Section I. L’influence de la coopération transfrontalière et de la règlementation
A. L’approche française par la coopération juridique
2. La coopération transfrontalière à objet indéterminé
partie commune franco-italienne allant de Saint-Jean-de-Maurienne à Bussoleno. Pour la partie française, la maîtrise d'ouvrage a été confiée à Réseau Ferré de France, alors que la maîtrise d'ouvrage italienne a été confiée à Rete Ferroviaria Italiana (Réseau Ferré italiens). La partie commune franco-italienne a été confiée en 2001 à une société spécialement constituée pour ce projet ; Lyon-Turin-Ferroviaire (LTF). Le financement du projet est mixte, mais l’essentiel vient de sociétés d'autoroutes et de partenaires privés appelés au projet dans le cadre d'un partenariat public-privé. En 2013 est votée par le parlement français une loi concernant la réalisation d’une nouvelle ligne ferroviaire entre les deux villes461. En décembre 2014 le choix
a été fait de constituer un « Promoteur public » qui endosserait la responsabilité opérationnelle de ce nouveau projet transfrontalier462. L'article 7 de l’accord du 30 janvier 2012 relatif à la
nouvelle ligne ferroviaire entre Lyon et Turin a donné lieu a interprétation sous forme de lettres gouvernementales publiées le 20 juin 2016463. Cet échange de lettres vient notamment apporter
des précisions sur le partage des rôles et responsabilités entre, d'une part, le « Promoteur public Tunnel Euralpin Lyon Turin » et, d’autre part, la Commission des contrats464 La société TELT
(Tunnel Euralpin Lyon Turin) a procédé le mercredi 21 juin 2017 à Lyon, au siège de la Région Auvergne-Rhône-Alpes, au lancement officiel des 81 appels d'offres de la future liaison Lyon- Turin465.
2. La coopération transfrontalière à objet indéterminé
460 Déc. n° 2003-1399 du 31 décembre 2003 portant publication de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne pour la réalisation d'une nouvelle ligne ferroviaire Lyon-Turin, signé à Turin le 29 janvier 2001.
461 Loi n° 2013-1089 du 2 décembre 2013 autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne pour la réalisation et l’exploitation d’une nouvelle ligne ferroviaire Lyon–Turin.
462Arrêté du 23 décembre 2014 portant approbation de la décision de Réseau ferré de France de céder ses parts dans la société par actions simplifiées (SAS) Lyon Turin ferroviaire (LTF) à l’Etat en vue de la mise en place du Promoteur public ayant la responsabilité opérationnelle du projet de section transfrontalière de la nouvelle liaison ferroviaire Lyon-Turin, NOR : DEVT1430282A.
463 Déc. n° 2016-820 du 20 juin 2016 portant publication de l’accord sous forme d’échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relatif à l’interprétation de l’article 7 de l’accord du 30 janvier 2012 pour la réalisation et l’exploitation d’une nouvelle ligne ferroviaire Lyon–Turin (ensemble une annexe), signées à Paris le 19 novembre 2015 et à Venise le 8 mars 2016, NOR : MAEJ1614679D.
464 Déc. n°2016-820, op. cit., « Monsieur le Ministre, cher Graziano, Paris, le 19 novembre 2015, Au nom de mon
Gouvernement, j’ai l’honneur de vous proposer, en annexe de la présente lettre, une interprétation de l’article 7 de l’Accord du 30 janvier 2012 pour la réalisation et l’exploitation d’une nouvelle ligne ferroviaire Lyon-Turin afin de clarifier le rôle et les responsabilités respectives, d’une part, de la direction du Promoteur public Tunnel Euralpin Lyon Turin (ci-après « TELT SAS »), placée sous la responsabilité du directeur général, assisté en particulier de son directeur juridique, et, d’autre part, de la Commission des contrats, dans l’objectif de confirmer que cette dernière constitue une instance de contrôle externe. ».
170. Certaines conventions signées entre pays transfrontaliers comportent de nombreuses dispositions visant leurs collectivités territoriales de part et d’autre de la frontière (a). Cependant, la coopération transfrontalière ne se matérialise pas nécessairement par la signature de conventions, d’autres outils ont été créés ces dernières années en la matière (b).
a) Les conventions transfrontalières destinées aux collectivités territoriales
171. Des conventions complémentaires. Si la Convention de Madrid pose un régime général en matière de coopération transfrontalière, la France a souhaité renforcer et encadrer davantage les relations de ses collectivités territoriales avec ses pays limitrophes. Trois traités ont été conclus. Ils proposent un véritable régime juridique applicable à ce type de contrats transfrontaliers. À l’exception de la Belgique, la France a signé entre 1993 et 1996 une convention avec tous les pays partageant avec elle une frontière terrestre. Les deux premières sont biparties. Il s’agit du traité du 26 novembre 1993 conclu à Rome avec l’Italie et celui du 10 mars 1995 conclut à Bayonne avec l’Espagne. La dernière, de nature quadripartite, associe à la France, l’Allemagne, la Suisse et le Luxembourg. Il s’agit de l’accord de Karlsruhe du 23 janvier 1996.
172. La convention franco-italienne du 26 novembre 1993. Le 6 octobre 1995 l’accord entre la France et l’Italie sur la coopération transfrontalière est entré en vigueur466. Les différentes
collectivités sont concernées par cet accord dès lors qu’elles ont une frontière commune avec l’autre État signataire. Cet accord intéresse aussi les personnes morales de droit public au sein desquelles se regroupent plusieurs de ces collectivités territoriales. Il peut s’agir de syndicats de communes, de communautés urbaines ou de communautés d’agglomération467. Afin de
regrouper ces différentes catégories de collectivités territoriales, le terme d’établissement public territorial est généralement employé468. Concernant la teneur des obligations juridiques, la
466 D. publ. n°96-8, 2 janvier 1996 : 6 janvier 1996, p. 227. Pour un commentaire: AUTEXIER C., « L’Action extérieure des collectivités territoriales françaises dans… », art. préc., n°112 ; ROUSSE M., L’Action extérieure
des collectivités locales, Paris : LGDJ, 1998, p. 65-68.
467 Sur les différents types de regroupement de collectivités territoriales connus de droit français: De LAUBADÈRE A., VENEZIA J.-C., GAUDEMET Y., Traité de droit administratif, t. I, 15ème ed., 1999, p.205- 222. Côté italien, le traité s’applique de la même façon aux communautés de montage et aux coopératives communales et provinciales.
468 Les textes du Code général des Collectivités territoriales relatifs à ces établissements publics sont les art. L.2111-1 et s. (communes), L. 3111-1 et s. (départements), L. 4111-1 et s. (régions) et L. 5210-1 et s. (établissements publics de coopération intercommunale).
convention fait état d’« accords et d’arrangements »469 sans en préciser la nature juridique. Un
point particulièrement intéressant relatif à l’exonération de responsabilité de l’État concernant les « conséquences contractuelles » des conventions conclues par les collectivités territoriales470. Ne pouvant s’obliger qu’en leur nom propre au regard du droit interne, ces
« accords et arrangements » sont bien des contrats. Un auteur en déduit que « l’État ne peut
(…) engager sa responsabilité qu’en cas de violation du traité par une collectivité territoriale et non en cas de violation des contrats de droit interne conclus par cette collectivité »471. La
responsabilité d’un État peut en effet être engagée du fait du comportement d’une de ses collectivités territoriales472. Comme le souligne professeur Mathias AUDIT473, il paraît peu
certain qu’une collectivité territoriale viole un traiter au nom de l’État. La non-transposition en droit interne du régime du traité reste a priori une des seules possibilités permettant d’engager la responsabilité directe de l’État.
173. La convention franco-espagnole du 26 septembre 1995. La France et l'Espagne font état d’échanges commerciaux depuis le Moyen âge474. Les contrats transfrontaliers entre ces deux
États sont d’ailleurs évoqués dès le XIXe siècle475. La convention signée à Bayonne le 10 mars
1995 ne marque donc pas le début des relations transfrontalières franco-espagnoles476. Quant à
son contenu, s’il est plus riche que celui de la convention franco-italienne, la forme est en revanche particulièrement similaire. L’article 2 de la convention rappelle que ladite convention concerne uniquement les collectivités transfrontalières des deux États signataires ainsi que leurs groupements. Enfin, on notera que le régime des contrats prévu par cette convention est plus élaboré que celui prévu par la convention conclue avec l’Italie.
469 Voir supra note 466., art. 3 in limine. 470 Ibid., art. 5.
471 OSMAN F., « Un nouveau champ d’exploration pour le droit international privé… », dans « La lex mercatoria comme dépassement de l’ordre juridique étatique » in L’Extranéité ou le dépassement de l’ordre juridique
étatique, Acte du colloque organisé par l’I.E.D.I. de la Faculté de Lausanne, 27-28 novembre 1997, WYLER E.,
PAPAUX A., dir., Paris : Pedone, 1999, p. 111-154.
472 COMBACAU J., SUR S., Droit international public, Paris : Montchrestien, 11ème éd., 2014, p. 232. 473 AUDIT M., op. cit., supra note 450, p. 78.
474 Voir à ce propos DRUÈNE B., « Lies et passoires, spécialement pendant la guerre de succession d’Espagne » in Lies et passoires dans les Pyrénées, ouvr. coll., Tarbes, 1986.
475 Art. 14 du traité frontalier franco-espagnol du 2 décembre 1856 : Recueil général des traités de la France, PINTO R., ROLLET H., 1ère série : Accords bilatéraux publiés et non publiés, 1564-1918 (1er vol.) t. I, Paris : La Documentation française, 1993, n°44, « les frontaliers respectifs conserveront le droit le droit qu’ils ont toujours eu de faire entre eux, pour un temps déterminé qui ne pourra jamais excéder cinq années, et avec l’intervention obligatoire des autorités compétentes, les contrats de pâturage ou autres qui pourraient être avantageux à leurs intérêts et à leurs rapports de bon voisinages ».
476 TAMBOU O., « Le traité de Bayonne : un succès relatif pour le développement de la coopération transfrontalière franco-espagnole », R.B.D.I., 1998, p.538-598.
174. L’accord quadripartite de Karlsruhe du 23 janvier 1996. Cette convention fut signée entre la France, l’Allemagne, le Luxembourg et la Suisse. La forme est assez proche des deux conventions précédemment évoquées, mais son contenu est plus élaboré et détaillé477. Un point
inédit est à souligner. Il s’agit de la difficulté à qualifier les contrats passés par le biais de cette convention transfrontalière en ce que l’Allemagne et la Suisse sont des États fédéraux. En effet, certaines constitutions d’États fédéraux permettent aux entités fédérées de conclure, dans certaines matières, des traités internationaux478. C’est notamment le cas pour la Suisse479 et
l’Allemagne480. À ce titre, une disposition de la convention du 23 janvier 1996 traite des accords
transfrontaliers passés par les entités sous-centrales suisses et allemandes. L’article 2(2) est non-équivoque. Il dispose que ces conventions sont « dépourvues de caractère de droit
international ».
b) Les autres outils de la coopération transfrontalière
175. Le groupement d’intérêt économique européen. Des outils juridiques ont été mis en place à l’échelle internationale et européenne afin de contribuer à ce qu’il convient désormais d’appeler une « coopération transfrontalière » entre collectivités territoriales. C'est dans un tel contexte qu’a été institué le groupement européen d’intérêt économique par le règlement communautaire 2137/85 du 25 juillet 1985, afin de faciliter les activités économiques par la mise en commun de ressources, d’activités ou de compétence. Les collectivités territoriales ainsi que les entreprises privées sont concernées par ce dispositif. Cet outil a été utilisé, entre autres, dans le cadre du Tunnel du Mont-Blanc (GEIE-TMB), exploitant du tunnel du Mont- Blanc. Un tel outil a aussi permis la réalisation des études nécessaires à la construction et à la mise en exploitation de la section internationale à haute vitesse de la liaison Dax-Vitoria (GEIE- SEA-Victoria-Dax)481. Il est vrai cependant que « cette vocation économique affichée se
477 PERRIN B., « Coopération transfrontalière des collectivités locales. Contenu et limites de l’accord quadrilatéral de Karlsruhe », Rev. adm. 1996. p. 81-88.
478 LISSITZYN O.J., “Territorial entities other than independent states in the law of treaties”, R.C.A.D.I., 1968 (III), vol. 125, p. 4-88, spec. p. 24-50.
479 WILHEM C., Introduction et forte obligatoire des traités internationaux dans l’ordre juridique suisse, Zurich : Schultess, 1993, spéc. p. 29-40.
480 STEIN T., « Conclusion and implementation of treaties in the Federal Republic of Germany » in Reports on
German Public Law, XIIth International Congress of Comparative Law - Montréal, 1990 ; R. BERNHARDT, U.
BOYERLIN, dir., HEIDELBERG : MULLER C.F., 1991 ;RAUSCHNING D., « The authorities of german länder in foreign relations », Ann. La Haye D.I., 1989, p.131-138.
distingue des objectifs traditionnels de la coopération transfrontalière qui s'inscrit dans le prolongement des compétences des collectivités territoriales »482.
176. Groupement européen de coopération transfrontalière. L’objet du groupement européen de coopération transfrontalière483 est « de faciliter et de promouvoir la coopération
transfrontalière, transnationale et/ou interrégionale »484. L’article 7 du règlement présente ses
missions qui « se limitent principalement à la mise en oeuvre des programmes ou des projets
de coopération territoriale cofinancés par la Communauté, au titre du Fonds européen de développement régional, du Fonds social européen et/ou du Fonds de cohésion ».
177. INTERREG. Un tel programme européen a pour ambition de dynamiser les opérations régionales transfrontalières en proposant des financements. Trois piliers sont identifiables : la coopération de proximité, les grands espaces de coopération et les réseaux485. Les projets
transnationaux mis en place grâce à ces financements peuvent, par la suite, donner lieu à des partenariats public-privé486 (structures ferroviaires transfrontalières, mise en réseau de
structures de gestion des déchets, coordination de système de collecte et de traitement de rejets domestiques et industriels en fonction des nécessités transfrontalières, etc.)487.
178. Groupement européen de coopération territoriale. Suite au règlement communautaire du 5 juillet 2005488, la loi du 16 avril 2008489 transpose en France les groupements européens
de coopération territoriale, retirant du même coup cette structure du Code général des collectivités territoriales. En revanche, dans le même code, a été inséré l’article L.1115-4-2 prévoyant, notamment, que le régime de ces groupements sera calqué sur celui des syndicats mixtes ouverts. L’article L. 1115-5, quant à lui, rappelle l’interdiction pour les collectivités territoriales de conclure une convention avec un État étranger. Une dérogation est cependant
482 MARION L., « La coopération transfrontalière : l'ultima ratio de l'intercommunalité ? », CP-ACCP déc. 2006, n° 61, p. 49.
483 Règlement communautaire (CE) n° 1082/2006 du 31 juillet 2006.
484 PE et Cons. UE, règl. n° 1082/2006, 31 juill. 2006, art. 1er : Journal Officiel de l'union européenne du 31 Juillet 2007
485 Dans le cadre de ce programme, qui correspondait pour la période de 2000 à 2007 en Europe à 4 875 millions d'euros, c’est plus de 397 millions d'euros qui a été attribué à la France.
486 DEGRON R., « Le groupement européen de coopération territoriale : consécration des eurorégions ? », AJDA, 2008, p. 1373.
487 L’intérêt pour ce programme est notable. Pour la période de programmation 1994-1999, le programme d'intérêt communautaire (PIC) INTERREG ne représentait que 3,76 millions euro, dont seulement 200 millions € pour le volet interrégional.
488 Règlement communautaire (CE) n° 1082/2006 du 5 juillet 2005. 489 Loi n° 2008-352 du 16 avril 2008.
possible si une telle convention permet la « création d’un groupement européen de coopération
territoriale »490.
179. Capital des SEM. La loi491 autorise la participation de collectivités étrangères au capital
des sociétés d'économie mixte locales. Une disposition a été insérée à ce titre dans le CGCT492.
Une telle participation permettrait alors que soit envisagé un partenariat public-privé institutionnel international. Au-delà de l’exploitation d’un « service public », la loi permet la réalisation d’« opérations d'aménagement de construction ». Dans le cas où la collectivité territoriale prenant part à la SEM ne serait pas un pays membre de l’Union européenne, il conviendra de conclure un accord préalable entre les États concernés493.
180. District européen. Dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière, les districts européens prévus à l’article L. 1115-4-1 du CGCT, peuvent être créés par les collectivités territoriales françaises avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans le cadre de la coopération transfrontière494. Cet outil de coopération pourra
mettre en place des missions « qui présentent un intérêt pour chacune des personnes publiques
participantes et créer et gérer des services publics et les équipements afférents ». Ces dernières
pourraient, in fine, donner lieu à la conclusion d’un marché de partenariat. Sauf stipulation internationale contraire, ce sont les dispositions relatives aux syndicats mixtes qui s'appliquent aux districts européens495. Si des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements
adhèrent à des syndicats mixtes, la transformation en district européen se fera automatiquement.
490 Art. 1115-5 du Code général des collectivité territoriales « Une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales ne peut conclure une convention avec un Etat étranger, sauf dans les cas prévus par la loi ou lorsqu'il s'agit d'un accord destiné à permettre la création d'un groupement européen de coopération territoriale, d'un groupement eurorégional de coopération ou d'un groupement local de coopération transfrontalière. Dans ce dernier cas, la signature de l'accord est préalablement autorisée par le représentant de l'État dans la région ». 491 Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000.
492 Art. 1522-1 du Code général des collectivités territoriales « (…) Sous réserve, pour les États qui ne sont pas
membres de l'Union européenne, de la conclusion d'un accord préalable avec les États concernés, des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements peuvent participer au capital de sociétés d'économie mixte locales dont l'objet social est conforme à l'article L. 1521-1. ».
493 Inversement, moyennant une autorisation par arrêté du préfet de région « Les collectivités territoriales et leurs
groupements peuvent, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France, adhérer à un organisme public de droit étranger ou participer au capital d'une personne morale de droit étranger auquel adhère ou participe au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un État membre du Conseil de l’Europe » (CGCT, art.
L.1115-4).
494 ROCHE C., « Les collectivités territoriales et l'Union européenne », AJDA 2005, p.1325. 495 Art. L. 5721-1 et s. du CGCT.