cf. ci-dessus). La mission s’est intéressée aux résultats préliminaires de l’expérimentation présentée ci-dessus. En extrapolant les résultats enregistrés et en tenant compte de la densité du nombre de victimes en Normandie (la Normandie est la première région et est 2,6 fois plus touchée que la moyenne nationale), une simple extrapolation suggère, en première analyse, qu’une généralisation de l’expérimentation pourrait conduire à une augmentation du nombre de demandes annuelles d’environ 1200.

À long terme, des éléments statistiques suggèrent que le nombre de bénéficiaires du FIVA pourrait décroître sans que le risque d’apparition de maladies lié à l’amiante soit totalement éliminé.

46 Les préjudices couverts sont de nature économique (frais d’hospitalisation, perte de salaire, embauche de tierce personne, aménagement du domicile ou du véhicule) et de nature personnelle (préjudice moral, d’agrément ou esthétique).

47 Sans que cela concerne le FIVA, il est à noter par exemple que dans une décision de 2019 (5 avril. 2019 n° 18-17.442), la Cour de cassation a reconnu l’existence d’un préjudice d’anxiété associé à l’exposition à l’amiante.

L’analyse du nombre de bénéficiaires de l’allocation des travailleurs de l’amiante (FCAATA) peut, par ailleurs, constituer un indicateur avancé du nombre de bénéficiaires potentiels du FIVA. Cette allocation est versée aux actifs ayant été exposés au risque d’amiante (et non à l’apparition d’une maladie liée à l’exposition) et ce alors que le temps de latence d’apparition des maladies peut être très long⁴⁸. Or, il est observé que le nombre d’allocations ouvertes a ainsi tendanciellement et fortement diminué depuis 2010 avec de l’ordre de 5400 bénéficiaires à 2500 en 2019. En tout état de cause, ceci suggère que le nombre de bénéficiaires potentiels du FIVA pourrait s’inscrire en diminution tendancielle à long terme.

Tableau 21 : Évolution du nombre de bénéficiaires du FCAATA

Année Nbr allocations

ouvertes

2000 3894

2001 5803

2002 8335

2003 8007

2004 7322

2005 7036

2006 6334

2007 5991

2008 5937

2009 5315

2010 5422

2011 4735

2012 4470

2013 4293

2014 4526

2015 3144

2016 3297

2017 3313

2018 2752

2019 2532

Source : Mission d’après les données de la Caisse nationale d’assurance maladie.

Le risque d’apparition de maladies lié à l’amiante n’est, en tout cas, pas totalement éliminé.

Malgré une politique publique de prévention ambitieuse, l’existence du stock d’amiante (estimé à 80 kg/ habitant) associée à la conduite de diverses activités de travaux (modernisation/

rénovation des murs, des réseaux de plomberie, de chauffage…) sur des bâtiments construits avant l’interdiction de l’usage de l’amiante peuvent encore être à risque et conduire à des expositions à l’amiante. Le plan santé travail mis en œuvre par la direction générale du travail prévoyait qu’à partir de 2015 il faudrait environ 40 ans pour éliminer totalement la présence d’amiante.

***

Au total, de ces éléments d’analyse prospective sur l’intensité de l’activité du FIVA, deux principaux enseignements peuvent être tirés.

48 D’après le site du FIVA, le temps de latence devrait varier selon les maladies entre de 10 et 40 ans : les plaques pleurales, les épaississements pleuraux et les pleurésies exsudatives (rarement inférieur à 15 ans), l’asbestose (entre 10 et 20 ans), le cancer broncho-pulmonaire (environ 30 ans) et le mésothéliome (de 30à 40 ans).

Compte tenu de l’activité de court et moyen termes que va devoir gérer le FIVA, il apparaît essentiel que l’organisme soit en capacité de pouvoir y répondre. Comme précisé plus haut, la plupart des défis auxquels l’organisme fait face (lutte contre le non-recours, dématérialisation de ses processus, recrutements de médecins) suppose que le FIVA gagne en visibilité et bénéficie d’équipes de plus grande taille. Le rapprochement avec l’ONIAM permettrait précisément d’atteindre une taille plus critique et d’améliorer la visibilité.

Par ailleurs, la baisse à long terme de l’activité future du FIVA pose la question de la préservation et de la valorisation de son savoir-faire en matière de politique d’indemnisation.

3.1.2. Les perspectives de croissance de l’activité de l’ONIAM sont en partie liées au contexte sanitaire actuel, marqué par l’épidémie de COVID-19

L’activité de l’ONIAM sera encore en phase d’expansion et de diversification à court terme, marquée par trois tendances :

 l’accompagnement de la montée en charge de l’indemnisation des victimes du valproate de sodium, confiée à l’office par la loi en 2016 (cf. supra) ;

 à l’inverse, l’accompagnement de l’extinction de dispositifs d’indemnisation plutôt en repli (ex. l’indemnisation au titre du VHC, VIH, VHB, HTLV et H1N1, cf. supra) ;

 et enfin, un enjeu d’avenir d’importance, lié à la pandémie de COVID-19. L’ONIAM pourrait en effet être sollicité sur divers aspects de la crise sanitaire, chacun pouvant poser des questions procédurales et juridiques majeures pour l’office, notamment :

 au titre de la saturation des hôpitaux, car celle-ci peut créer un volume plus élevé d’accidents médicaux ;

 au titre des déprogrammations ou retards de prise en charge des pathologies chroniques résultant d’un système de santé sous tension, pouvant déboucher sur une dégradation de l’état de santé de la personne concernée ;

 au titre d’une contamination à la COVID-19 lors d’un séjour au sein d’un établissement de santé ou au décours d’actes de soins ;

 au titre des spécificités propres à la COVID-19, notamment dans le cadre de la future campagne de vaccination.

Un dispositif d’indemnisation des dommages a été créé par la loi n°2020-290 du 23 mars 2020, explicitement confié à l’ONIAM. Cependant, comme précisé par l’office, en l’état actuel des textes et compte tenu des modifications de ceux-ci sur la période, il est encore tôt pour pouvoir mesurer ce qui pourra réellement faire l’objet d’une indemnisation.

Hors vaccination, les demandes liées à la COVID-19 relèvent en principe des CCI. Celles-ci ont d’ailleurs (en novembre 2020) déjà reçu une vingtaine de dossiers, essentiellement des demandes d’indemnisation à la suite d’une contamination à la COVID-19 au sein d’un établissement de santé ou liées à des retards de prise en charge de pathologies chroniques. Les CCI estiment à ce stade que les infections nosocomiales contractées dans ce contexte relèvent de leur compétence.

Des expertises sont en cours sur les dossiers transmis afin d’identifier l’origine du dommage et son imputabilité ou, plus en amont, afin de clarifier les demandes formulées par les victimes.

À terme, l’intervention des CCI dans le cadre de cette crise sanitaire et de ses conséquences pourrait porter sur les trois axes suivants :

 la prise en charge des patients atteints de la COVID-19 ;

 la contamination par la COVID-19 en milieu hospitalier ou au décours d’actes de soins (infections nosocomiales ou infections liées aux soins) ;

 la prise en charge des patients atteints d’autres pathologies.

Dans le cadre de la campagne de vaccination, le dispositif d’indemnisation associé relève pour sa part du service des missions spécifiques de l’ONIAM, sur le modèle du dispositif en vigueur dans le cadre de la vaccination contre la grippe H1N1, en application des dispositions relatives aux mesures sanitaires d’urgence. Cette campagne est en effet actuellement prévue par le décret n°2020-1691 du 25 décembre 2020, pris en application des articles L. 3131-15 et L. 3131-16 du code de la santé publique.

Afin d’anticiper le besoin en expertise médicale de l’ONIAM et des CCI sur ces nouveaux enjeux, l’ONIAM a saisi la CNAMed au cours de l’été 2020 pour qu’ils puissent recourir à un vivier d’experts COVID identifié et labellisé par la CNAMed, experts compétents dans plusieurs spécialités afin de favoriser l’homogénéité de l’expertise et ainsi s’assurer d’une bonne disponibilité de cette ressource pour répondre aux besoins des futures missions d’indemnisation.

Ces perspectives rendent nécessaire la poursuite de la modernisation de la gestion de l’ONIAM et le renforcement de sa capacité à peser davantage dans le paysage des organismes de la santé.

3.2. Divers arguments tenant à la cohérence globale de la politique publique