MATURITÉ TANDIS QUE L’ONIAM CONSOLIDE LE PROCESSUS DE RATIONALISATION DE SES PROCESSUS

2.1. Le FIVA offre la garantie d’un processus d’indemnisation fiable mais dont les délais

pourraient être accélérés et dont le taux de recours gagnerait à être mieux suivi et amélioré ... 32 2.1.1. Globalement satisfaisante, la qualité de service rendu aux victimes s’est

améliorée... 32 2.1.2. La célérité avec laquelle le FIVA rend le service aux usagers reste perfectible

en particulier s’agissant des dossiers traités par la CECEA ... 33 2.1.3. Le FIVA respecte les délais de paiement des victimes ... 34 2.1.4. L’activité du service médical du FIVA pourrait être améliorée ... 35 2.1.5. La capacité du FIVA à ester en justice et à défendre les intérêts de la solidarité

nationale lors des contentieux subrogatoires est globalement satisfaisante ... 35 2.1.6. S’il est difficile d’apprécier le niveau de recours au dispositif, le FIVA doit

renforcer ces efforts destinés à augmenter le taux de recours des victimes à

son guichet... 36

2.1.7. Globalement, le fonctionnement du FIVA assure un haut niveau de

satisfaction des usagers ... 38 2.2. Bien que l’activité de l’ONIAM ait connu un net redressement, divers

dysfonctionnements tenant au respect des délais de traitement et à l’absence

d’indicateurs de suivi persistent ... 39 2.2.1. Une culture de la gestion par la performance encore très limitée ... 39 2.2.2. Sans avoir mis en place un suivi rapproché des délais par mission

d’indemnisation, l’ONIAM réussit pour autant à respecter en moyenne le délai de paiement de ses dépenses ... 40 2.2.3. Le dispositif de d’indemnisation des victimes d’accidents médicaux fait face à

des difficultés structurelles de respect des délais de rendu des avis et de

formulation de l’offre ... 40 2.2.4. Les collèges d’experts intervenant au titre du valproate et du benfluorex

rencontrent des difficultés à respecter les délais de rendu de leur décision ... 45 2.2.5. L’efficacité du dispositif d’indemnisation des missions spécifiques pourrait

être renforcée ... 47 2.2.6. La question du degré de recours aux dispositifs de l’ONIAM ne fait l’objet

d’aucune métrique consolidée mais peut être appréciée de manière

parcellaire ... 49 2.3. L’analyse des coûts de gestion – bien que plus élevé à l’ONIAM qu’au FIVA –

n’appelle pas de remarques structurantes ... 50 3. RÉFLEXIONS SUR L’AVENIR DES DEUX STRUCTURES ET POSSIBLES SCÉNARII SUR

D’ÉVENTUELS RAPPROCHEMENTS ... 53 3.1. L’activité future des deux organismes devrait se poursuivre à une intensité

différente... 53 3.1.1. Sous l’effet de divers facteurs, l’activité du FIVA devrait rester stable à court

et moyens terme et pourrait diminuer à plus long terme avec la baisse du

nombre de bénéficiaires potentiels du FIVA ... 53 3.1.2. Les perspectives de croissance de l’activité de l’ONIAM sont en partie liées au

contexte sanitaire actuel, marqué par l’épidémie de COVID-19 ... 56 3.2. Divers arguments tenant à la cohérence globale de la politique publique

d’indemnisation et à l’efficacité de l’ONIAM et du FIVA et pourraient plaider en

faveur du rapprochement des deux organismes ... 57 3.2.1. Hors fusion, les diverses modalités de rapprochement ne sont pas en mesure

d’améliorer l’efficacité des organismes ... 57 3.2.2. Un contexte favorable à la fusion des deux organismes ... 58 3.2.3. Une opportunité de rendre la politique publique d’indemnisation plus

cohérente et plus lisible. ... 60 3.2.4. La fusion de l’ONIAM et du FIVA est une opportunité de les rendre plus

efficaces dans la conduite de leurs missions ... 63 3.3. Scénarii cibles et modalités de mise en œuvre opérationnelle de l’organisation des

fonctions métiers ... 65 3.3.1. Une juxtaposition des services au sein d’un même organisme fusionné ... 65 3.3.2. Une organisation métier refondue autour d’un pôle de fonctions supports

destinées à transformer et moderniser l’organisme, d’un pôle métier chargé des chiffrages de l’indemnisation des différentes missions et d’un pôle

d’expertise (médicale et juridique) ... 66 3.3.3. Modalités de mise en œuvre opérationnelle de l’organisation des fonctions

métiers ... 66

1. Si le FIVA et l’ONIAM exercent des missions proches d’indemnisation et de suivi des contentieux, les différences organisationnelles et procédurales sont toutefois nombreuses, y compris au sein de l’ONIAM

Le fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (FIVA) et l’office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) réalisent tous deux une mission d’indemnisation portant sur quatre dispositifs (amiante ; accidents médicaux ; missions spécifiques ; benfluorex et valproate de sodium), assortie de la gestion de contentieux (indemnitaires et / ou subrogatoires et / ou directs) et d’une expertise médicale intervenant en appui.

Le tableau ci-dessous récapitule la répartition des ETP consacrés à ces fonctions métiers au sein des deux établissements.

Tableau 1 : Répartition des ETP des deux établissements par service « métier »

FIVA ONIAM

1.1. Organisés en quatre services distincts, le métier exercé par le FIVA est basé sur une approche « standardisée », comportant des procédures très formalisées, et dont l’activité est plutôt en diminution sur la période récente Comparativement au dispositif d’indemnisation forfaitaire des maladies professionnelles de la sécurité sociale, la création du FIVA par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (article 53) a permis la mise en place d’un système ad hoc :

 création d’un dispositif de réparation intégrale prenant en compte la totalité des préjudices subis, patrimoniaux et extrapatrimoniaux, selon des règles dérogatoires du droit commun, couvrant également les risques ou pertes de chances encourus du fait d’une exposition, effective ou possible, à l’amiante ;

 ouverture du dispositif à toutes les victimes, quel que soit le mode d’exposition ;

 mise en place d’une procédure amiable, gratuite et simple, avec des délais strictement encadrés par la loi, tant pour la présentation des offres que pour le paiement, afin d’aboutir à une indemnisation complète et rapide ;

 prise en charge, par subrogation, des recours éventuels de la victime contre son employeur ;

 instauration d’une gouvernance particulière associant les associations des victimes.

Aujourd’hui, le système d’indemnisation des victimes atteintes de pathologies liées à l’amiante repose sur deux dispositifs distincts, pouvant se cumuler : l’indemnisation par la branche accidents du travail – maladies professionnelles (AT-MP), qui est une indemnisation de droit commun et forfaitaire, et l’indemnisation par le FIVA, qui est intégrale, complémentaire et plus large (au-delà de la seule exposition professionnelle).

1.1.1. L’organisation des fonctions métiers du FIVA est structurée autour de quatre services distinguant l’activité d’indemnisation, l’activité contentieuse et un service médical positionné en appui

Le FIVA structure ses fonctions métiers en quatre services distinguant l’indemnisation d’une part et les contentieux d’autre part :

 un service en charge de l’indemnisation ;

 un service du contentieux subrogatoire ;

 un service du contentieux indemnitaire ;

 un service d’expertise médicale, qui intervient en appui.

1.1.1.1. Le service en charge de l’indemnisation est structuré sous forme de portefeuilles spécialisés en fonction du type de dossier à traiter

Le service indemnisation comprend 20 ETP, organisé en trois portefeuilles, selon la typologie des dossiers :

 le portefeuille A, comprenant sept personnes, gère les dossiers dont les victimes sont atteintes d’une pathologie associée à un taux d’incapacité permanente partielle allant de 5 à 9 % inclus. Ce portefeuille traite aussi, par délégation pour le compte du portefeuille B, les dossiers avec un taux d’indemnisation du barème du FIVA de 10 %. Par ailleurs, compte tenu de difficultés conjoncturelles rencontrées par le portefeuille C (liées essentiellement à des mouvements de personnels) et à la capacité à produire du portefeuille A, dont le fonctionnement est numérisé, un appui de celui-ci vers le portefeuille C a été mis en place, en direction des victimes atteintes de pathologies graves. Contrairement aux autres portefeuilles, les dossiers traités dans le portefeuille A sont entièrement dématérialisés dans le logiciel SICOF depuis 2012. Ce portefeuille représente 55 % des nouveaux dossiers traités en 2019 ;

 le portefeuille B, comprenant cinq personnes, gère les dossiers dont les demandeurs sont les ayants-droits des victimes¹ ainsi que les dossiers des victimes non décédées dont le taux d’incapacité se situe entre 10 et 50 % ;

 le portefeuille C, comprenant également cinq personnes, gère les dossiers d’indemnisation de pathologies lourdes, avec des victimes dont le taux d’incapacité dépasse 50 %.

Un pôle d’assistants juridiques intervient en appui afin de saisir les informations sur les formulaires et faire la première réponse au demandeur.

Au sein des différents portefeuilles, un référent a par ailleurs pour mission de suivre la correcte répartition des tâches et leur réalisation. Il alerte les responsables en cas de difficultés et assure un reporting. Il se coordonne au quotidien avec les autres référents.

1 Sont considérés comme ayants-droit : le conjoint, le partenaire du pacte civil de solidarité, le concubin, les enfants, les pères et mères, les frères et sœurs et les petits-enfants de la victime décédée, ainsi que d’autres proches, dans certaines conditions.

Cette organisation autour de la notion de portefeuille implique pour chaque agent d’être spécialisé sur un type de dossier, en fonction du taux d'incapacité ou de l'état vital de la victime. Les agents ne traitent pas un dossier dans son intégralité, mais assurent des tâches spécifiques sur plusieurs dossiers.

La majorité des dossiers arrivant au FIVA est examinée « simplement » :

 soit parce qu’il s’agit de cas déjà reconnus en maladies professionnelles, qui bénéficient d’une présomption d’imputabilité. C’est le cas de 73 % des victimes ayant saisi le FIVA en 2019 ;

 soit parce qu’il s’agit de deux pathologies spécifiquement et expressément liées à l’amiante.

En application d’un arrêté en date du 5 mai 2002, certaines pathologies valent en effet, par leur simple diagnostic, justification d’une exposition à l’amiante (mésothéliome malin primitif de la plèvre, du péritoine, du péricarde et autres tumeurs pleurales primitives, plaques calcifiées ou non, péricardiques ou pleurales, unilatérales ou bilatérales, lorsqu’elles sont confirmées par un examen tomodensitométrique). C’est le cas de 19 % des victimes ayant saisi le FIVA en 2019.

Les autres dossiers (représentant 8 % des cas en 2019) font référence à des demandes d’indemnisation relatives à des maladies ni prises en charge au titre de la législation sur les risques professionnels, ni valant justification d’une exposition à l’amiante : exposition non professionnelle (domestique ou environnementale) ; dossiers de maladies qui ne figurent pas dans les tableaux de maladies professionnelles ; victimes n’ayant pas accès à un système de réparation des risques professionnels (ex. artisans, commerçants, entrepreneurs, professions libérales) ; nouvel examen de la situation d’une victime après refus de prise en charge au titre des maladies professionnelles.

Ces dossiers font l’objet d’un examen au sein d’une commission spécifique, la commission d’examen des circonstances d’exposition à l’amiante (CECEA), qui intervient en vue d’émettre un avis sur l’existence d’un lien entre la maladie et une exposition à l’amiante.

Créée par l’article 7 du décret du 23 octobre 2001, la CECEA est composée d’un président titulaire et d’un président suppléant, de deux ingénieurs-conseils et de deux praticiens hospitaliers, ainsi que de leurs suppléants. La présence d’ingénieurs est une spécificité très liée à la nécessité de pouvoir mesurer finement s’il y a eu ou non une exposition à l’amiante. Cet avis est nécessairement technique, et requiert des compétences non médicales, en plus des compétences médicales requises pour analyser la nature de la pathologie, ainsi que son degré.

1.1.1.2. Deux services distincts sont en charge du contentieux indemnitaire et subrogatoire Le demandeur a un délai de deux mois pour contester la décision du FIVA auprès de la cour d’appel compétente « si sa demande d’indemnisation a été rejetée, si aucune offre ne lui a été présentée dans le délai […] ou s’il n’a pas accepté l’offre qui lui a été faite », tel que prévu à l’article 53-V de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

Dans l’hypothèse d’une contestation, c’est alors le service du contentieux indemnitaire qui prend en charge le dossier, en aval de la décision. Le positionnement du FIVA est alors « en défense ». Le service est informé directement par les cours d’appel, par l’intermédiaire d’avis de recours. Le taux de contestation s’élève à environ 6-8 % des offres d’indemnisation du FIVA, proportion stable dans le temps.

Ce service comprend 9 ETP : une responsable, un adjoint, deux assistantes juridiques, quatre juristes instructeurs (sur un total de cinq). Les juristes ne sont pas spécialisés mais l’organisation repose sur la distinction suivante :

 le contentieux indemnitaire externalisé (CIE), regroupant les dossiers simples sur le plan médical et ne présentant aucune difficulté particulière (victimes atteintes d’une incapacité fonctionnelle de 5 %). Ces dossiers sont entièrement externalisés aux avocats prestataires pour la plaidoirie et la rédaction des conclusions depuis 2008 ;

 le nouveau contentieux indemnitaire externalisé (NCIE), mis en place en 2015, correspondant également à une externalisation totale du dossier auprès d’avocats prestataires (plaidoirie et rédaction) mais avec une validation des écritures par le service du FIVA. Il s’agit de dossiers également « simples » (ex. contentieux portant sur le seul préjudice moral d’un proche ou contentieux portant sur le montant du remboursement des frais funéraires) ;

 le contentieux indemnitaire non externalisé, regroupant les autres dossiers et faisant l’objet d’un contentieux externalisé aux avocats prestataires pour la plaidoirie uniquement, les conclusions étant prises en charge en interne par l’équipe de juristes du FIVA. Ces dossiers, plus complexes, nécessitent souvent un argumentaire médical plus solide (pathologies lourdes, dossiers d’aggravation des pathologies, demandes de réactualisation avec préjudices complémentaires, etc.).

Le service du contentieux subrogatoire renvoie aux actions destinées à faire reconnaitre la faute inexcusable de l’employeur, à récupérer le montant des indemnisations versées aux demandeurs (victimes et ayants droit) et à obtenir pour ceux-ci une majoration de capital ou de rente, en application de l’article 53-VI de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 qui dispose que « le fonds est subrogé, à due concurrence des sommes versées, dans les droits que possède le demandeur contre la personne responsable du dommage ainsi que contre les personnes ou organismes tenus à un titre quelconque d’en assurer la réparation totale ou partielle dans la limite du montant des prestations à la charge des dites personnes ». Dans cette situation, le positionnement du FIVA est « en demande ». Le FIVA présente un intérêt à agir, sur le fondement de l’article L.452-1 du code de la sécurité sociale relatif à la faute inexcusable de l’employeur.