En conduite du changement, parmi les causes relevées de l’échec figurent notamment
l’absence de priorité et de vision partagée de la part de la direction de l’ONIAM de l’époque ;
la faiblesse des ressources internes et accompagnements externes des deux organismes, y compris par le ministère de tutelle.
2. Inadapté aux enjeux, le système d’adjonction de services de l’agent comptable du FIVA à l’ONIAM a été abandonné dès 2015
2.1. Le rapprochement des fonctions comptables des deux établissements s’est organisé par la voie d’une adjonction de service de l’agent comptable du FIVA auprès de l’ONIAM jusqu’en 2015
Les deux établissements se sont engagés dans une forme inadaptée de partage de l’agent comptable jusqu’en 2015, via une adjonction de service de l’agent comptable du FIVA au profit de l’ONIAM, initialement de 10 % de son temps : concrètement, l’agent comptable du FIVA était rémunéré par le FIVA et consacrait une partie de son temps de travail à la gestion comptable de l’ONIAM lequel compensait financièrement le FIVA pour cette adjonction de service. Il est à noter que les modalités d’interaction entre les deux agences comptables relevaient ici davantage d’un rapprochement plus que d’une mutualisation à proprement parler.
Ce système de rapprochement de la fonction comptable a pris fin en novembre 2015 à la suite de dysfonctionnements majeurs intervenus au sein de l’ONIAM (retards, désordres, tensions). En outre, à l’occasion du contrôle des comptes 2011 à 2015, deux agents comptables ont été mis en débet à une hauteur exceptionnelle de 2,2 M€, pour défaut de pièces justificatives4. Sans qu’il soit possible d’établir un lien de causalité entre l’adjonction de service et les erreurs manifestes de gestion intervenues, il est possible de dire que le mode de fonctionnement de l’agence comptable de l’ONIAM n’a pas permis de prévenir les difficultés rencontrées ni de les résoudre. En outre, les interlocuteurs rencontrés par la mission soulignent que le traitement comptable des flux d’activité de l’ONIAM aurait supposé qu’un agent comptable y soit consacré à plein temps.
2.2. Une modification du décret GBCP en 2017 permet de reconsidérer cet échec La modification intervenue permet de constituer un poste comptable commun à deux établissements publics, dénommé groupement comptable, sans personnalité morale mais sous l’autorité d’un agent comptable unique, par convention passée entre les deux ordonnateurs en lien avec l’agent comptable, après une période de préfiguration, approbation des diverses instances et approbation de la DGFiP.
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L’historique de l’échec du rapprochement de la fonction comptable entre les deux établissements offre deux principaux enseignements :
le système d’adjonction de service n’a pas permis d’offrir à l’ONIAM une gestion comptable adéquate à ses enjeux. Il aurait sans doute fallu consacrer davantage de ressources humaines à la gestion comptable de l’ONIAM compte tenu de son volume financier et sa complexité ;
pour autant, l’identité des règles et outils comptables et des enjeux liés à la GBCP, la proximité des métiers et leur enrichissement potentiel justifient que des ressources adéquates soient disponibles pour FIVA et ONIAM au niveau de l’agence comptable et financière, dans le cadre d’un projet qui reste à préparer et à partager.
4 Arrêt S2017-3987 de la Cour des comptes prononcé le 5 janvier 2018.
3. L’ONIAM et le FIVA ont réalisé un déménagement commun en 2019, cette expérience limitée de mutualisation préfigure néanmoins de nouvelles perspectives de rapprochement
L’ONIAM et le FIVA occupaient des locaux dans la Tour Gallieni II à Bagnolet jusqu’en 2019. Des travaux de rénovation engagés par le bailleur de l’immeuble ont conduit l’ONIAM et le FIVA à organiser leur départ à partir de mars 2020 pour le FIVA et juin 2020 pour l’ONIAM.
Il a été demandé aux deux établissements, par la direction de la sécurité sociale du ministère des solidarités et de la santé, de choisir de nouveaux locaux communs afin d’envisager (i) la mutualisation de salles et (ii) de conserver une taille critique5.
En ce sens, les directions générales des deux établissements ont entamé un travail commun de prospection de nouveaux locaux, appuyé par la Direction de l’Immobilier de l’État (DIE). Les interlocuteurs de la mission ont relevé que ce travail s’est principalement fait par des réunions de pilotage à l’initiative des directions générales des deux établissements.
Après avoir été sollicitées conjointement par l’ONIAM et le FIVA, les tutelles des établissements ont accueilli favorablement le projet de déménagement dans la tour Altaïs de Montreuil, permettant d’engager le déménagement effectif des structures.
La répartition des surfaces de bureaux a été optimisée de façon à disposer de réserves foncières, permettant (i) de garder une capacité d’aménagement pour l’ONIAM en fonction de l’évolution de son niveau d’activité et (ii) d’éventuellement sous-louer des bureaux. La mobilisation de ces surfaces et la gestion des espaces mutualisés est prévue dans le cadre d’une convention financière signée entre l’ONIAM et le FIVA : la salle du conseil d’administration est partagée par les deux établissements et son coût est supporté par l’ONIAM.
Le déménagement commun des deux établissements n’est que la continuation de la situation antérieure, avec une mutualisation minimale, réduite aux salles de réunion et au bureau du CEGEFI. Elle livre néanmoins des enseignements dans la perspective de nouveaux rapprochements :
La communication entre la tutelle et les établissements et entre les deux établissements doit être claire, constante et déterminée ;
l’implication des directions générales au travers de réunions de pilotage régulières (hebdomadaire en l’espèce) doit matérialiser leur volonté commune et le projet commun des organismes.
5 Rapport annuel ONIAM 2020, Contrôle général économique et financier.