Le FIVA offre la garantie d’un processus d’indemnisation fiable mais dont les délais pourraient être accélérés et dont le taux de recours gagnerait à être

mieux suivi et amélioré

2.1.1. Globalement satisfaisante, la qualité de service rendu aux victimes s’est améliorée D’abord, le nombre de contentieux indemnitaires ouverts par année a connu une diminution tendancielle depuis 2009 en passant de 1738 à 598 en 2019. Au total, aujourd’hui, moins de 5%

des offres réalisées par le FIVA font l’objet d’une contestation.

Graphique 9 : Évolution du nombre de contentieux indemnitaires ouverts par année depuis 2005

Source : Rapport annuel 2019 du FIVA.

Bien que ce taux soit d’ores et déjà limité, il pourrait sans doute être davantage réduit et ce sans porter atteinte au droit d’appel sur les décisions. En effet, parmi les décisions faisant l’objet d’un contentieux indemnitaire, le recours à l’assistance d’une tierce personne¹⁷ représentent 10% des motifs (deuxième motif de recours). Or, la prise en compte des frais de tiers s’occupant des victimes de l’amiante est fixée au SMIC horaire à 10 euros/ heure¹⁸ sur décision du Conseil d’administration du FIVA ; or, ce taux de prise en charge est éloigné du niveau de prise en charge applicable lors d’autres procédures – situé à environ 15 euros de l’heure. Au-delà du fait que cette prise en charge s’éloigne pour partie de la réalité économique, il génère un contentieux indemnitaire qu’il serait souhaitable de réduire en amont compte tenu de son coût pour le justiciable, le service public de la justice et pour le FIVA.

17 Le recours peut concerner le taux horaire évoqué ci-après ainsi que le volume horaire d’assistance du tiers.

18 Voir document transmis par le FIVA « Indemnisation des frais divers hors PECO (07/06/2019 ».

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Proposition n° 1 : La mission invite le CA à adapter le barème de prise en charge des tiers en s’inspirant notamment des barèmes de prise en charge applicables dans le cadre de procédures d’indemnisation par les juridictions judiciaires et administratives.

2.1.2. La célérité avec laquelle le FIVA rend le service aux usagers reste perfectible en particulier s’agissant des dossiers traités par la CECEA

Les dispositions prévoient que le FIVA doit rendre ses décisions dans un délai de six mois. Ce délai s’applique pour l’ensemble des décisions et n’est pas un délai moyen. Or, d’après le tableau ci-dessous, le FIVA rencontre des difficultés à respecter ces délais : depuis 2017, ce sont près de 20%

des décisions qui sont rendues au-delà des six mois.

Tableau 9 : Délais de décision constaté depuis 2017 au FIVA

Délais Catégorie Constaté en 2017 Constaté en 2018 Constaté en 2019 Délais moyens

Le FIVA formule une décision dans un délai moyen de 3 mois à 5 mois selon les maladies. En particulier, les maladies dites « bénignes » font l’objet d’un délai de décision plus élevé à hauteur de 5 mois.

Pour autant, sur la base des éléments transmis par la direction du FIVA, il est à noter néanmoins que le respect des délais d’instruction des dossiers et la poursuite de l’instruction, une fois le dossier réputé complet, dépend également d’informations et pièces transmises par les organismes de sécurité sociale. En retranchant ces dossiers, 85% des dossiers sont traités dans un délai de 6 mois et non plus 80.

Par ailleurs, l’autre élément à prendre en compte concerne les dossiers les plus complexes en raison de la recherche d’imputabilité moins évidente que dans les plaques pleurales ou les mésothéliomes (cf. partie 1). Ces dossiers supposent l’intervention de la CECEA qui transmet un avis au FIVA. Le fonctionnement de la CECEA implique des réunions d’experts ce qui peut générer des délais difficilement compressibles (même si la mission relève ci-après diverses marges d’évolution). Une fois retranchés les dossiers relevant de la CECEA, le délai d’instruction est réputé respecté pour 90% des dossiers d’après les données transmises par le FIVA.

La CECEA est confrontée à des difficultés de fonctionnement¹⁹ :

 Divers postes au sein de la commission sont vacants ;

 Ce qui limite le nombre de séances tenues et le cas échéant le nombre de dossiers traités lors de chaque séance.

Au total, en 2018, plus de 40 % des dossiers sur lesquels la CECEA est intervenue sont restés en attente pendant plus d’un an au sein de la commission.

Ainsi, il est estimé que si la CECEA ne traite que 10 % des dossiers, elle a pour effet d’allonger le délai global FIVA d’un mois même si cela est lié au fait que ces dossiers sont réputés plus complexes dans la mesure où « les pathologies n’ont pas été reconnues au titre des maladies professionnelles et ne valent pas justification d’exposition à l’amiante. »

19 Notamment sur la base du projet du PV du CA du 20 novembre 2020 transmis à la mission

Pour prendre en compte les difficultés de respect de délai des dossiers traités par la CECEA, la direction²⁰ a décidé de faire évoluer le fonctionnement de la CECEA au 1^er janvier 2021 :

 d’ores et déjà il été mis en place un système de relances automatisées auprès des demandeurs dans le but de réduire le délai avant analyse du dossier en commission et en indiquant que l’avis technique est impossible à rendre après deux relances infructueuses ;

 en augmentant le nombre de dossiers examinés en séance ;

 en augmentant le nombre annuel de séances et en ramenant le niveau de rémunération des membres suppléants à celui des titulaires.

Pour autant, la mission relève qu’il demeure encore des marges de progression pour améliorer l’activité de la CECEA en doter la commission de davantage de ressources humaines alors qu’elle souffre de difficultés de recrutement notamment d’un ingénieur et en réduisant les coûts de coordination des membres et renforcer la dématérialisation et tenue à distance des séances.

Proposition n° 2 : Au total, sur la base des informations transmises par la direction du FIVA et des entretiens menés, la mission relève les marges de progression suivantes pour améliorer l’activité de la CECEA :

 le renforcement de l’attractivité de l’organisme par une plus grande visibilité, la création de parcours de carrière plus riches et une politique de recrutement plus proactive : ces leviers pourraient être mis en place dans le cadre d’un rapprochement avec l’ONIAM ;

 l’amélioration des processus de gestion avec une augmentation de la fréquence des relances automatiques de demandes de pièces aux demandeurs et la dématérialisation renforcée de l’activité de la CECEA et la possibilité de conduire des séances à distance.

2.1.3. Le FIVA respecte les délais de paiement des victimes

Fixés réglementairement à deux mois, le délai de paiement se situe de 1 mois et 1 semaine à 2 mois. Il est stable depuis 2017. Il demeure relativement hétérogène avec un délai « mordant » sur les dossiers des ayant droits. Il est à noter que la création du service facturier dématérialisé sur les dépenses d’intervention a contribué à l’amélioration de la fonction de paiement des indemnisations par le FIVA.

Tableau 10 : Délais moyens de paiement au sein du FIVA Délais

moyens Catégorie Constaté en 2017 Constaté en 2018 Constaté en 2019 Délais moyens

20 D’après la note 20-048 de la direction du 24 novembre 2020

2.1.4. L’activité du service médical du FIVA pourrait être améliorée

Comme évoqué en partie I, le service médical du FIVA intervient de manière protéiforme au sein du FIVA à travers un appui :

 au service de l’indemnisation : l’instruction des dossiers et la conduite d’expertise interne, la demande et les relances de pièces médicales ;

 aux séances d’instruction de la CECEA ;

 aux services du contentieux indemnitaire d’une part et subrogatoire d’autre part : la rédaction des argumentaires juridiques et l’assistance aux expertises judiciaires.

Globalement, le fonctionnement du service médical est encadré : il repose sur des procédures établies présentée en partie I dont notamment une procédure d’évaluation de la pathologie du demandeur. Par ailleurs, la coordination avec les autres services paraît relativement fluide :

 s’agissant de l’appui au service d’indemnisation, le lien est assuré par un tableau renseignant les dossiers et leur volume à traiter ; une réunion de répartition est assurée à fréquence hebdomadaire. Il n’y a néanmoins pas de délais précis donnés aux agents du service médical pour traiter les dossiers ;

 s’agissant du contentieux indemnitaire, si le lien est globalement assuré, des difficultés d’ordre technique et informatique touchant à la nécessité de nettoyer l’arborescence ont été relevées par les interlocuteurs rencontrés ;

 s’agissant du contentieux subrogatoire, il n’y pas de difficultés particulières à signaler.

Proposition n° 3 : La mission formule néanmoins plusieurs axes de préconisations destinées à améliorer la performance globale du service médical :

 le renforcement des ressources humaines en orientant le recrutement vers des médecins plus polyvalents (tous capables de conduire des diagnostics et de rédiger des argumentaires contentieux) et jeunes et en enrichissant le réseau d’experts externes ;

 l’amélioration de la coordination avec le service indemnisation notamment via la mise en place d’indicateurs de suivi précis des délais de traitement des dossiers par le service médical.

2.1.5. La capacité du FIVA à ester en justice et à défendre les intérêts de la solidarité nationale lors des contentieux subrogatoires est globalement satisfaisante

Le nombre de contentieux subrogatoires a globalement diminué depuis 2012 de 1080 à environ 700 en 2019. Au total, le taux de réussite global (à partir du nombre de décisions rendues au fonds) est de 67% en moyenne sur la période. Surtout, ce taux s’est significativement amélioré à hauteur de 85% en 2019 contre 55% en 2011. Si divers facteurs (comme des revirements jurisprudentiels) peuvent expliquer cette évolution du taux de réussite de procédures contentieuses, celui-ci témoigne de l’activité efficace du service du contentieux subrogatoire.

Tableau 1 : Taux de réussite global des procédures contentieuses du FIVA

201

Le corollaire de l’activité du contentieux subrogatoire est le recouvrement de recettes lorsque la décision est favorable au FIVA. À ce titre, le FIVA enregistre environ 1 100 ordres de recouvrement chaque année, pour un montant d’environ 37 millions d’euros (comme évoqué en partie I).

Tableau 2 : Évolution des ordres à recouvrer, classés par nature, en nombre et en valeur (FIVA) Nature des organismes met en évidence les améliorations à apporter à la politique de recouvrement du FIVA.

Néanmoins, d’après le FIVA, la fonction de contentieux subrogatoire pourrait être mieux assurée par l’organisme s’il bénéficiait d’un circuit plus efficace de transmission des données par les CPAM.

En effet, il apparaît que le service rencontre des difficultés à obtenir la « communication des dossiers constitués par les caisses ayant abouti à la prise en charge des maladies de l'amiante » par exemple dans le cadre de rapports d'enquête, de preuves collectées ou d’attestations.

La mission estime comme pour l’ONIAM qu’une révision des conventions qui lient les organismes à la CPAM doit être engagée de manière à fluidifier les modalités d’interaction.

2.1.6. S’il est difficile d’apprécier le niveau de recours au dispositif, le FIVA doit renforcer ces efforts destinés à augmenter le taux de recours des victimes à son guichet La mission relève qu’il n’existe aucun indicateur consolidé du taux de recours des victimes de l’amiante au dispositif. Néanmoins, elle a relevé divers éléments qualitatifs et quantitatifs permettant d’appréhender le niveau de recours au dispositif. D’abord, des éléments chiffrés recueillis par le service statistique du FIVA et croisés avec Santé publique France peuvent être utilisés²¹ :

 Santé publique France évalue à 1 100 le nombre de cas de mésothéliomes diagnostiqués par an ;

 en moyenne, sur les trois dernières années, 550 victimes atteintes d’un mésothéliome annuellement ont saisi le FIVA.

21 Une convention lie les deux établissements et permet d’assurer la transmission croisée des données deux fois par an.

S’agissant de Santé publique France, voir le rapport « 20 années de surveillance (1998-2017) des cas de mésothéliome, de leurs expositions et des processus d’indemnisation »

Au total, cela donne un taux de non-recours d’environ 50 % pour les mésothéliomes. Ce taux de non-recours est par ailleurs proche de l’estimation faite par Santé publique France à hauteur de 45%²².

Par ailleurs, d’après le Haut Conseil de la Santé Publique (HCSP)²³ de 2014 :

 entre 1955 et 2009, « le nombre de décès attribuable à une exposition à l’amiante est compris entre 61 300 et 118 400 », soit une moyenne annuelle comprise entre 1 100 et 2 200 décès ;

 sur la période 2009-2050 : le nombre de décès attendu d’un cancer pulmonaire serait de l’ordre de 50 000 à 75 000 et de 18 000 à 25 000 s’agissant du mésothéliome ; soit une moyenne annuelle entre 1700 et 2400 décès.

Or, le FIVA indique enregistrer environ 1200 victimes de mésothéliomes et de cancers pulmonaires annuellement. Partant, le taux de non-recours serait a minima situé entre 29 % et 50 % pour les mésothéliomes et cancers pulmonaires.

Il est à noter qu’aujourd’hui les seules données disponibles donnent des éléments sur le taux de non-recours des cancers pulmonaires et des mésothéliomes sans prendre en compte l’ensemble des pathologies dont l’amiante peut être responsable (plaques pleurales, épaississements pleuraux, asbestoses, fibroses, cancer du larynx et des ovaires notamment).

Par ailleurs, parmi les éléments disponibles figurent également les conclusions²⁴ du rapport de M^me Imbert au Sénat dans le cadre du PLF 2019 soulignant que le dispositif était en partie sous-utilisé en raison d’une méconnaissance du dispositif par les victimes.

Pour répondre à l’enjeu du recours, le FIVA a mis en place une expérimentation avec les CPAM, et chargé un chef de projet côté FIVA de ce partenariat, visant à identifier les victimes potentielles de l’amiante et à aller directement à leur contact pour leur faire connaître le dispositif et les possibilités d’indemnisation. En pratique, le dispositif fonctionne de la façon suivante :

 ce dispositif expérimental prend la forme d’un partenariat signé fin 2015 avec la caisse primaire d’assurance maladie de Rouen, Elbeuf et Dieppe en Normandie²⁵ et élargi depuis à d’autres CPAM de la région (CPAM de Caen et Evreux depuis mai 2019, les CPAM du Havre, de la Manche et de l’Orne n’ayant à ce jour transmis aucune donnée compte tenu du contexte lié au COVID) ;

 l’expérimentation depuis 2015 avec l’aide de la CNAM a mis au point une requête généralisable à l’ensemble des CPAM afin de remonter au FIVA²⁶ les informations relatives aux reconnaissances en maladies professionnelles associées à l’amiante – dans le cadre des

22 Parmi les 3 250 cas du PNSM avec diagnostic confirmé de mésothéliome pleural, enregistrés dans le PNSM à partir du 01/01/2005, 55% des sujets avaient effectué une demande d’indemnisation auprès du Fiva ».

23 « Repérage de l’amiante, mesures d’empoussièrement et révision du seuil de déclenchement des travaux de retrait ou de confinement de matériaux contenant de l’amiante » 2014.

24 « Votre commission prévient contre toute tentation de considérer que l’indemnisation des victimes de l’amiante aurait déjà atteint un plafond et aurait vocation à poursuivre sa tendance baissière sur le long terme. Les mésothéliomes, dont le délai de latence est estimé à 30 ou 40 ans, sont encore insuffisamment déclarés, le Fiva indiquant n’être saisi que de la moitié des cas de mésothéliome étudiés dans le cadre du programme national de surveillance du mésothéliome (PNSM).

Cette sous-déclaration tient en grande partie au manque de visibilité du Fiva au sein des populations exposées professionnellement ou passivement à l’amiante, et à la méconnaissance par les victimes et leurs ayants droit de leurs droits à indemnisation auprès du fonds. À cet égard, l’inscription dans le contrat d’objectifs et de performances entre l’État et le Fiva d’objectifs en termes de développement de l’accès aux droits tant des victimes que de leurs ayants droit constitue un progrès ».

25 Notamment compte tenu de la prévalence des enjeux médicaux touchant à l’amiante sur ce territoire (de l’ordre de 3 fois la densité du nombre national de victime). En outre, le principe de cette expérimentation a été fixé dans le cadre du dernier COP.

26 L’envoi des données par les CPAM et échelons locaux du service médical et els échanges avec le FIVA se font par messagerie sécurisée et après autorisation CNIL dans le cadre de l’expérimentation.

tableaux de maladies professionnelles 30 (plaques pleurales et mésothéliome) et 30bis (cancer broncho-pulmonaire) ;

 le FIVA envoie un formulaire à la victime ou aux ayants droit afin de lui faire connaître son droit à indemnisation et à l’inviter à demander l’indemnisation par le FIVA.

Si le contexte de crise sanitaire a mis un frein au déploiement de cette expérimentation sur une échelle plus large, celle-ci devrait se poursuivre au cours du 1^er semestre de l’année 2021 et devait initialement concerner deux nouvelles régions (Pays-de-la-Loire, Hauts-de-France). La mission considère que cette initiative est très opportune pour lutter contre le non recours (compte tenu des résultats préliminaires qui lui sont associées). Elle préconise de fixer un calendrier plus ambitieux de généralisation de l’expérimentation tout en prenant en compte le contexte sanitaire dégradé et du surplus d’activité qu’il génère pour les CPAM.

En outre, au-delà de ce partenariat, la lutte contre le non recours est également intégrée dans les préoccupations de Santé publique France qui pilote l’extension du dispositif de surveillance²⁷ du mésothéliome à l’ensemble du territoire national et a confié à l’Institut interuniversitaire de médecine du travail Paris-Ile de France de Créteil la coordination du volet médico-social du futur dispositif national de surveillance du mésothéliome (DNSM), qui devait démarrer en 2020 et a également été retardé par le contexte sanitaire.

Proposition n° 4 : La mission préconise de généraliser l’expérimentation mise en place en Normandie à l’ensemble des CPAM de cette région d’ici la fin 2021 puis à l’ensemble de la métropole d’ici fin 2022. Cette généralisation passerait par une convention entre la CNAM, pour le réseau des CPAM, et le FIVA.

2.1.7. Globalement, le fonctionnement du FIVA assure un haut niveau de satisfaction des usagers

La mission relève que le FIVA a rationalisé son processus d’accompagnement des victimes dans la constitution des dossiers²⁸. D’une part, les victimes pourront au printemps 2021 déposer leur dossier de manière entièrement dématérialisée directement sur le site du FIVA²⁹, et son suivi est déjà accessible sur le site fivadirect.fr, soit par la victime que par ses ayant-droits ou son avocat. D’autre part, le FIVA incite les victimes à constituer un dossier exhaustif notamment par la mise en place d’un système de relance automatique en cas de manque de pièces. Enfin, le FIVA veille à éviter l’engorgement de ces services pour des dossiers qui resteraient en attente sans être complétés par les pièces manquantes : par exemple, s’agissant des dossiers traités par le CECEA, au bout de deux relances automatiques sans succès, le dossier fait l’objet d’un « avis technique impossible ».

D’après les résultats de l’enquête de satisfaction réalisée chaque année, le niveau de satisfaction des victimes et des ayant droits est satisfaisant. En effet, plus de 95% des personnes interrogées (échantillon de 1095 personnes indemnisées) se déclarent satisfaites du service rendu ; ce taux atteint plus de 99% dans le cas de pathologies graves. Par ailleurs, on relève que :

27 Dispositif national de surveillance des mésothéliomes intégrant la surveillance de leurs expositions. État des lieux des systèmes, enjeux de surveillance et recommandations.

28 Il est à noter que le processus de constitution des pièces du dossier se heurte à des délais incompressibles tenant par exemple à la recherche de pièces auprès des médecins des victimes qui sont susceptibles d’avoir pris leur retraite ou de ne pas avoir nécessairement à disposition l’ensemble de leurs archives.

29 A ce jour, le formulaire est disponible sur le site, adressé par voie postale et dématérialisé à sa réception par le FIVA.

 75% des personnes interrogées estiment que le formulaire de demande d’indemnisation est facile à remplir ;

 90% considèrent que l’accès à un téléconseiller est facile et .95% sont satisfaits de l’entretien téléphonique ;

 93% des victimes et ayants droit interrogés jugent que d’une manière générale les courriers du FIVA clairs et 84% des répondants considèrent « qu’il est facile d’échanger » avec le FIVA ;

 83% des répondants jugent que leur compte Fivadirect les a aidés dans le suivi de leur demande.

2.2. Bien que l’activité de l’ONIAM ait connu un net redressement, divers